楊明俊 劉志紅 李劍波 李 軍

1 重新審視小城鎮(zhèn)發(fā)展路徑的意義

小城鎮(zhèn)包括鎮(zhèn)和鄉(xiāng)兩種行政單元。從我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展歷程來看，經(jīng)歷了1970年代后期至1990 年代末期的復(fù)興和興盛時(shí)期，2000年以來小城鎮(zhèn)進(jìn)入調(diào)整與反思階段[1]，作為城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的小城鎮(zhèn)，戰(zhàn)略地位有所下降[2-3]。與此同時(shí)，如何認(rèn)識城鎮(zhèn)化道路、小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)體系中的作用，先后產(chǎn)生過 “小城鎮(zhèn)論”和與之相對的“大城市論”，以及派生的“中等城市論”、“大中小論”與“多元化論”等[4]。

改革開放以來，我國最為著名的蘇南、溫州、珠三角3大發(fā)展模式[5]，以及晉江、義烏等模式，以外資、民資和集體經(jīng)濟(jì)為主要?jiǎng)恿?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)都較強(qiáng)，小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中舉足輕重，縣、鎮(zhèn)并強(qiáng)特點(diǎn)明顯。與之相比，山東省雖為沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，但小城鎮(zhèn)吸引外資和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)能力較弱，縣強(qiáng)鎮(zhèn)弱特征顯著。

在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型之際，山東省小城鎮(zhèn)未來能否重復(fù)先行地區(qū)的發(fā)展路徑，與先行地區(qū)有何異同，資源環(huán)境承載力是否允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花？對以上問題的探索，也是對不同地域如何構(gòu)建城鎮(zhèn)化道路和新農(nóng)村建設(shè)路徑的探索，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 山東省小城鎮(zhèn)發(fā)展特征

2.1 省域經(jīng)濟(jì)與人口空間錯(cuò)位, 制約了小城鎮(zhèn)的良性發(fā)展

人口和產(chǎn)業(yè)空間重合對于提高效率、增強(qiáng)競爭力具有重要意義，但山東省人口與經(jīng)濟(jì)分布存在明顯的空間錯(cuò)位。山東半島地區(qū)的青島、煙臺、威海、濰坊、東營等地區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，小城鎮(zhèn)人口規(guī)模也較大，基本高于全省平均水平（1.15萬人），尤其是青島市小城鎮(zhèn)平均規(guī)模達(dá)到2.29萬人；但小城鎮(zhèn)密度和鎮(zhèn)域人口密度則低于全省平均水平0.97個(gè)/百km2和468人/km2。威海和煙臺雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，但由于人口密度太低，小城鎮(zhèn)駐地人口規(guī)模反而低于全省平均水平。作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，德州、聊城、菏澤等雖然人口和小城鎮(zhèn)密集較高，但小城鎮(zhèn)駐地人口規(guī)模較小，平均規(guī)模均小于0.8萬人（表1）。

表1 2012年山東省小城鎮(zhèn)基本情況

2.2 受經(jīng)濟(jì)實(shí)力和公共服務(wù)水平制約, 小城鎮(zhèn)人口集聚能力較弱

與較強(qiáng)的縣域經(jīng)濟(jì)相比，山東省小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)整體較弱。全國千強(qiáng)鎮(zhèn)中，山東省只有95個(gè)（江蘇省275個(gè)，浙江省266個(gè)，廣東省121個(gè)）；排名普遍靠后，無一進(jìn)入百強(qiáng)鎮(zhèn)，62個(gè)在500名之后。大多數(shù)小城鎮(zhèn)以傳統(tǒng)農(nóng)林牧漁生產(chǎn)和粗加工為主，工業(yè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，未形成特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。較小的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，較低的財(cái)稅分成比例，不對稱的財(cái)權(quán)和事權(quán)，使得多數(shù)小城鎮(zhèn)財(cái)政壓力較大[6-7]，維持較高公共服務(wù)水平所需財(cái)力難以保障。且人口規(guī)模越小，行政管理、工資性支出等非公共服務(wù)方面的支出比重越高，越不利于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套，部分生活服務(wù)業(yè)因門檻人口制約而發(fā)展緩慢。這些都制約了小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平，弱化了小城鎮(zhèn)的吸引力。

