呂新民

縣，是中國行政區(qū)劃和政府管理體制中的基本單元?！翱h制”淵源于周，雛形于春秋，確立于秦。在兩千多年的世事滄桑、王朝更迭、治亂循環(huán)諸多復(fù)雜的歷史環(huán)境下，地方制度雖屢經(jīng)變化，但“縣制”基本保持了穩(wěn)定，長期擔(dān)負(fù)著基層政權(quán)的職能，歷行不廢，可見縣制是不二選擇的適應(yīng)中國國情的最佳運(yùn)行機(jī)制，在維系中國社會的穩(wěn)定和促進(jìn)各個歷史時期經(jīng)濟(jì)、文化等的發(fā)展與繁榮方面起著不可替代的重要作用。目前，在我國施行的中央政府—省—地級市—縣（區(qū)）——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的五級政府運(yùn)行體制中，縣級政府仍然是基層政權(quán)中最重要的一環(huán)。但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善、政府職能的轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)力水平的提高、現(xiàn)代交通和通訊技術(shù)的發(fā)展、城市化的推進(jìn)，現(xiàn)行的行政區(qū)劃對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的種種弊端亦日益暴露出來：管理層級過多，政令不暢，政策往往被“截留”，基層自主權(quán)難以得到落實，特別是市管縣體制下，形成“市壓縣”、“市卡縣”、“市擠縣”、“市吃縣”或“市刮縣”的局面，加劇了縣市矛盾，不利于調(diào)動縣、基層政府的積極性、主動性和創(chuàng)造性，削弱了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，阻滯了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)長遠(yuǎn)目標(biāo)的實現(xiàn)；管理成本高，官僚機(jī)構(gòu)臃腫，管理效率低下，不利于政府職能由“管理型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變，不利于“小政府，大社會”目標(biāo)的實現(xiàn)；地方財政陷入困境，影響基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，出現(xiàn)治理危機(jī)，而“吃飯財政”的窘竟，又進(jìn)一步加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，造成部分地區(qū)干群矛盾尖銳，損害了黨和政府與人民群眾的關(guān)系；行政性壁壘的廣泛存在，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向聯(lián)系產(chǎn)生剛性約束，不利于跨區(qū)域資源的優(yōu)化配置，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實現(xiàn)，與市場經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)相違背。為革除弊端，使行政區(qū)化的設(shè)置更有利于正在進(jìn)行的全面建設(shè)小康社會的需要，促進(jìn)人與自然、社會和經(jīng)濟(jì)的全面可持續(xù)和諧發(fā)展，2009年2月1日，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》的“中央一號文件”中提出了推進(jìn)省管縣制改革的意見。推進(jìn)省管縣制改革，就必然涉及行政區(qū)化的變更和相應(yīng)行政區(qū)域政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置等一系列問題。行政區(qū)化設(shè)置是否合理，不僅是事關(guān)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略問題，也是事關(guān)社會穩(wěn)定、行政管理效能、資源科學(xué)配置、生產(chǎn)力合理布局、經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的重大現(xiàn)實問題，因此行政區(qū)化的變更和縣制改革必須慎之又慎。新中國成立后，在探索社會主義建設(shè)道路的人民公社化時期，河北省曾于1958年至1962年進(jìn)行了大規(guī)模的縣制改革，回顧那段歷史，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，以史為鑒，對當(dāng)前正在著力推進(jìn)的縣制改革將大有裨益。

