田賢鵬++李祥

教師輪崗制度是許多地方基于義務(wù)教育均衡化而實(shí)施的教育政策。學(xué)界近十年研究主要涉及制度實(shí)施的依據(jù)、動(dòng)因、價(jià)值、執(zhí)行失真的表現(xiàn)及歸因、改善路徑等，但研究范式普遍帶有結(jié)構(gòu)功能主義色彩，需要從制度層面以更加廣闊的視角來對(duì)其進(jìn)行反思，進(jìn)一步論證和提升制度實(shí)施的可行性。

義務(wù)教育教師輪崗制度均衡化一、教師輪崗制度研究的主要內(nèi)容及爭議

1.教師輪崗制度研究的主要內(nèi)容

第一，教師輪崗制度實(shí)施的依據(jù)。為了使教師輪崗制度的實(shí)施更具合法性和合理性，許多學(xué)者對(duì)其實(shí)施動(dòng)因和實(shí)現(xiàn)價(jià)值做了具體論證。這些論證主要是從兩個(gè)方面來展開的，一方面是基于教師人力資源均衡配置的思考，如馬煥靈、景方瑞（2009）、王娟娟（2007）等認(rèn)為教師輪崗制度是均衡教師資源的有力方式，能夠有效解決城鄉(xiāng)之間師資配置不均衡問題。另一方面是從城鄉(xiāng)分割對(duì)立的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)體制角度討論了教師輪崗制度的必要性，如張樂天（2004）提出“城鄉(xiāng)分割對(duì)立的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)體制是使城鄉(xiāng)教育產(chǎn)生嚴(yán)重差別的社會(huì)制度原因”[1]。謝秀英（2010）認(rèn)為“自發(fā)自主的無序性流動(dòng)是教師個(gè)人的一種趨利性流動(dòng)，會(huì)導(dǎo)致義務(wù)教育學(xué)校師資配置的更加不均衡與教育資源的浪費(fèi)；而定期有序的計(jì)劃性流動(dòng)有助于師資在校際間的合理配置，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的機(jī)會(huì)均等”[2]。綜合起來看，這兩方又都是基于教育公平視角提出的，教師輪崗制度的實(shí)施是實(shí)現(xiàn)教育公平的必然要求，對(duì)于實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡化具有重要意義。

第二，教師輪崗制度在實(shí)踐中的具體做法。雖然教師流動(dòng)問題一直是學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)話題，但從已有文獻(xiàn)看，教師輪崗制度在2009年后才成為研究熱點(diǎn)，目前對(duì)其內(nèi)涵的理解和臨近概念的關(guān)系認(rèn)識(shí)都不明確。馬煥靈（2009）、劉光余（2010）等認(rèn)為教師輪崗制度又稱教師交流制或教師輪換制，也有學(xué)者提出教師流動(dòng)、輪校執(zhí)教等相似概念。各地方政府根據(jù)地區(qū)教育發(fā)展的實(shí)際需要也都制定了一些與教師輪崗相關(guān)的管理辦法。這些管理辦法的制定主體既有省級(jí)人民政府或者教育行政管理部門，如《福建省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》，也有市、縣、區(qū)甚至鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一級(jí)，如《嘉興市關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校教師校長輪崗交流工作的實(shí)施意見》、《嵊泗縣小學(xué)教師支教輪崗工作實(shí)施意見》等，并且在具體的做法上存在較大的差異，如輪崗時(shí)間、輪崗教師的待遇、輪崗教師的考核指標(biāo)、輪崗交流的形式等方面都有很大的差異。同時(shí)也存在著一些共同點(diǎn)：輪崗教師一般都是表現(xiàn)好、業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的名師或者骨干教師；輪崗的地區(qū)一般僅限于地級(jí)市范圍內(nèi)，跨省、跨地區(qū)輪崗的較少；實(shí)行原校和受服務(wù)學(xué)校雙重管理，以受服務(wù)學(xué)校為主的管理辦法，由受服務(wù)學(xué)校負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行日常管理和平時(shí)考核等。

