李敏琪 何永義

(中共合肥市委黨校，安徽 合肥 230031)

區(qū)劃調(diào)整后，巢湖成了合肥的“內(nèi)湖”，眾所周知，巢湖也是國家“九五”期間提出的“三河三湖”水污染綜合治理的重點(diǎn)流域之一。近年，巢湖治理取得了明顯成效，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展特別是合肥區(qū)域性特大城市進(jìn)程的加快，污染形勢更加嚴(yán)峻，區(qū)域發(fā)展面臨著重大的環(huán)境制約，治理好巢湖水環(huán)境是合肥現(xiàn)在乃至今后相當(dāng)長時間的義不容辭的責(zé)任。

一、巢湖水環(huán)境綜合治理和水質(zhì)現(xiàn)狀

1.巢湖流域概況

巢湖是全國五大淡水湖之一，湖區(qū)面積760平方公里，岸線長181公里，流域面積1.35萬平方公里，涉及合肥等5市，是長江中下游重要生態(tài)濕地。巢湖流域水網(wǎng)密布，出入河流33條，其中主要入湖河流為北部的南淝河、十五里河、派河、柘皋河，西部的豐樂河、杭埠河、白石天河，南部的兆河等8條河流呈向心輻射狀匯入巢湖，東經(jīng)裕溪河流入長江。巢湖湖區(qū)分東、西兩個半湖，流域年均水資源總量53.6億立方米，其中年均入湖水量34.9億立方，其中：杭埠河、南淝河、白石天河3條河流入湖徑流量占75%以上，分別占徑流量的55.1%、10.9%和9.4%。入湖水量最大為1991年的89.4億立方，最小為1978年的7.9億立方，入湖水量年際變化達(dá)11倍。

2010年，巢湖流域總?cè)丝诩s1060萬，其中，城鎮(zhèn)人口572萬，城鎮(zhèn)化率54%；區(qū)域GDP約3359億元，人均GDP約3.2萬元，略高于全國平均水平，三產(chǎn)結(jié)構(gòu)比例為17.4:47.0:35.6。

2.巢湖水環(huán)境綜合整治情況

“十一五”期間，合肥市對巢湖水環(huán)境治理做了大量工作。2007年底，開工實(shí)施巢湖沿岸生態(tài)環(huán)境綜合治理工程，設(shè)計(jì)治理湖崩岸總長10.46公里，沿湖岸線興建了寬度30—120米，總長40.81公里的防浪林，加固環(huán)湖堤防28.62公里，增建堤頂防浪墻31.81公里。

在河道整治方面，為了解決老城區(qū)一些單位和小區(qū)污水管網(wǎng)錯接、漏接，造成部分污水經(jīng)雨水管或明溝直接排入河道造成污染的問題，將沿河全程截污作為污水全收集全處理的重點(diǎn)，沿河道埋設(shè)截污管，將流向河道的污水全部兜底截流，送污水處理廠處理，建成運(yùn)行污水處理廠15座，污水處理總能力達(dá)到96.2萬噸／日，建成污水主次干管2874公里，總服務(wù)面積達(dá)到431.57平方公里，城市建成區(qū)污水管網(wǎng)覆蓋率達(dá)98%，城市污水處理率達(dá)95%。

十五里河、塘西河的治理，堅(jiān)持以恢復(fù)河道自然特征、確保防洪排澇安全、全面控制污水入河為目標(biāo)，下游建閘擋洪、設(shè)站排水、洼地蓄水，中游疏浚河道、排泄洪水，上游疏通水系、生態(tài)補(bǔ)水，構(gòu)建動態(tài)濱水空間和生態(tài)濕地廊道景觀。生態(tài)補(bǔ)水過程以淠河灌區(qū)大蜀山分干渠為輸水干線，向合肥西南六水庫和十五里河濕地、塘西河濕地補(bǔ)水，工程補(bǔ)水線路總長90公里，年補(bǔ)水6400萬方，有助于保持河道生態(tài)水量，恢復(fù)河道生態(tài)功能。

南淝河、板橋河、二十埠河、四里河實(shí)行污水截流的同時，采取點(diǎn)源治理的方式進(jìn)一步改善河道水質(zhì)。清溪路垃圾填埋場解決了每天25噸垃圾滲濾液流入南淝河的問題，環(huán)城水系也取得較好治理效果。

