□ 郎友興 喻冬琪

一、前 言

在全球化的今天, 政府的作用不是減弱而是增強(qiáng)了。我們關(guān)注的不再是“大政府還是小政府”, 而是政府是否有效, 換句話說, 我們需要更好的政府治理，許多政府領(lǐng)導(dǎo)者和公務(wù)人員都在不斷地努力尋找好的治理方法。*B·蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，中國人民大學(xué)出版社，2001年版，第25頁。如何找到一個既能滿足政策利益相關(guān)者日益高漲的參與政治的訴求，良好地實(shí)現(xiàn)政治的輸入與輸出，同時又能使政府的決策更加合理，更加合乎民眾的需要，建立一個透明、責(zé)任、公平、有效的政府，這是擺在所有政府領(lǐng)導(dǎo)者和公務(wù)人員面前的大問題。

參與式治理就是這樣一種嘗試。參與式治理是與政策有利害關(guān)系的公民個人、組織和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。*陳剩勇、趙光勇：《參與式治理研究述評》，《教學(xué)與研究》，2009年第8期。到2010年，全世界范圍內(nèi)至少有1000個城市和地區(qū)在公共行政中采用了參與式預(yù)算的方法；在中國，到2009年，有4個城市，20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和20個地區(qū)都開展了不同形式的參與式預(yù)算,另外還有大量的鄉(xiāng)村也進(jìn)行了預(yù)算的參與討論。*聯(lián)合國人居署編著：《參與式預(yù)算72問》，城市社區(qū)參與治理資源平臺譯，中國社會出版社2010年版，第5頁。一時間，參與式治理理論似乎成為了一個規(guī)范性的概念，學(xué)者們幾乎默認(rèn)參與即能帶來治理，參與式治理成為了解決公民、組織和政府間矛盾的最佳解決方式。學(xué)者已經(jīng)對公民參與的意義和價值、參與渠道與途徑、參與同治理的關(guān)系等作了大量的研究，有著豐富的文獻(xiàn)，而對于溫嶺經(jīng)驗(yàn)尤其民主懇談會、參與式預(yù)算等，學(xué)界也有了大量的研究。但是，檢視以往這些研究文獻(xiàn)，有兩個問題是值得討論的，一是人們想當(dāng)然地使用并接受了“參與式治理”的概念?！皡⑴c”+“治理”的組合“實(shí)際上隱含著參與帶來治理性的結(jié)論。但是，事實(shí)果真如此嗎？參與帶來治理不需要具備相應(yīng)的條件嗎？參與式治理的后期效果能一直維持下去？二是人們關(guān)注溫嶺的經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)放在民主懇談、參與式預(yù)算的意義和爾后的程序完善等方面，并沒有集中于民主懇談、參與式預(yù)算與溫嶺市地方治理績效的關(guān)聯(lián)性。民主懇談、參與式預(yù)算給溫嶺治理帶來了績效嗎？帶來了哪些治理績效？本文帶著這些疑問，以溫嶺經(jīng)驗(yàn)為研究基礎(chǔ)，探求參與是否真的帶來治理，治理的哪些方面因?yàn)閰⑴c而得到了提高，參與帶來治理需要的條件，并希望這一主張對政府治理改革有所啟示。

中國改革開放三十多年，大眾參與在地方治理過程中創(chuàng)造并積累了豐富而有效的經(jīng)驗(yàn)，在這些經(jīng)驗(yàn)中，溫嶺的民主懇談、參與式預(yù)算可以說是最引人注目、最為有效、最具持續(xù)性的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。這是本文選擇溫嶺作為經(jīng)驗(yàn)研究的最主要考量。

二、治理指標(biāo)的建構(gòu)與選擇

國外關(guān)于治理指標(biāo)的研究主要有世界銀行的綜合治理指標(biāo)體系和哈克人類發(fā)展中心的仁慈指標(biāo)體系，這兩個指標(biāo)體系側(cè)重于對國家層面的討論，忽視了區(qū)域?qū)用娴挠懻?。而且由于指?biāo)編制方法本身的特點(diǎn)和指標(biāo)成分的不斷變化，這些治理指標(biāo)并不是適用于任何一個國家，包括中國?！爸袊卫碓u估框架”*“中國治理評估框架”是聯(lián)合國開發(fā)計劃署和商務(wù)部的委托課題，由俞可平負(fù)責(zé)，何增科、陳家剛、周紅云、包雅鈞、閆健等為課題組主要成員。在結(jié)合中國國情的前提下，提出了包括公民參與、人權(quán)與公民權(quán)、黨內(nèi)民主、法治、合法性、社會公正、社會穩(wěn)定、政務(wù)公開、行政效益、政府責(zé)任、公共服務(wù)和廉政12個治理指標(biāo)，比較全面客觀地描述了治理在我國的現(xiàn)狀以及未來發(fā)展趨勢。通過分析這12個指標(biāo)，能夠了解我國國家和地方層面的治理水平。這與本文試圖尋找的分析框架有諸多類似之處。沿著“中國治理評估框架”的評估脈絡(luò)，以溫嶺市參與式預(yù)算民主懇談為案例，本文試圖分析參與能否帶來治理以及參與能帶來治理的要件。