第三，教師輪崗制度執(zhí)行失真的表現(xiàn)及歸因。作為一項(xiàng)不斷探索和完善中的政策，教師輪崗制度的應(yīng)然價(jià)值和實(shí)然價(jià)值在其具體執(zhí)行過程中必然會(huì)產(chǎn)生一些沖突，而這些沖突主要體現(xiàn)為執(zhí)行的失真，具體包括形式化執(zhí)行、替代性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、功利性執(zhí)行幾個(gè)方面。黃啟兵（2012）認(rèn)為“教師輪崗制度與重點(diǎn)學(xué)校制度、學(xué)校自主辦學(xué)制度等存在沖突；教師輪崗制度可能導(dǎo)致師生適應(yīng)困難、學(xué)校特色喪失、教師工作缺乏積極性以及難以實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育區(qū)域之間的均衡”[3]。對(duì)于教師輪崗制度執(zhí)行失真的原因分析集中體現(xiàn)在政策本身（過高、體系不健全）、政策相關(guān)者利益（利益沖突、雙重角色難定位、政策實(shí)施者的人文關(guān)懷缺乏）、監(jiān)控機(jī)制（力度不夠、糾偏不足）等多方面。有學(xué)者提出“用行政命令的方法推進(jìn)教師交流制度，由于政府強(qiáng)制推進(jìn)的合法性準(zhǔn)備不足、決策程序欠科學(xué)、強(qiáng)制性實(shí)施，教師交流的實(shí)效性不佳，導(dǎo)致流動(dòng)教師對(duì)交流制度的總體滿意度偏低”[4]。以制度因素為切入點(diǎn)分析制度執(zhí)行失真，主要是涉及法律制度、教育編制、利益沖突消除機(jī)制、城鄉(xiāng)二元體制等問題，一般認(rèn)為在現(xiàn)行教育人事管理體制中，教師是實(shí)質(zhì)上的單位人（或?qū)W校人），田漢族（2011）認(rèn)為，“剛性教師交流制度存在與現(xiàn)有的相關(guān)教師法律沖突問題?？浯蠼處熃涣鲀r(jià)值，政策設(shè)計(jì)理念定位不準(zhǔn)，交流政策不配套，可能是導(dǎo)致教師交流政策執(zhí)行困難的根本原因”[4]。

第四，教師輪崗制度的完善路徑。我國實(shí)施的教師輪崗制度更多借鑒了日韓等國的做法，一些學(xué)者提出韓國實(shí)行的“縮小校際間待遇差距、激勵(lì)教師自愿輪崗”等措施值得我們借鑒[5]。在此基礎(chǔ)上學(xué)界提出了許多解決路徑，多數(shù)是從完善政策體系、提高政策執(zhí)行者素質(zhì)、構(gòu)建利益沖突消解機(jī)制、建立健全監(jiān)督體制等角度提出的倡導(dǎo)性意見，也有一些學(xué)者基于實(shí)證、歷史經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、比較研究及制度考量的角度提出了操作性的實(shí)際意見，主要分為以下幾個(gè)方面：一是教師輪崗制度中的教師身份問題。許多學(xué)者主張改革人事制度，去“單位化”，確立教師公務(wù)員地位。二是教師流動(dòng)的成本補(bǔ)償問題。教師流動(dòng)對(duì)城市學(xué)校和教師來說都是有成本的，許多學(xué)者提出經(jīng)濟(jì)方法（包括流動(dòng)成本補(bǔ)償、激勵(lì)獎(jiǎng)金等）引導(dǎo)教師資源合理配置，既是重要的政策目標(biāo)，也是有效的手段，一般認(rèn)為應(yīng)該對(duì)教師在薪酬、個(gè)人發(fā)展等諸多方面給予根本保障。三是結(jié)合特殊國情和歷史經(jīng)驗(yàn)的制度建議?！熬獍l(fā)展的關(guān)鍵在制度保障”[6]，我國城鄉(xiāng)二元體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等均是學(xué)界考慮的重要問題，有學(xué)者提出“變關(guān)注城鄉(xiāng)倒掛的教師編制標(biāo)準(zhǔn)為向農(nóng)村地區(qū)、薄弱學(xué)校傾斜的編制標(biāo)準(zhǔn)，變單一的流動(dòng)推進(jìn)為多維度的師資隊(duì)伍建設(shè)，變外力型剛性流動(dòng)為具有實(shí)效的可持續(xù)的內(nèi)力型流動(dòng)是目前構(gòu)建科學(xué)合理的教師流動(dòng)機(jī)制的主要實(shí)踐對(duì)策[7]。