根據(jù)水環(huán)境治理需求，合肥不斷引進(jìn)新技術(shù)，與美國希圖公司、法國威立雅公司、德國柏林水務(wù)進(jìn)行多層面交流，與中科院合肥分院、武漢水生生物研究所、北大、清華、同濟(jì)等科研院所和高校就河道水質(zhì)和底泥污染處理進(jìn)行了深入的研究和課題合作，開展了河道修復(fù)和濕地公園試點(diǎn)，并探索河道補(bǔ)水的長效機(jī)制；與中科院合肥物質(zhì)研究所合作，針對消除河道內(nèi)源污染，著手進(jìn)行南淝河底泥高值化、水體氮磷藻磁聚移除等方面的科研攻關(guān)。為加強(qiáng)技術(shù)交流，舉辦了巢湖水污染治理高峰論壇，舉行巢湖綜合治理項(xiàng)目推介會，加強(qiáng)技術(shù)資金合作與交流。

近兩年加大了巢湖治理力度，巢湖流域納入《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃（2011-2015年）》的項(xiàng)目107個，總投資97億元。為加快項(xiàng)目實(shí)施，合肥市把74個規(guī)劃項(xiàng)目納入利用國開行、亞行貸款，解決了資金不足的問題。在此基礎(chǔ)上，與國開行合作推進(jìn)環(huán)巢湖生態(tài)示范區(qū)重點(diǎn)治污項(xiàng)目，其中一期工程子項(xiàng)目16個，總投資129億元，重點(diǎn)對南淝河等13條河流開展綜合治理；二期工程水環(huán)境治理項(xiàng)目98個，總投資136.5億元，即將開工建設(shè)；亞行貸款項(xiàng)目一期10個項(xiàng)目，總投資22億元，部分項(xiàng)目已經(jīng)開工。為了加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，合肥市還實(shí)行了由黨委一把手親自負(fù)責(zé)的“河長制”。

3.巢湖流域水環(huán)境狀況

經(jīng)過綜合治理，巢湖流域水質(zhì)呈好轉(zhuǎn)趨勢，“十一五”巢湖總體水質(zhì)由劣Ⅴ類轉(zhuǎn)為Ⅴ類，富營養(yǎng)化程度由中度轉(zhuǎn)為輕度。污染較嚴(yán)重的西半湖水質(zhì)明顯改善，2012年巢湖全湖平均水質(zhì)類別為Ⅳ類，呈輕度富營養(yǎng)狀態(tài)，西半湖水質(zhì)類別為Ⅴ類、中度污染、呈中度富營養(yǎng)狀態(tài)。主要入湖河流南淝河、十五里河、派河水質(zhì)不同程度改善。城市飲用水源地董鋪水庫和大房郢水庫水質(zhì)符合地表水Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，巢湖水源地水質(zhì)狀況逐年好轉(zhuǎn)，已達(dá)到Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)，主要超標(biāo)指標(biāo)為總磷。

巢湖流域水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀評價表（2011年）

湖區(qū)水質(zhì)總體狀況。湖區(qū)12個常規(guī)監(jiān)測點(diǎn)位Ⅳ類、Ⅴ類水質(zhì)各占50%?！笆晃濉逼陂g，湖體總體水質(zhì)由劣Ⅴ類好轉(zhuǎn)為Ⅴ類，巢湖西半湖2010年主要指標(biāo)總磷、總氮和高錳酸鹽指數(shù)均值比2005年分別下降了67.4%、37.7%和16.7%，Ⅰ～Ⅲ類百分點(diǎn)上升了18.2%，劣Ⅴ類下降了9.1%，水質(zhì)有明顯好轉(zhuǎn)，污染程度顯著減輕；湖區(qū)富營養(yǎng)化程度由中度富營養(yǎng)轉(zhuǎn)為輕度富營養(yǎng)（如下圖所示），其中，中營養(yǎng)2個，輕度富營養(yǎng)4個，中度富營養(yǎng)6個。西部湖區(qū)仍處于中度富營養(yǎng)狀態(tài)，主要超標(biāo)污染物有石油類、總磷、總氮，最大超標(biāo)倍數(shù)超Ⅴ類水分別為3.39、2.33和1.57。

流域河流水質(zhì)狀況。巢湖流域出入湖河流共設(shè)12個國控斷面，其中Ⅲ類以上的4個，Ⅳ類2個，劣Ⅴ類6個（如前表所示）。在8條主要環(huán)湖河流中，除柘皋河與白石天河為Ⅲ類水質(zhì)，杭埠河與豐樂河為Ⅳ類水質(zhì)，水質(zhì)狀態(tài)較好外，其他河流均為劣V類水質(zhì)，屬重度污染，主要超標(biāo)指標(biāo)為氨氮、總磷、化學(xué)需氧量、陰離子表面活性劑。最大的污染河流南淝河“十一五”期間主要超標(biāo)污染物為石油類、氨氮和生化需氧量，超標(biāo)率依次為100%、100%和80%，最大超標(biāo)倍數(shù)為64.6、15.2和1.4。