2012年山東省鎮(zhèn)駐地平均人口1.2萬人，過5萬人的鎮(zhèn)只有18個(gè)；鄉(xiāng)駐地平均僅有0.5萬人，遠(yuǎn)低于規(guī)模效益的最小人口規(guī)模3萬人[8-9]，也遠(yuǎn)低于浙江、江蘇鎮(zhèn)駐地平均人口1.7萬人和1.6萬人。從各層級城鎮(zhèn)人口增長情況來看①考慮到行政區(qū)劃調(diào)整，以平均人口規(guī)模增長率來考察各層級城鎮(zhèn)人口增長情況，數(shù)據(jù)來自山東省城市規(guī)劃統(tǒng)計(jì)年報(bào)和村鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)。，2000—2012年山東省設(shè)區(qū)城市駐地人口年均增長率為6.77%，縣級城市駐地人口年均增長率為6.15%，鎮(zhèn)駐地人口年均增長率為5.30%，鄉(xiāng)駐地人口年均增長率為4.46%。根據(jù)五普、六普資料，城市（含設(shè)區(qū)城市和縣級市）、鎮(zhèn)（含縣城和縣城以外的建制鎮(zhèn)）中流動(dòng)人口的比重分別從66.7%上升到71.3%，17.5%上升到20.0%，反映出流動(dòng)人口向高等級城鎮(zhèn)集聚的趨勢（圖1）。

圖1 2000—2012年山東省各層級城鎮(zhèn)人口增長情況

2.3 小城鎮(zhèn)發(fā)展水平地域差異顯著

在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化、交通網(wǎng)絡(luò)化的大背景下，小城鎮(zhèn)發(fā)展水平形成了顯著的地域差異。濟(jì)南、青島、淄博、煙臺等較發(fā)達(dá)地區(qū)，是外資的主要進(jìn)入地，小城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力較強(qiáng)。既有地方自主發(fā)展，吸引農(nóng)民就近參與非農(nóng)就業(yè)，就地轉(zhuǎn)化成市民，如廣饒的大王鎮(zhèn)、鄒平的魏橋鎮(zhèn)等；又有借助外商或中心城市產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散獲得發(fā)展，如膠州李哥莊、平度南村等；也有以壽光小城鎮(zhèn)為代表的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式。棗莊、濟(jì)寧、泰安等地區(qū)，在礦產(chǎn)資源密集區(qū)出現(xiàn)一批較為發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)。而菏澤、聊城、德州等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中心城市工業(yè)化尚處于集聚階段，僅有少數(shù)地區(qū)受益于中心城市帶動(dòng)；也缺乏區(qū)位、資源等專有性資本，小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢。

從縣域內(nèi)部情況來看，青煙威沿海地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，由于良好的區(qū)位、交通條件，小城鎮(zhèn)整體發(fā)展水平較好。而內(nèi)陸地區(qū)的鄒平、新泰、滕州等經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，縣城的龍頭作用非常顯著，個(gè)別具有特殊稟賦的小城鎮(zhèn)發(fā)展水平較高，一般小城鎮(zhèn)則缺乏動(dòng)力。一般縣（市）由于整體發(fā)展水平較低，有限的資源優(yōu)先向縣城配置，一般小城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力不足，縣城是全縣城鎮(zhèn)化的絕對主體。

2.4 小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)類型趨于分異, 就業(yè)支撐能力不足

受區(qū)位、交通、資源稟賦等因素的影響，山東省小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)類型差異化發(fā)展。少數(shù)小城鎮(zhèn)位于城市區(qū)域，受中心城市的帶動(dòng)，發(fā)展中心城市配套產(chǎn)業(yè)和面向中心城市的服務(wù)職能，其產(chǎn)業(yè)類型取決于中心城市特征，如濟(jì)南市產(chǎn)業(yè)向外擴(kuò)散，歷城區(qū)的孫村鎮(zhèn)電子、化工、食品、紡織、建材等產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展；青島市把鰲山衛(wèi)鎮(zhèn)、溫泉鎮(zhèn)作為未來商務(wù)、旅游、濱海產(chǎn)業(yè)基地，成為該地區(qū)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。多?shù)小城鎮(zhèn)由于區(qū)位、交通等因素制約，缺乏強(qiáng)大的外力帶動(dòng)，其發(fā)展更多取決于自身資源稟賦。個(gè)別小城鎮(zhèn)資源稟賦優(yōu)勢突出，形成較為突出的專業(yè)化職能，如蘭陵縣向城鎮(zhèn)蔬菜生產(chǎn)、加工、銷售一條龍發(fā)展，新泰市樓德鎮(zhèn)依托煤炭資源發(fā)展煤炭采選、深加工產(chǎn)業(yè)，滕州市濱湖鎮(zhèn)依托紅荷濕地大力發(fā)展旅游業(yè)。這些小城鎮(zhèn)的發(fā)展均依賴于獨(dú)特的資源條件。