本文結(jié)合溫嶺民主懇談的實(shí)際，深入分析這12個指標(biāo)與當(dāng)?shù)剡x民和民眾的關(guān)系密切程度，最終選擇“社會公正”、“社會穩(wěn)定”、“政務(wù)公開”、“政府責(zé)任”、“行政效益”和“公共服務(wù)”這6個指標(biāo)作為考察參與能否帶來治理的研究內(nèi)容。理由如下：

第一，這12個指標(biāo)當(dāng)中，本文所選的這6個指標(biāo)比較側(cè)重于實(shí)證層面，從數(shù)據(jù)分析的角度來說，比較容易測量；其余6個指標(biāo)側(cè)重于價值層面，測量的難度很大。第二，對于選民和普通民眾來說，這6個指標(biāo)是摸得著看得見的東西，與他們的日常生活息息相關(guān)，其余6個對于他們來說比較抽象，難以理解。第三，這12個指標(biāo)并不是完全孤立的，有交叉的地方，例如“人權(quán)與公民權(quán)”這一指標(biāo)在某些時候可以劃分到“社會公正”里面，“政府責(zé)任”、“行政效益”的高低與“黨內(nèi)民主”、“合法性”也存在一定的關(guān)系，“行政效益”的高低在一定程度上直接決定著“公共服務(wù)”水平的高低。

本文的主題內(nèi)容即討論參與能否促進(jìn)社會公正，維持社會穩(wěn)定；參與能否推進(jìn)政務(wù)公開，促進(jìn)政府履職；參與能否提升行政效益和公共服務(wù)的水平。探尋治理的哪些方面因?yàn)閰⑴c得到了提高，參與帶來治理需要什么樣的要件。

接下來，本文將分別介紹社會公正、社會穩(wěn)定、政務(wù)公開、政府責(zé)任、行政效益和公共服務(wù)的內(nèi)容。

(一) 社會公正與相關(guān)測量指標(biāo)

“中國治理評估框架”指出，社會公正的測量指標(biāo)為基尼系數(shù)、恩格爾系數(shù)、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)發(fā)展差別、教育公平程度、醫(yī)療保健公平程度、就業(yè)公平程度、人大代表和政協(xié)委員的代表性、基本公共服務(wù)均等化程度等方面。

對于民眾來說，社會公正似乎不是那么容易衡量的事務(wù)?；蛟S一個政策、一項便民的舉措便能使民眾感受到社會公正，也或許民眾在某些方面的利益受到了損害，他便覺得社會公正存在問題。民眾對于社會公正的評價受到自身的價值取向、文化程度、利害關(guān)系的影響。想要如實(shí)評價一個地區(qū)的社會公正程度存在相當(dāng)大的困難，社會公正也并不是一兩個指標(biāo)能完整體現(xiàn)的。本文以數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)，試圖通過溫嶺市近幾年信訪量的情況來探索公民參與與社會公正之間的關(guān)系。

(二) 社會穩(wěn)定與相關(guān)測量指標(biāo)

社會穩(wěn)定是整個社會階層普遍關(guān)心的問題，是國家各項社會事業(yè)得以順利開展的前提，也是關(guān)系人民福祉的重大問題。

在日常生活中，我們經(jīng)常會使用到社會穩(wěn)定這個名詞及其概念，這里所說的社會，就是有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與一定階級屬性的上層建筑組成的有機(jī)整體。狹義上理解的社會穩(wěn)定，則是指社會治安狀況的良好，治安案件、刑事發(fā)案率以及犯罪率處于較低水平等。*樊聰：《中國社會穩(wěn)定問題的現(xiàn)狀與對策研究》，遼寧大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年。

本文試圖驗(yàn)證的社會穩(wěn)定是狹義理解的社會穩(wěn)定，采用如下指標(biāo)來測量社會穩(wěn)定：犯罪情況(包括刑事犯罪和治安違法行為)、社會治安狀況、群體性事件和糾紛案發(fā)生狀況。

(三) 政務(wù)公開與相關(guān)測量指標(biāo)

政務(wù)公開是現(xiàn)代民主國家的一項基本制度，是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的產(chǎn)物。

“中國治理評估框架”指出，政務(wù)公開的測量指標(biāo)主要包括政務(wù)公開的法規(guī)及效果、政治傳播渠道的數(shù)量和質(zhì)量、決策過程的公開化程度、行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院等活動的公開化制度、公民對政治事務(wù)的了解程度、新聞媒體的自主性、公民獲取政治信息的權(quán)利和渠道，以及黨政干部財產(chǎn)收入申報的真實(shí)和透明情況等。本文主要通過測量政務(wù)公開的法規(guī)及效果、政治傳播渠道的數(shù)量和治理、政府的公開化制度來驗(yàn)證參與對于政務(wù)公開的影響。