巢湖湖庫水生生物狀況。巢湖以藍(lán)藻為主的藻群結(jié)構(gòu)型，種群少、穩(wěn)定性差、優(yōu)勢種恒定，是典型的藍(lán)藻水華藻種。構(gòu)成水華的藻類為微囊藻和魚腥藻，研究表明，湖泊、水庫等封閉水域無機(jī)氮大于0.2mg／L,磷濃度大于0.01mg／L，就可能引起藻華[1]。巢湖首次出現(xiàn)水華在5月下旬至6月初，每年穩(wěn)定。董鋪水庫目前藻群結(jié)構(gòu)較合理，以綠藻、硅藻為主，無特定優(yōu)勢種群，種群相對穩(wěn)定。巢湖底棲動物以水棲寡毛類為主，均勻性指數(shù)維持在低水平，具有典型的污染性水域的特征；董鋪水庫軟體動物占優(yōu)，種群穩(wěn)定性較高；南淝河差異較大，底質(zhì)生態(tài)環(huán)境很差，有部分河段底棲生物缺失。

二、巢湖水污染的原因

巢湖綜合治理雖然取得了明顯的成效，但作為域內(nèi)人類活動頻繁的大型淺水湖泊，污染源分布較廣，水污染成因較為復(fù)雜，既有歷史上無節(jié)制的排放造成的污染物的積聚，也有“重經(jīng)濟(jì)輕污染”的可持續(xù)發(fā)展理念的缺失，還有管理上形成的“多龍治水”的體制弊端等。

1.歷史原因造成湖區(qū)功能退化

歷史上，巢湖與長江通過裕溪河溝通。為了治理水患，上世紀(jì)60年代人們建起了裕溪閘和巢湖閘，隔斷了巢湖與長江的聯(lián)系，使巢湖成了一個平原水庫。水不流動，沒有自凈能力，沒有物質(zhì)、能量的交換，湖水富營養(yǎng)化、水質(zhì)變壞是必然結(jié)果。再加上發(fā)展觀念的落后，在“靠山吃山、靠水吃水”思想指導(dǎo)

下，人們肆無忌憚地亂砍濫伐，造成山體植被受到嚴(yán)重破壞，水土流失嚴(yán)重，巢湖流域土壤本體中磷的含量高更加重了水體的污染。沿湖居民“圍湖造田”，既加重了水土流失，又造成環(huán)湖生態(tài)濕地?fù)p失嚴(yán)重，流域緩沖帶受到破壞，為春季蓄水灌溉抬高了水位，使湖內(nèi)沿岸濕地曬灘與挺水植物生長失去條件，湖區(qū)生態(tài)功能退化嚴(yán)重。

2.環(huán)保意識的缺失加重了巢湖水質(zhì)污染

巢湖水污染，與當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)、居民的環(huán)保意識的缺失有很大的關(guān)系。政府環(huán)保意識的缺失表現(xiàn)在制定城市發(fā)展規(guī)劃時，過度考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展，淡化了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，追求每年的GDP成為一屆政府的首要目標(biāo)，生態(tài)優(yōu)先的理念不能落到實(shí)處。真正能落實(shí)國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的地方政府是少之又少，扭曲的政績觀使各級官員沒能意識到為此所付出的環(huán)境的代價，甚至部分領(lǐng)導(dǎo)仍然存在著“先污染后治理、環(huán)境污染是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然代價”等落后觀念。企業(yè)的環(huán)保意識的淡薄體現(xiàn)在單方面追求利潤的最大化，缺乏社會責(zé)任感，對周圍環(huán)境任意破壞。公民環(huán)保意識的缺失表現(xiàn)在對環(huán)境污染漠不關(guān)心，只有當(dāng)污染直接威脅到自身的生活時，才意識到嚴(yán)重性，事不關(guān)己、高高掛起成為多數(shù)人的意識。