但必須看到，多數(shù)小城鎮(zhèn)區(qū)位或資源稟賦并不突出，產(chǎn)業(yè)處于起步階段，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)脆弱，一般為依賴于當(dāng)?shù)刭Y源的簡單加工，產(chǎn)品關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)、企業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)品質(zhì)量偏低、沒有精品名牌，靠資源低成本、產(chǎn)品低價(jià)格生存，缺乏獨(dú)立自主的市場競爭力。小城鎮(zhèn)之間缺乏相互聯(lián)系，與中心城市缺乏產(chǎn)業(yè)鏈上的關(guān)聯(lián)。也未能形成以地方化的勞動(dòng)力、技術(shù)市場、生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)為特色的“專有性”優(yōu)勢，部分小城鎮(zhèn)因過分依賴外來企業(yè)或沒有本地主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)而缺乏穩(wěn)定性[10]。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足，非農(nóng)就業(yè)崗位不足成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要因素。根據(jù)六普數(shù)據(jù)，2010年，山東省鄉(xiāng)村地區(qū)（含鎮(zhèn)駐地和鄉(xiāng)村）就業(yè)中，非農(nóng)就業(yè)僅30.8%，低于全國平均水平35.7%；即使鎮(zhèn)（縣城和其他建制鎮(zhèn)）駐地就業(yè)中，非農(nóng)就業(yè)比重也僅為54.3%，低于全國平均水平67.6%。相對欠發(fā)達(dá)的山東中西部地區(qū)，小城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)不足現(xiàn)象更加突出。

2.5 發(fā)展方式粗放, 資源環(huán)境壓力較大

2000—2012年，山東省小城鎮(zhèn)建設(shè)用地從2 124.03km2上升到3 462.56km2；人均建設(shè)用地從178.5m2上升到255.1m2，其中建制鎮(zhèn)從182.4m2上升到255.8m2，鄉(xiāng)駐地163.8m2上升到240.6m2。建設(shè)用地規(guī)模迅速擴(kuò)張，既源于小城鎮(zhèn)人口的迅速增長，又由于缺乏有效的土地集約利用措施，建設(shè)用地低效擴(kuò)張，尤其表現(xiàn)為工業(yè)用地的低效利用和工商業(yè)用地的沿路建設(shè)。同時(shí)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較發(fā)達(dá)的東南沿海省市相比，山東省小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施落后、集聚能力不強(qiáng)，農(nóng)村工業(yè)布局更為分散。由于小城鎮(zhèn)污染治理能力不足，小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展帶了較為嚴(yán)重的環(huán)境污染。

2.6 小城鎮(zhèn)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的載體, 仍將承擔(dān)重要的任務(wù)

小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)之間最重要的紐帶。一方面，由于成本低、風(fēng)險(xiǎn)小的優(yōu)勢，小城鎮(zhèn)在接收農(nóng)民工就近就地轉(zhuǎn)移方面舉足輕重。根據(jù)《2012年山東農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》，在山東省2330萬農(nóng)民工中，鄉(xiāng)內(nèi)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工1347萬人，占57.8%；外出（鄉(xiāng)外）農(nóng)民工983萬人中，鄉(xiāng)外縣內(nèi)的397萬人，占40.4%。但由于小城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會不足、公共服務(wù)優(yōu)勢削弱等弱點(diǎn)，以及鄉(xiāng)村與縣級以上城鎮(zhèn)聯(lián)系更加便利，農(nóng)村耕地、宅基地、國家扶持政策等相關(guān)權(quán)益的羈絆等，農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)意愿并不強(qiáng)。城鄉(xiāng)通勤將成為小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村聯(lián)系的主要方式。另一方面，小城鎮(zhèn)承擔(dān)著為農(nóng)村居民直接提供絕大部分基本公共服務(wù)的責(zé)任。剝離了產(chǎn)業(yè)功能的、服務(wù)半徑在3—5km的公共服務(wù)中心型小城鎮(zhèn)，提供基本公共服務(wù)則是其存在的最為重要的價(jià)值。