一、一大二公，強(qiáng)拉郎配撤縣并縣

五十多年前，在“大躍進(jìn)”和“人民公社化”背景下發(fā)生在河北的那場轟轟烈烈的撤縣并縣和復(fù)縣運(yùn)動，是為適應(yīng)當(dāng)時認(rèn)為社會制度上能夠很快實現(xiàn)向共產(chǎn)主義的“窮過渡”、經(jīng)濟(jì)建設(shè)上能夠以大躍進(jìn)式的發(fā)展在短時間里實現(xiàn)“趕英超美”的大好形勢而進(jìn)行的一次大規(guī)模的縣級行政區(qū)化調(diào)整，是社會主義建設(shè)上極“左”指導(dǎo)思想的產(chǎn)物，是大刮以“一大二公”為主要內(nèi)容的“共產(chǎn)風(fēng)”的必然結(jié)果?！耙淮蠖笔恰案F過渡”，即以經(jīng)濟(jì)上由集體所有制向全民所有制過渡，生產(chǎn)關(guān)系和社會制度上由社會主義向共產(chǎn)主義過渡為主要特征。1958年4月下旬，毛澤東在同劉少奇談到幾十年后我國的情景時，曾有這樣的設(shè)想。毛澤東說：那時我國的鄉(xiāng)村中將是許多共產(chǎn)主義的公社，若干鄉(xiāng)村公社圍繞著城市，又成為更大的共產(chǎn)主義公社。我們的教育方針和其他文教事業(yè)，也將朝著這個目標(biāo)去發(fā)展。1958年8月17日至30日，中共中央政治局?jǐn)U大會議在北戴河召開。會議上，關(guān)于人民公社，毛澤東說：“人民公社，一曰大二曰公。人多，地大，生產(chǎn)規(guī)模大，各種事業(yè)大。政社是合一的。我們現(xiàn)在搞社會主義，也有共產(chǎn)主義的萌芽。學(xué)校、工廠、街道都可以搞人民公社”。他說：“人民公社的特點是兩個，一為大，二為公，叫大公社。人多，幾千戶，一萬戶，幾萬戶；地大，地大物博，綜合經(jīng)營，工農(nóng)商學(xué)兵，農(nóng)林牧副漁。這些就是大。大，這個東西可了不起，人多勢眾，辦不到的事情就可以辦到。公，就是比合作社更要社會主義，把資本主義的殘余，比如自留地、自養(yǎng)牲口可以逐步取消”。8月29日，中共中央政治局北戴河會議通過了《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》。決議指出“人民公社將是建成社會主義和逐步向共產(chǎn)主義過渡的最好的組織形式，它將發(fā)展成為未來共產(chǎn)主義的基層單位”。“共產(chǎn)主義在我國的實現(xiàn)，已經(jīng)不是什么遙遠(yuǎn)將來的事情了，我們應(yīng)該積極地運(yùn)用人民公社的形式，摸索出一條過渡到共產(chǎn)主義的具體途徑”。 這樣，“一大二公”就成了衡量一個社會基礎(chǔ)組織是否具有先進(jìn)的生產(chǎn)關(guān)系和先進(jìn)的社會制度的重要標(biāo)志，即愈“大”愈“公”，就由集體所有制向全民所有制過渡的愈快，就由社會主義向共產(chǎn)主義的社會制度過渡的愈快。在這里，“大”的實質(zhì)其實就是指人民公社的組織規(guī)模越大，就愈更具有共產(chǎn)主義的性質(zhì)?！肮钡膶嵸|(zhì)就是實行供給制、拒絕按勞分配、否認(rèn)等價交換和推行絕對的平均主義。1958年3月成都會議期間，中共中央通過并發(fā)出了《關(guān)于把小型的農(nóng)業(yè)合作社適當(dāng)?shù)睾喜榇笊绲囊庖姟泛?，各地農(nóng)村開始了小社并大社的工作，很快出現(xiàn)了一些千戶以上的大社。