3.體制機(jī)制不順導(dǎo)致監(jiān)管不到位

區(qū)劃調(diào)整使巢湖治理在管理體制上有了極大的改善，合肥市的責(zé)任主體地位更加明確，但巢湖流域還包括六安、蕪湖和馬鞍山市，需要市域間加強(qiáng)協(xié)作與交流。雖然成立了省巢湖管理局，但巢湖管理局與各市的職能還沒有明確，甚至與合肥各縣市區(qū)之間的管理權(quán)限都沒有明確劃分，再加上人員素質(zhì)參差不齊，難以承擔(dān)巢湖保護(hù)、開發(fā)與利用的重任。在各市內(nèi)部，水資源管理保護(hù)和水污染防治工作又分屬水利、環(huán)保、建設(shè)等不同的政府職能部門，水利部門管水量，環(huán)保部門管水質(zhì)，建設(shè)部門管污水處理，污染源一旦進(jìn)了河道、湖泊，誰也不管，誰也管不了。這種在一個行政區(qū)域內(nèi)各有關(guān)水污染治理的機(jī)構(gòu)普遍缺乏交流和協(xié)調(diào)，形成部門分割較嚴(yán)重的“多龍治水”現(xiàn)象，最后的結(jié)果只能是“無人負(fù)責(zé)”，從而產(chǎn)生“公地的悲劇”。

4.面源污染未得到有效控制

巢湖流域是著名的魚米之鄉(xiāng)，但粗放式的農(nóng)業(yè)耕種模式?jīng)]有得到根本改變。大量使用化肥、農(nóng)藥和除草劑造成的氮磷流失，侵蝕土壤，污染水體。同時流域規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，沿湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)村生活污水大部分沒有集中處理，農(nóng)業(yè)面源污染已經(jīng)成為巢湖富營養(yǎng)化的主要原因。巢湖總氮的65.9%、總磷的51.7%來自于面源[2]，也就是面源污染貢獻(xiàn)率超過來自工業(yè)和城市生活的點(diǎn)源污染。面對千家萬戶的小農(nóng)分散經(jīng)營和浪費(fèi)驚人的施藥、施肥習(xí)慣，環(huán)境部門一籌莫展。盡管合肥地區(qū)也在進(jìn)行生態(tài)農(nóng)莊、生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，但這仍是總量中微乎其微的一部分，要解決這一棘手問題還有待時日。

5.工業(yè)污染和城市生活污染未能根本解決

合肥市水污染防治工作的開展，使工業(yè)廢水排放得到有效控制和削減，使該地區(qū)水環(huán)境惡化的趨勢得到了有效遏制，部分河道的水質(zhì)開始好轉(zhuǎn)。但很多企業(yè)盡管通過了驗(yàn)收，在實(shí)際操作中還存在著許多問題，治理設(shè)施不運(yùn)轉(zhuǎn)或部分不運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)象時常發(fā)生，企業(yè)偷排、漏排的現(xiàn)象難以杜絕。一些地方政府部分在處罰違法排污企業(yè)上軟弱無力，使一些污染嚴(yán)重的企業(yè)落后的生產(chǎn)工藝及設(shè)備未能及時淘汰。使得企業(yè)守法成本高，違法成本低。同時產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性污染還未根本解決。這些都嚴(yán)重制約了解決巢湖流域環(huán)境污染問題的步伐。

三、巢湖水污染治理的思路

湖泊治理是一項(xiàng)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，更不可能靠幾個工程就能解決問題，必須堅(jiān)持科學(xué)方法，在生態(tài)優(yōu)先理念基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)全民參與，政民互動，立足長遠(yuǎn)，從點(diǎn)線治理向面狀治理轉(zhuǎn)變，從末端治理向源頭治理轉(zhuǎn)變，從城市治理向全流域治理拓展。堅(jiān)持工程措施、經(jīng)濟(jì)措施、科技措施、生物措施、法律措施相結(jié)合，走全面治理、綜合治理的道路。

1.全面規(guī)劃土地使用功能，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先

作為交換能力不足的淺水湖泊，巢湖自凈能力較弱，不適宜進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)，否則，形成的污染將難以治愈。因此，在處理經(jīng)濟(jì)與環(huán)境、開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系時，要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)為主的原則，按照地區(qū)生態(tài)閾值，認(rèn)真編制流域土地使用規(guī)劃。一要積極借鑒鄱陽湖、西湖等湖泊治理的經(jīng)驗(yàn)，在湖體和周邊重要濕地一定范圍內(nèi)設(shè)立禁止開發(fā)區(qū)，在周邊一定距離設(shè)立限制開發(fā)區(qū)，限制開發(fā)區(qū)以外的區(qū)域按照發(fā)展需要規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局；二是對于已經(jīng)出現(xiàn)的涉湖開發(fā)項(xiàng)目，該停的停，該轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)，特別是各種名目的房地產(chǎn)項(xiàng)目要嚴(yán)格禁止；三是根據(jù)地形地勢，在湖區(qū)周邊建起一條人工森林帶，打造綠色項(xiàng)鏈，形成生態(tài)緩沖帶，周邊已經(jīng)受到破壞的山體更是綠化重點(diǎn)。