3 山東省小城鎮(zhèn)發(fā)展的時(shí)代背景

3.1 大城市政策導(dǎo)向下小城鎮(zhèn)發(fā)展受限

1980年代農(nóng)村改革推動(dòng)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家和地方政策也有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展，如低廉的資金成本、易得的集體建設(shè)用地等。1990年代進(jìn)入全面的城市改革以后，財(cái)政、金融、土地等政策向大城市傾斜。由于收益率下降以及政策引導(dǎo)，鄉(xiāng)村金融體系逐步成為鄉(xiāng)村資金的收集器，金融支持功能下降。教育、醫(yī)療等公共服務(wù)水平，小城鎮(zhèn)與縣級以上城市的差距沒有根本性的縮小，甚至出現(xiàn)擴(kuò)大趨勢。土地上，指標(biāo)分配向大城市傾斜，以零地價(jià)或負(fù)地價(jià)出讓土地建設(shè)縣級以上開發(fā)區(qū)[11]。但應(yīng)看到，十八屆三中全會提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！⒓骖檱?、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制……。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場”，這將對保障用地指標(biāo)、優(yōu)化金融環(huán)境起到積極的促進(jìn)作用。

3.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境發(fā)生了根本性變化

1980年代小城鎮(zhèn)大發(fā)展得益于發(fā)展的低成本（低廉的勞動(dòng)力、土地和資金成本，以及較低的環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)）和短缺經(jīng)濟(jì)的市場環(huán)境。當(dāng)前，資源環(huán)境壓力和勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)的約束不斷提高，“低成本競爭”模式的發(fā)展空間不斷縮小[12-13]。我國已成為舉世矚目的“世界工廠”，制造業(yè)已沒有直線擴(kuò)張的空間；由于高成本時(shí)代的來臨，外資已出現(xiàn)向東南亞地區(qū)轉(zhuǎn)移的跡象。2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“三駕馬車”中，出口因西方發(fā)達(dá)國家重振實(shí)體經(jīng)濟(jì)而受到制約，消費(fèi)因長期的分配失衡難以短期內(nèi)振興，投資則因收益率的下降而逐步減緩。在產(chǎn)能過剩的背景下，需要轉(zhuǎn)向以創(chuàng)新為動(dòng)力的發(fā)展模式。小城鎮(zhèn)由于難以形成成熟的勞動(dòng)力市場、技術(shù)創(chuàng)新和交易市場，與高等級城鎮(zhèn)相比處于顯然的劣勢。

3.3 鄉(xiāng)—城人口遷移增速將減慢

鄉(xiāng)—城人口遷移有兩個(gè)顯著的特征，一是年輕人是轉(zhuǎn)移的主力，二是城鄉(xiāng)收入和生活品質(zhì)的差距是重要原因。目前，山東省呈現(xiàn)出顯著的老齡化年齡結(jié)構(gòu)，全省15—64歲勞動(dòng)適齡人口比重呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢，未來這一趨勢將更加嚴(yán)峻，人口轉(zhuǎn)移規(guī)模將持續(xù)下降。進(jìn)城的農(nóng)民工也進(jìn)入老齡化階段，相當(dāng)一部分將返回鄉(xiāng)村。另一方面，鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平和人居環(huán)境有了很大改善。兼業(yè)行為、規(guī)模經(jīng)營、多樣經(jīng)營等增收方式不斷創(chuàng)新[14]，政府持續(xù)加大三農(nóng)補(bǔ)助，城鄉(xiāng)人居環(huán)境和收入差距呈現(xiàn)下降趨勢。隨著國家對農(nóng)村耕地、宅基地等資產(chǎn)的確權(quán)，鄉(xiāng)村社會保障不斷完善，鄉(xiāng)村的“含金量”將持續(xù)上升。未來，農(nóng)村外出人口進(jìn)城務(wù)工將趨于理性，不再盲目流動(dòng)；就近的態(tài)勢將更加顯著。