2.教師輪崗制度研究的爭議

第一，教師輪崗制度的實(shí)踐價(jià)值爭議。一般認(rèn)為教師輪崗目的是為了促進(jìn)教育均衡，對(duì)象是義務(wù)教育階段，輪崗方式主要是重點(diǎn)學(xué)校向薄弱學(xué)校流動(dòng)。在教師輪崗制度研究和實(shí)施的早期，過分看重教師輪崗對(duì)教育均衡的實(shí)踐意義和對(duì)教師權(quán)益的漠視。在政策實(shí)施中，教師輪崗制度更多是以剛性流動(dòng)體現(xiàn)出來的，這也導(dǎo)致城鄉(xiāng)教師流動(dòng)制度與其他相關(guān)教育制度之間的沖突、城鄉(xiāng)教師流動(dòng)制度與社會(huì)制度之間的沖突、城鄉(xiāng)教師流動(dòng)的正式制度與非正式制度之間的沖突很難調(diào)和。近兩年許多學(xué)者對(duì)以往忽視教師權(quán)益的輪崗制度政策建議逐漸開始反思和批判，許多地方在實(shí)施教師輪崗制度時(shí)也暴露出了很多的問題，如教師流動(dòng)的單向性、流動(dòng)教師的積極性不高等。另外還有學(xué)者提出教師隊(duì)伍全員流動(dòng)在管理學(xué)上的必要性，這主要是以庫克的創(chuàng)造力曲線、卡茲的組織壽命學(xué)說等理論作為支撐，提出教師隊(duì)伍只有適當(dāng)流動(dòng)變換工作才能不斷煥發(fā)出新的生命力和創(chuàng)造力，從而得出教師輪崗制度實(shí)施的價(jià)值和意義，但教師輪崗制度的具體價(jià)值在現(xiàn)階段并沒有可信的數(shù)據(jù)支撐，值得商榷。

第二，輪崗教師的身份爭議。目前，我國教師人事制度的缺陷在一定程度上阻礙著城鄉(xiāng)教師流動(dòng)制度的創(chuàng)建。《中華人民共和國教師法》規(guī)定“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員”，將中小學(xué)教師排除在國家公務(wù)人員之外，于是，一些學(xué)者提出了變“單位人”為“系統(tǒng)人”，以減少教師輪崗的學(xué)校阻力。在此基礎(chǔ)上部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)參照日本等國做法，勞凱聲（2010）、龐麗娟（2010）等就提出了教師身份的公務(wù)員化。但許多學(xué)者持反對(duì)觀點(diǎn)，如陳璽名、肖鳳翔認(rèn)為義務(wù)教育教師的法律身份應(yīng)以雇員身份為主，以公務(wù)員身份為輔，可定位為公務(wù)雇員[8]。更多反對(duì)意見認(rèn)為我國公立中小學(xué)教師的法律身份應(yīng)該定位于從屬于公職系列的專業(yè)技術(shù)人員，而不是簡單定位為公務(wù)員或者雇員。一些學(xué)者擔(dān)心教師公務(wù)員身份的確定可能降低教師的專業(yè)性，同時(shí)增強(qiáng)教師向政府機(jī)關(guān)流動(dòng)的法律依據(jù)和機(jī)遇，降低教師隊(duì)伍穩(wěn)定性，將不利于教育均衡發(fā)展。

第三，輪崗學(xué)校的成本收益爭議。以往研究普遍認(rèn)為輪崗制度是優(yōu)質(zhì)學(xué)校對(duì)薄弱學(xué)校的支援和補(bǔ)償，但今年有學(xué)者提出薄弱學(xué)校自身優(yōu)勢(shì)被忽略及輪崗的雙向問題，有研究者將我國現(xiàn)有的教師交流模式概括為“弱勢(shì)補(bǔ)償模式”，即城市學(xué)校定期派教師去農(nóng)村學(xué)校支教。在這種模式下，流動(dòng)教師比例較小，各校也通常不會(huì)派出真正優(yōu)秀的教師進(jìn)行交流，派出教師支教時(shí)間短難以進(jìn)行績效考核，教師交流僅靠行政強(qiáng)制手段并未能調(diào)動(dòng)教師的工作積極性[9]。教師交流等政策“只是簡單地將農(nóng)村置于“被支援”的地位，并未挖掘、形成農(nóng)村的比較優(yōu)勢(shì)和互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，致使很多措施流于形式[10]。劉光余（2010）認(rèn)為“構(gòu)建基于受援學(xué)校的教師專業(yè)發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)輪崗教師和受援學(xué)校教師共同發(fā)展，提高受援學(xué)校的教育質(zhì)量，是教師輪崗制度應(yīng)選擇的政策取向”[11]。曹原進(jìn)一步認(rèn)為“城鄉(xiāng)教師的流動(dòng)更應(yīng)當(dāng)是雙向的、多元的，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)城市優(yōu)質(zhì)學(xué)校接受流動(dòng)的農(nóng)村教師，通過農(nóng)村教師短期進(jìn)駐學(xué)習(xí)，提高農(nóng)村教師素質(zhì)”[10]。