2.進(jìn)一步完善水污染防治的體制機(jī)制

流域水環(huán)境管理涉及諸多部門及相關(guān)地區(qū)，尤其是巢湖流域各市，因此有必要建立一個覆蓋全流域的、各區(qū)域和各部門之間密切配合的有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，落實(shí)責(zé)任制，形成合力。一要將省巢湖管理局的業(yè)務(wù)上升到省級直管，明確其管轄范圍、管轄內(nèi)容、管理權(quán)限、管理程序等，減少與各部門的重疊與交叉，同時加強(qiáng)力量，提高管理局的管理能力，并制度性地安排流域協(xié)調(diào)會議。二要完善政績考核機(jī)制。除了當(dāng)前的節(jié)能減排考核指標(biāo)以外，還要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資源消耗和環(huán)境污染納入成本考核，空氣質(zhì)量、水質(zhì)、綠化指標(biāo)、環(huán)保投資率、群眾生態(tài)滿意度都應(yīng)納入官員的考核標(biāo)準(zhǔn)。三要建立生態(tài)責(zé)任追究制度。以當(dāng)前的“河長”制為契機(jī)，從生態(tài)問責(zé)的主體、對象、內(nèi)容、程序等方面加以完善，對官員在履行生態(tài)責(zé)任中“缺位”、“越位”行為造成生態(tài)破壞的，要依法追究其責(zé)任[3]。另外，還要進(jìn)一步探索合理的生態(tài)補(bǔ)償制度、完善政府的決策機(jī)制和生態(tài)民主制度等。

3.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

調(diào)整結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是實(shí)現(xiàn)巢湖流域可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，積極改善、提高合肥市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的集約化水平、將循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念貫穿到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各方面是合肥發(fā)展的內(nèi)在要求。一要調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。改變傳統(tǒng)的雙季稻生產(chǎn)模式，積極發(fā)展蔬菜、林果等經(jīng)濟(jì)作物，利用城市化進(jìn)程加快的有利契機(jī)，大力發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)，加大科技投入，提高測土配方水平，提高植物秸稈等的綜合利用水平。二要按照新型工業(yè)化的要求，實(shí)施工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和清潔生產(chǎn)。用循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念建設(shè)工業(yè)園區(qū)，延長園區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)上下游企業(yè)之間的耦合，提高資源的使用率，從源頭上減少污染物的排放，淘汰一批高消耗、高污染的企業(yè)和生產(chǎn)線，用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制。三要加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐。加快發(fā)展交通運(yùn)輸、郵電、通訊等基礎(chǔ)性行業(yè)，并向現(xiàn)代金融、教育、科技、信息、文化、旅游等行業(yè)拓展，提高合肥經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體質(zhì)量和水平。

4.實(shí)施湖泊、河道綜合治理與生態(tài)修復(fù)

在巢湖生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)一期工程進(jìn)入中后期、二期工程即將開始、三期工程正在謀劃的關(guān)鍵時期，要充分考慮工程治理與生態(tài)修復(fù)的有機(jī)統(tǒng)一。一要提高生活污水的截污和處理能力。在目前已有污水處理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大各區(qū)污水處理廠的處理規(guī)模，以適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不斷提高的城市人口生活污水處理需求，新建一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)新的污水處理廠和污水管網(wǎng)，加強(qiáng)對已有污水處理廠的提標(biāo)升級，進(jìn)一步削減城市污水處理廠排入巢湖的氮、磷含量。二要實(shí)施河道及湖岸綜合治理與生態(tài)修復(fù)。實(shí)施底泥清淤和生態(tài)修復(fù)工程，增強(qiáng)湖泊的生態(tài)調(diào)節(jié)能力，按照清潔性、生態(tài)性、經(jīng)濟(jì)性原則確定清淤深度，對河口圩區(qū)，構(gòu)建人工強(qiáng)化的規(guī)?；瘽竦?，凈化進(jìn)入河湖的水質(zhì)，在河岸、湖岸根據(jù)地勢設(shè)置生態(tài)緩沖區(qū)，構(gòu)建喬木、挺水植物、水生植物、漂浮植物及水生動物為一體的多元化的生態(tài)岸線，形成完整的生態(tài)循環(huán)體系，嚴(yán)禁建設(shè)用地的侵入。三要控制和減少農(nóng)業(yè)面源污染。

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