3.4 鄉(xiāng)村地區(qū)將呈現(xiàn)新的發(fā)展態(tài)勢

未來，伴隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，到2030年左右，山東省城鎮(zhèn)化將超過70%，城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)趨于平衡；綜合考慮農(nóng)業(yè)資源承載力、城鄉(xiāng)發(fā)展差距、老齡化等因素，屆時(shí)鄉(xiāng)村常住人口約為3 000萬人。農(nóng)村老齡化加劇，對城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源配置提出新的要求。新一代農(nóng)場主將成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍，人均農(nóng)業(yè)資源將極大提升，從而伴隨著土地流轉(zhuǎn)，適度規(guī)模經(jīng)營將成為主導(dǎo)發(fā)展模式。隨著人口減少，適度整合鄉(xiāng)村居民點(diǎn)條件將更加成熟（圖2，圖3）。

圖2 2010年縣外流入人口

圖3 2000—2010年縣外流入人口變化

4 新時(shí)期山東省小城鎮(zhèn)發(fā)展的思考

4.1 在城鎮(zhèn)體系中, 小城鎮(zhèn)發(fā)揮重要且輔助的作用

小城鎮(zhèn)是山東省城鎮(zhèn)體系的重要部分，對帶動(dòng)和服務(wù)鄉(xiāng)村發(fā)展發(fā)揮不可替代的作用。但必須冷靜地評估小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)體系中的作用。建制鎮(zhèn)主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的江蘇、浙江、廣東地區(qū)，被容納在長三角、珠三角城市帶范圍之內(nèi)，大城市、城市帶的輻射作用至關(guān)重要，而非小城鎮(zhèn)孤立發(fā)展的結(jié)果[1]。山東省小城鎮(zhèn)發(fā)展背景與之迥異，小城鎮(zhèn)難以承擔(dān)城鎮(zhèn)化的主體功能。

但必須認(rèn)識到，小城鎮(zhèn)以其成本低、風(fēng)險(xiǎn)小的優(yōu)勢，在未來城鎮(zhèn)體系中仍有重要作用。小城鎮(zhèn)集聚人口的作用和在國民經(jīng)濟(jì)中的份額雖然有所下降，但作為聯(lián)系城鄉(xiāng)的橋梁，服務(wù)于廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的公共服務(wù)職能卻將有很大提升。

4.2 以基本職能為準(zhǔn)則, 引導(dǎo)小城鎮(zhèn)分類發(fā)展

小城鎮(zhèn)集聚能力來源于兩個(gè)基本職能——公共服務(wù)職能和生產(chǎn)職能。公共服務(wù)職能是普遍性的職能，遵循居民需要相對均衡分布；較強(qiáng)的生產(chǎn)職能則僅在少數(shù)條件優(yōu)越的小城鎮(zhèn)形成。由于兩者屬性和目標(biāo)不同，公共服務(wù)中心和生產(chǎn)職能中心不一定在空間上重合。對生產(chǎn)職能，山東省小城鎮(zhèn)目前發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、建設(shè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)都存在差異，不是每個(gè)小城鎮(zhèn)都可能較好地發(fā)展產(chǎn)業(yè)，發(fā)展小城鎮(zhèn)不能重復(fù)“遍地開花、均衡發(fā)展”的老路，而是要有選擇、有重點(diǎn)地發(fā)展，把生產(chǎn)職能重點(diǎn)放到縣城和部分基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)。對公共服務(wù)職能，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)要確保與縣城的基本公共服務(wù)均等化；重點(diǎn)鎮(zhèn)要加大投入，確保與縣城的基本公共服務(wù)均好化，并成為一定片區(qū)的公共服務(wù)中心。