二、教師輪崗制度研究的反思與展望

教師輪崗制度實(shí)施近十年來對(duì)于促進(jìn)我國義務(wù)教育均衡化發(fā)揮了重要作用，但也暴露出很多問題。這些問題具體可以概括為兩個(gè)方面：一方面是教師輪崗制度自身設(shè)計(jì)不科學(xué)方面的問題，主要包括對(duì)于輪崗教師的激勵(lì)機(jī)制不健全、政府在教師輪崗中缺乏有效指導(dǎo)和監(jiān)管、與教師輪崗相關(guān)的各方職責(zé)不明確；另一方面是教師輪崗制度在具體執(zhí)行過程中的問題，主要包括輪崗教師的工作積極性不高、教師流動(dòng)的單向性、剛性輪崗等在客觀上損害了教育公平，與促進(jìn)義務(wù)教育均衡化的目的相沖突。另外，輪崗制與時(shí)下的教師工資分配體系不配套，會(huì)嚴(yán)重抑制名師的責(zé)任和工作積極性，降低了其歸屬感和職業(yè)忠誠感。目前教師的工資存在著巨大的校際差異和地區(qū)差異，如果讓名師輪崗到了差學(xué)校，工資收入降低一大截，其工作積極性難保不會(huì)受到抑制。所以，要從根本上促進(jìn)義務(wù)教育均衡化和教育公平，單純地實(shí)行教師輪崗制恐怕既不科學(xué)、又不理智，還要承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)[12]。

第一，在法律制度方面。以往的教師輪崗制度研究總是試圖構(gòu)建保障學(xué)校、教師、學(xué)生和社會(huì)所有群體的利益機(jī)制，雖然效率和公平都是公共政策活動(dòng)的價(jià)值目標(biāo)，但事實(shí)上這種完美的設(shè)想是很難形成的。當(dāng)前教師輪崗制度的實(shí)施很少關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效能問題，是否會(huì)對(duì)流出學(xué)校、流動(dòng)教師、流出學(xué)校學(xué)生產(chǎn)生較大影響還需進(jìn)一步分析。因此以法律制度為切入點(diǎn)的研究應(yīng)當(dāng)更多考慮社會(huì)總效用最大化問題，教師的職稱評(píng)定、身份認(rèn)定問題、教師聘任制度及其合同的規(guī)范化問題等還需進(jìn)一步厘清，國家應(yīng)從法律制度上對(duì)輪崗教師的合法權(quán)利加以保障，特別是教師輪崗制度的合法化與法律化。

第二，在行政管理體制方面，應(yīng)更加注重政府各部門的協(xié)同分工相關(guān)研究。因?yàn)椤暗胤秸牟煌块T之間的關(guān)系具有競(jìng)爭性的特點(diǎn)，而不是合作地服務(wù)于公共利益”[13]，教師輪崗制度執(zhí)行失真也反映出各利益部門的博弈，而且如何調(diào)整義務(wù)教育均衡發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)還需要進(jìn)一步的研究和論證；城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)體制是束縛教師流動(dòng)的重要原因，教育資源分配要打破城鄉(xiāng)二元體制，確保教育資源分配在價(jià)值取向上的公平與效率的統(tǒng)一，但是如何介入也待進(jìn)一步分析。

第三，在經(jīng)濟(jì)制度方面。我國正處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和完善的重要階段，今后的研究應(yīng)該更關(guān)注教師流動(dòng)的可能性與必要性，從經(jīng)濟(jì)制度方面來突破過去的那種簡單的行政法律關(guān)系。教師輪崗制度作為一項(xiàng)公共政策，其執(zhí)行過程中必然會(huì)牽涉到多方群體的利益，如何利用成本收益方法來衡量教師輪崗制度的有效性和公平性以達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益、宏觀效益與微觀效益的統(tǒng)一尚待明確。

第四，在教育文化制度方面，關(guān)于輪崗教師的激勵(lì)機(jī)制、教育管理及引導(dǎo)宣傳機(jī)制構(gòu)建還需進(jìn)一步研究，城市和農(nóng)村的教育環(huán)境、教育對(duì)象、教育資源有很大差異性，從教師輪崗制度的具體實(shí)踐來看，很多城市教師對(duì)農(nóng)村環(huán)境出現(xiàn)了不適應(yīng)的現(xiàn)象，如何挖掘薄弱學(xué)校優(yōu)質(zhì)課程資源及從教育文化制度層面來緩解城鄉(xiāng)教師對(duì)輪崗的這種不適應(yīng)性也是值得思考的問題。

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【責(zé)任編輯張茂林】