在由初級社到高級社，再由高級社到聯(lián)隊、聯(lián)社，最后到大社的過程中，我們的各級領(lǐng)導(dǎo)積累了豐富的成功實踐的經(jīng)驗，也形成了一定的思維模式和領(lǐng)導(dǎo)方法，因此不可避免地將這一經(jīng)驗運(yùn)用于人民公社化的過程中。于是，在人民公社化運(yùn)動的高潮中，很快就使全國90%以上的農(nóng)戶加入了人民公社。在河北，1958年8月4日至5日，毛澤東視察徐水縣和安國縣。毛澤東在聽取了有關(guān)并縣、并社、鄉(xiāng)社合一問題的匯報后指出：“并的是不是少一點。要并大一點，并到幾十萬人的大縣，頭少了好領(lǐng)導(dǎo)?！碑?dāng)他聽到定縣縣委第一書記回答他們縣有60多萬人時又說：“好，就是這樣的大縣好。”對于并社中搞一鄉(xiāng)一社，他提出“是不是搞萬人公社。在平原地區(qū)萬、八千人搞成一個社不要緊，社里工、農(nóng)、兵、學(xué)、商都有，不只是農(nóng)業(yè)?！?月14日至15日，中共河北省委召開書記處會議，研究討論河北省委農(nóng)村工作部《關(guān)于并社問題的意見（初稿）》和中共河北省委《關(guān)于合作社規(guī)劃草案》，認(rèn)為“大躍進(jìn)”開展以來，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)社的組織規(guī)模已經(jīng)不適應(yīng)這種新的形勢，生產(chǎn)力的大發(fā)展迫切要求相應(yīng)地調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，解決這個新的矛盾，就是把現(xiàn)在的小社合并為大社。大社的規(guī)模，就全省來說，平原地區(qū)1萬戶左右，山區(qū)5000戶左右為宜，每社平均四五個鄉(xiāng)，8400戶左右，3.7萬人左右。在隨后的并社過程中，河北各地合作社的規(guī)模不斷擴(kuò)大，一鄉(xiāng)一社或幾鄉(xiāng)一社，還于1958年9月15日出現(xiàn)了以縣為單位的人民公社或縣聯(lián)社，即當(dāng)時作為共產(chǎn)主義試點的縣級規(guī)模的“徐水縣人民公社”。在上述背景下，在“大躍進(jìn)”和極“左”思想泛濫的情況下，由于人民公社規(guī)模的不斷擴(kuò)大，已使縣行政區(qū)劃的規(guī)模顯得過小，因而客觀上也提出了相應(yīng)調(diào)整的要求。為追求更“大”更“公”，為建立更大規(guī)模的縣級人民公社做準(zhǔn)備和更快地實現(xiàn)向共產(chǎn)主義的窮過渡，河北省開展了轟轟烈烈的大規(guī)模撤縣、并縣運(yùn)動。1958年11月29日，為適應(yīng)“大躍進(jìn)”和人民公社化后的新情況，經(jīng)河北省人民委員會第二次會議討論通過，并報國務(wù)院批準(zhǔn)，決定對全省縣的建制進(jìn)行全面裁并，擴(kuò)大縣的行政區(qū)域。12月20日，國務(wù)院全體會議第83次會議正式通過了《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃變更的決定》（議字92號）。而實際的撤并縣工作則開始于1958年6月2日撤銷完縣將其并入滿城縣，終結(jié)于1959年2月16日撤銷崇禮縣將其并入張家口市。 1958年，河北全省所轄152縣，除將順義、延慶、平谷、通縣、房山、良鄉(xiāng)、密云、懷柔、大興9縣劃歸北京市外，其余143縣被合并為58個縣。