對于工礦型、旅游型、交通節(jié)點(diǎn)型等特殊小城鎮(zhèn)，應(yīng)強(qiáng)化其專業(yè)化職能，積極拓展產(chǎn)業(yè)鏈，完善一般性職能和公共服務(wù)職能，形成規(guī)模化、專業(yè)化集群優(yōu)勢。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)著重發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)前產(chǎn)后服務(wù)業(yè)，建設(shè)支農(nóng)服務(wù)基地和農(nóng)產(chǎn)業(yè)深加工基地[15]。位于泰山、沂蒙山、南四湖等生態(tài)敏感區(qū)的小城鎮(zhèn)，在確保生態(tài)保育的前提下，引導(dǎo)綠色發(fā)展。加大省、市、縣（市）3級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，保障生活質(zhì)量；引導(dǎo)農(nóng)村人口集中與轉(zhuǎn)移，按照“綠色型、低碳型、生態(tài)化”的要求適度發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和生態(tài)農(nóng)業(yè)，嚴(yán)格控制大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，并加強(qiáng)綠化建設(shè)和生態(tài)修復(fù)。

4.3 立足區(qū)域背景, 引導(dǎo)小城鎮(zhèn)分區(qū)差異化發(fā)展

根據(jù)不同的地形條件、交通條件、生態(tài)保護(hù)要求、與中心城市關(guān)系、中心城市發(fā)展基礎(chǔ)等，區(qū)分不同區(qū)域和類型，明確城鎮(zhèn)的主要功能，避免小城鎮(zhèn)均質(zhì)、無序發(fā)展，制定有重點(diǎn)、分步驟的小城鎮(zhèn)發(fā)展策略。

第一，實(shí)施區(qū)域非均衡的小城鎮(zhèn)發(fā)展策略。對山東半島城市群發(fā)達(dá)地區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展大城市周邊、主要經(jīng)濟(jì)廊道沿線等優(yōu)勢區(qū)位的小城鎮(zhèn)，以城鎮(zhèn)帶、都市區(qū)等空間形態(tài)構(gòu)建不同層級、不同密度的城鎮(zhèn)密集地區(qū)，引導(dǎo)不同層次的人口集聚。以縣級城市和若干條件較好的建制鎮(zhèn)為重點(diǎn)，把小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)帶、都市區(qū)的重要功能單元，與中心城市統(tǒng)一規(guī)劃，有機(jī)組織功能體系。對于魯西、魯南欠發(fā)達(dá)地區(qū)，實(shí)施“重視差異、分類引導(dǎo)；服務(wù)三農(nóng)、生態(tài)宜居”的發(fā)展策略[16]，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，降低非公共服務(wù)性支出，以利于合并后的小城鎮(zhèn)集中資源發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)[17]；以城關(guān)鎮(zhèn)和少量重點(diǎn)鎮(zhèn)為主，大力培育生產(chǎn)職能。

第二，以縣域?yàn)閱卧M織小城鎮(zhèn)功能體系。擇優(yōu)培育重點(diǎn)鎮(zhèn)，建立縣域各城鎮(zhèn)的發(fā)展時(shí)序，確立不同時(shí)期發(fā)展重點(diǎn)。具有優(yōu)勢區(qū)位、整體發(fā)展水平較高的小城鎮(zhèn)群，強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃整合，明確發(fā)展重點(diǎn)和職能分工，避免惡性競爭。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展受交通、區(qū)位、環(huán)境資源的影響，整體上發(fā)展動(dòng)力不足，應(yīng)重點(diǎn)完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施；可整合幾個(gè)鎮(zhèn)的資源，合建工業(yè)園區(qū)、商貿(mào)市場、鄉(xiāng)村服務(wù)中心、基礎(chǔ)設(shè)施等，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

4.4 實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn), 基于綜合實(shí)力探索責(zé)權(quán)改革

對吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的重點(diǎn)鎮(zhèn)，堅(jiān)持“權(quán)責(zé)利統(tǒng)一，事權(quán)與財(cái)權(quán)對等”原則，通過授權(quán)或委托方式，賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。省級財(cái)政加強(qiáng)對重點(diǎn)鎮(zhèn)的支持，進(jìn)一步理順縣鄉(xiāng)財(cái)政分配關(guān)系，對重點(diǎn)鎮(zhèn)建立專項(xiàng)支持資金，適當(dāng)擴(kuò)大財(cái)權(quán)，保障相對穩(wěn)定富足的資金來源；土地指標(biāo)給予優(yōu)先保障，土地增減掛優(yōu)先試點(diǎn)。大力發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，以重點(diǎn)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為平臺，大力推動(dòng)重點(diǎn)鎮(zhèn)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)合發(fā)展。

4.5 科學(xué)調(diào)整行政區(qū)劃, 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化配置

為了提高小城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)模效益，適時(shí)推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整，穩(wěn)步推進(jìn)撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、撤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)街道，合理調(diào)整和優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并要注意幾個(gè)要點(diǎn)：（1）堅(jiān)持弱（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)并入強(qiáng)（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)、?。ㄠl(xiāng)）鎮(zhèn)并入大（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)等原則，排除行政干擾等非經(jīng)濟(jì)因素的影響。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并要盡可能按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域來進(jìn)行，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)并入同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間有較強(qiáng)的互補(bǔ)性，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源配置效率最大化。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并要考慮合理的服務(wù)半徑和門檻規(guī)模；但對風(fēng)景旅游區(qū)、工礦區(qū)、港口區(qū)、海島區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)可酌情處理[6]。

4.6 創(chuàng)新體制機(jī)制, 探索小城鎮(zhèn)發(fā)展政策

實(shí)施差異化扶持政策，落實(shí)有傾向的發(fā)展引導(dǎo)。通過體制機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)都市區(qū)范圍內(nèi)小城鎮(zhèn)發(fā)展活力，探索縣域內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)用地需求掛鉤，扶持本地優(yōu)勢制造業(yè)發(fā)展，對接中心城市的配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展。支持魯西和魯南振興發(fā)展，加強(qiáng)對重點(diǎn)鎮(zhèn)的土地指標(biāo)和財(cái)政支持。逐步推動(dòng)農(nóng)村金融體制改革和土地股權(quán)化改革，提升小城鎮(zhèn)的財(cái)、地供給能力；在此基礎(chǔ)上，優(yōu)先保障中西部地區(qū)重點(diǎn)小城鎮(zhèn)的財(cái)政和土地補(bǔ)貼。

保障小城鎮(zhèn)財(cái)稅基礎(chǔ)，完善公共服務(wù)體系。建立各級財(cái)政長期的專項(xiàng)資金支持體制，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，大力培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源。以常住人口為對象，完善教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障體系，促進(jìn)遷移人口的完全市民化。擴(kuò)大城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)容量，滿足不同層次的就業(yè)需求，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)雙棲、工農(nóng)兼業(yè)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立勞動(dòng)保障事務(wù)所，加強(qiáng)對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的就業(yè)服務(wù)和信息引導(dǎo)，鼓勵(lì)就地就近就業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，建立農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的促進(jìn)機(jī)制。切實(shí)保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)，積極探索農(nóng)民相關(guān)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)形式。保留進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)不變，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，降低土地流轉(zhuǎn)成本和風(fēng)險(xiǎn)。積極探索農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)后原有承包地和宅基地的退出制度，合理分配土地增值收益。積極探索集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)機(jī)制，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織依法以集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式，參與城鎮(zhèn)建設(shè)或興辦企業(yè)，激活城郊集體建設(shè)用地市場。在集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度下，體現(xiàn)農(nóng)民對于集體資產(chǎn)的所有權(quán)，維護(hù)其合法權(quán)益。

5 結(jié)語

本文深入分析山東省小城鎮(zhèn)發(fā)展特征和面臨的時(shí)代背景，探討了新時(shí)期小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)體系中的定位和未來的發(fā)展路徑，明確指出未來小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)體系中的地位將有所下降。未來小城鎮(zhèn)要立足生產(chǎn)職能和公共服務(wù)職能，根據(jù)發(fā)展?jié)摿M織小城鎮(zhèn)生產(chǎn)職能體系，根據(jù)均衡服務(wù)原則組織小城鎮(zhèn)公共服務(wù)職能體系。要結(jié)合區(qū)域發(fā)展背景、小城鎮(zhèn)類型、發(fā)展?jié)摿Φ?，?shí)施分類、分區(qū)指導(dǎo)。

為更好地指導(dǎo)山東省小城鎮(zhèn)發(fā)展，未來應(yīng)在如下幾個(gè)方面深入探討：（1）從區(qū)域背景出發(fā)，比較分析各地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展模式，找出各種發(fā)展模式的前提條件、動(dòng)力機(jī)制、可復(fù)制性。（2）深入地方調(diào)研，以更詳細(xì)的資料進(jìn)行分析，并進(jìn)行較多的案例比較研究。（3）探索當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的政策性瓶頸，提出更切實(shí)可行的改革路徑。

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