二、調(diào)整經(jīng)濟(jì)，棒打鴛鴦恢復(fù)舊縣

隨著“左”傾錯誤的泛濫，“大躍進(jìn)”和“人民公社化運(yùn)動”越來越暴露出一系列問題。市場首先緊張起來，饑餓接踵而至，經(jīng)濟(jì)比例嚴(yán)重失調(diào)，特別是人民公社“一大二公”的體制，造成平均主義、大鍋飯盛行，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，在加上1959年以來連續(xù)發(fā)生的特大自然災(zāi)害，也極大地影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，導(dǎo)致了國民經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重困難。為擺脫困境，中共中央對“左”的錯誤進(jìn)行了若干糾正，特別是對社會主義建設(shè)中“一大二公”的“左”的政策進(jìn)行了糾正。1959年 2月 至3月，中共中央政治局?jǐn)U大會議在鄭州召開，會議提出了整頓和建設(shè)人民公社的方針，其中“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，隊為基礎(chǔ)；分級管理，權(quán)力下放；三級核算，各計盈虧”的政策，是對過去“一大”錯誤的糾正，它否認(rèn)人民公社的規(guī)模越大越好，權(quán)力越集中越好；“適當(dāng)積累，合理調(diào)劑；物資勞力，等價交換；按勞分配，承認(rèn)差別”的政策，是對“二公”的錯誤的糾正，反對分配上的“大鍋飯”和平均主義。據(jù)此，中共河北省委全會通過了《關(guān)于全面整頓農(nóng)村人民公社的決議》，對人民公社的體制進(jìn)行了調(diào)整，改公社一級所有制為公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級所有制，以生產(chǎn)大隊為基本核算單位。對分配上的供給制進(jìn)行調(diào)整，規(guī)定年均收入在80元以上的隊，實行口糧供給制，收入50元到80元的隊，供給部分占社員分配總額的10%，50元以下的隊全部按勞分配。調(diào)整公共食堂制，貫徹“積極辦好，自愿參加”的方針，約有80%以上的農(nóng)戶退出公共食堂。1960年11月3日，中共中央發(fā)出《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示》和《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈緊急指示〉的指示》，再次強(qiáng)調(diào)了對“一大二公”錯誤的糾正。12月18日，中共河北省委發(fā)布《關(guān)于處理“一平二調(diào)”問題的若干具體辦法（草案）》，對平調(diào)的耕地、勞力、農(nóng)具等的處理辦法作了詳細(xì)規(guī)定。1961年1月，中共八屆九中全會正式通過了“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整的八字方針，標(biāo)志著國民經(jīng)濟(jì)由全面“大躍進(jìn)”轉(zhuǎn)向全面大調(diào)整。3月，中共中央廣州會議，進(jìn)一步加大了糾正了人民公社化以來“一大二公”極“左”錯誤的力度，討論制訂了《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》，對糾正社隊規(guī)模偏大、公社對下級管得太多太死等問題的解決作了較為系統(tǒng)的規(guī)定。為傳達(dá)貫徹中央廣州會議精神，1961年4月5日至15日，中共河北省委召開三級干部會議，制定了《河北省農(nóng)村人民公社工作補(bǔ)充條例（草案）》。7月，中共河北省委正式下發(fā)的《河北省農(nóng)村人民公社工作補(bǔ)充條例（草案修改稿）》明確規(guī)定：調(diào)整農(nóng)村人民公社各級組織的規(guī)模，適當(dāng)劃??；生產(chǎn)大隊必須把勞動力、土地、耕畜和農(nóng)具固定給生產(chǎn)隊使用，不在變動；生產(chǎn)大隊必須對生產(chǎn)隊認(rèn)真實行包產(chǎn)、包工、包成本和超產(chǎn)獎勵的“三包一獎”制；生產(chǎn)隊必須實行評工記分；取消供給制，實行按勞分配，多勞多得；農(nóng)村公共食堂一般不辦。1962年9月，中共八屆十中全會通過并頒布了《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》。據(jù)此，河北省對人民公社的體制實施了進(jìn)一步調(diào)整，劃小了公社規(guī)模，要求人民公社的規(guī)模一般地區(qū)應(yīng)該相當(dāng)于原來的大鄉(xiāng)，有的也可以相當(dāng)于原來的小鄉(xiāng)；取消了公共食堂和供給制。

“一大二公”是極“左”思想泛濫的結(jié)果，河北的撤縣、并縣運(yùn)動也是這種思想指導(dǎo)下在實踐上具體實現(xiàn)“一大二公”的產(chǎn)物。社隊規(guī)模過大，不便于領(lǐng)導(dǎo)和管理，不便于開展生產(chǎn)。同理，縣的規(guī)模過大，也存在同樣的問題。在人民公社的規(guī)模和生產(chǎn)隊的規(guī)模被適當(dāng)劃小的情況下，過去那種為準(zhǔn)備建立更“大”的縣級規(guī)模的人民公社以迎合向共產(chǎn)主義“窮過渡”的“大的縣級建制”，顯然已經(jīng)不能再適應(yīng)新的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的要求。這樣，為了擺脫嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難，為了適應(yīng)大辦農(nóng)業(yè)，大辦糧食，統(tǒng)籌規(guī)劃和全面安排區(qū)域經(jīng)濟(jì)，便于農(nóng)林牧副漁各業(yè)的協(xié)調(diào)綜合發(fā)展的需要；為了便于合理用水、防汛抗旱、解決水利糾紛，有利于水利事業(yè)發(fā)展和統(tǒng)一管理的需要；為了適應(yīng)在一定的地理、人口密度、交通等條件下，便于物資集散、交流、繁榮經(jīng)濟(jì)，便利于群眾生產(chǎn)生活和調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性的需要；為了照顧民族團(tuán)結(jié)和群眾風(fēng)俗習(xí)慣、歷史聯(lián)系、文化生活聯(lián)系，便利于少數(shù)民族地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)發(fā)展的需要；為了加強(qiáng)管理和領(lǐng)導(dǎo)，便利于領(lǐng)導(dǎo)深入基層密切聯(lián)系群眾、及時掌握和了解群眾的生產(chǎn)生活情況，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，減少干部請示、開會到縣因路途遠(yuǎn)過多耽誤工時的需要；為了更好地貫徹黨的方針政策，徹底糾正伴隨“一大二公”思想而產(chǎn)生的撤并縣的錯誤、重新劃小現(xiàn)有縣的建制和恢復(fù)原有的縣級建制就成了歷史的必然。到1962年，河北全省共轄10個專區(qū)、1個地級市、10個縣級市、141個縣、40個市轄區(qū)。

三、以史為鑒，謀劃和諧縣制改革

2008年12月18日，胡錦濤在紀(jì)念黨的十一屆三中全會召開30周年大會的講話中，曾用最通俗、最家常化的表達(dá)方式，用一句“不折騰”，深刻總結(jié)了改革開放30年的歷史經(jīng)驗。在我國社會主義建設(shè)的歷史進(jìn)程中，曾有過許多的“折騰”。1958年到1962年發(fā)生在河北的大規(guī)模撤并縣、復(fù)縣運(yùn)動，時間最短的灤縣從1958年11月21 日實際撤銷建制，僅214天后就予以恢復(fù)，其時間不足1年；時間最長的高邑縣，從1958年5月28日實際撤銷建制，到1962年1月1日恢復(fù)建制，其間也只有1312天，時間僅3年半不到；大多數(shù)縣的建制的撤銷再到恢復(fù)，其間也就是2年半左右的時間。如此匆匆撤并，又如此匆匆恢復(fù)，不能不說是一次大“折騰”，“折騰”給全省人民正在奮力開展的抗渡三年特大自然災(zāi)害的斗爭帶來消極的后果：一是使得政心不穩(wěn)，分散了各級領(lǐng)導(dǎo)對抗災(zāi)救災(zāi)的注意力，消弱了組織的戰(zhàn)斗力，造成實際上對救災(zāi)的忽視。二是使得民心不穩(wěn)，發(fā)生大量的上訪和信訪情況，不利于農(nóng)村治安的穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)。三是使得工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民群眾的生活受到不利影響，妨礙了廣大人民群眾生產(chǎn)抗災(zāi)救災(zāi)的開展，消弱了集體抗渡特大自然災(zāi)害的戰(zhàn)斗力。四是采用“大呼隆”“一刀切”的方式，在沒有經(jīng)過認(rèn)真試點取得經(jīng)驗的情況下，就匆匆進(jìn)行大規(guī)模的撤并縣工作，在發(fā)現(xiàn)決策失誤后又匆匆恢復(fù)，草率的決策過程，違背了我們黨一貫提倡的注重調(diào)查研究和實事求是的優(yōu)良作風(fēng)，造成了大量的人財物力的浪費，加重了經(jīng)濟(jì)困難。

歷史的經(jīng)驗值得注意。中央提出推進(jìn)省管縣制改革，是適應(yīng)二十一世紀(jì)全面建設(shè)小康社會、開展新農(nóng)村建設(shè)和實現(xiàn)“中國夢”的現(xiàn)實需要和戰(zhàn)略抉擇。推進(jìn)縣制改革，必須把有利于維護(hù)國家的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一放在第一位，兩千年歷史的演進(jìn)中歷代王朝通過行政區(qū)劃的設(shè)置維護(hù)國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定的有效措施，即使是在當(dāng)今世界政治經(jīng)濟(jì)日益一體化的形勢下，也不能由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而盲目地一概否定，因為歷史上行政區(qū)劃設(shè)置的考量，正是維系中華民族統(tǒng)一并不斷發(fā)展的一個重要因素。推進(jìn)縣制改革，必然涉及行政區(qū)劃的調(diào)整。進(jìn)行行政區(qū)化調(diào)整，除綜合考慮歷史傳統(tǒng)、文化背景、地理條件、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、民族分布、人口密度等因素外，還必須始終堅持我黨一切從實際出發(fā)，深入開展調(diào)查研究，把馬列主義與中國革命具體實踐相結(jié)合的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)。在這一過程中，我們必須注重借鑒歷史的經(jīng)驗，善于從中吸取教訓(xùn)，決不能重蹈歷史的覆轍。在保持相對穩(wěn)定的前提下，采取先充分論證，后試點，再普遍推開的積極穩(wěn)妥的方法，有計劃有步驟地逐步通過省縣直轄、創(chuàng)新市制、減少行政管理層次等一系列措施，最終推動縣制改革的順利開展。