(四) 政府責(zé)任與相關(guān)測量指標(biāo)

政府責(zé)任是政府存在的題中之義，若政府不履行其責(zé)任，便喪失了存在的必要。政府的權(quán)力是人民賦予的，政府責(zé)任的目的便是履行好人民交予的權(quán)力。政府責(zé)任的測量指標(biāo)包括官員對其行為的負(fù)責(zé)程度、對瀆職官員的懲罰、官員與公民的溝通渠道、官員對公民意見的尊重、黨和政府接收和處理公民訴求的機(jī)制、黨和政府的決策咨詢機(jī)制、政策反饋及決策部門對政策的修訂情況、政策反映或代表公民要求的程度、公民意見對政府決策的影響。

本文將結(jié)合政務(wù)公開情況考察參與對政府履職帶來的影響，即溫嶺廣泛的民主懇談對于責(zé)任政府的構(gòu)建具有什么樣的作用，溫嶺的民主懇談、民眾高漲的政治參與熱情是不是促進(jìn)了責(zé)任政府的構(gòu)建。

(五) 行政效益與相關(guān)測量指標(biāo)

行政效益是政府行政活動所獲得的行政收益與所耗資源的比較。*劉華富：《論行政效益》，《天府新論》，2007年第6期。用數(shù)學(xué)語言來解釋行政效益的話，行政效益=行政收益-行政成本。政府的每一項行政活動，在產(chǎn)生收益的同時也要付出消耗資源的代價，因此行政效益可正可負(fù)。

但我們不能以行政效益的正負(fù)來評判行政效益的好壞。行政效益為負(fù)，不代表該項行政活動是失敗的。例如遇到重大災(zāi)害、重大犯罪活動以及涉及到民生問題的一些行政活動，行政成本必然是巨大的，此時的政府會不惜一切代價開展此項行政活動。但同時由于事態(tài)的嚴(yán)重性或者事件涉及范圍太大，行政收益往往不能立即見效。此時的行政收益必然為負(fù)，但我們不能以此來評判該項行政舉措是失敗的。同樣的，行政效益為正也并不代表該項行政行為一定是成功的，如政府不顧民眾意愿、政府官員貪污瀆職、違紀(jì)操作等行為可能會讓某項行政活動看起來很成功，但實(shí)際背后的效果卻不盡如人意。

行政效益應(yīng)與民眾的意愿掛鉤，應(yīng)以民眾的滿意度來作為行政效益的評價指標(biāo)。

(六) 公共服務(wù)與相關(guān)測量指標(biāo)

“公共服務(wù)”的提出,標(biāo)志著我國行政改革的進(jìn)一步深化和政府管理發(fā)展中一個重要轉(zhuǎn)折的來臨。作為一項政府職能,其含義是指由法律授權(quán)的政府和非政府公共組織以及有關(guān)工商企業(yè)在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產(chǎn)和供給中所承擔(dān)的職責(zé)。*馬慶鈺：《公共服務(wù)的幾個基本理論問題》，《中共中央黨校學(xué)報》，2005年第2期。

本文以2007——2011年這五年溫嶺市交通運(yùn)輸業(yè)、教育事業(yè)、文化衛(wèi)生和體育事業(yè)、人民生活、就業(yè)和社會保障事業(yè)等指標(biāo)來測量參與對于政府提供公共服務(wù)的影響。

三、公民參與和治理績效的關(guān)聯(lián)性檢討：溫嶺的經(jīng)驗(yàn)

(一)參與能促進(jìn)社會公正，帶來社會穩(wěn)定嗎？

這里采用社會公正、社會穩(wěn)定這兩個指標(biāo)，探索參與對于社會公正、社會穩(wěn)定的影響。將這兩個指標(biāo)放在一起考慮，是基于在中國的情境下，公正與穩(wěn)定的關(guān)聯(lián)性，經(jīng)驗(yàn)性的假定就是只有公正才能帶來真正的社會穩(wěn)定。本文將以相關(guān)數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)，驗(yàn)證參與能不能促進(jìn)社會公正，維持社會穩(wěn)定，而后得出相應(yīng)的結(jié)論。

盡管社會公正體現(xiàn)在社會生活的方方面面，對于社會公正的評價也難以通過一兩個指標(biāo)評價出來。但信訪情況能在一定程度上體現(xiàn)出一個社會的公正程度。民眾遇到靠自身力量解決不了的問題，往往第一時間找政府、找信訪局。還解決不了的，再通過司法途徑解決。因?yàn)橥ㄟ^司法途徑不僅消耗時間，還要花費(fèi)一定的費(fèi)用。社會轉(zhuǎn)型期，體制機(jī)制不順、利益關(guān)系不協(xié)調(diào)引發(fā)的各種矛盾糾紛已經(jīng)給社會和諧穩(wěn)定帶來了嚴(yán)重的隱患，信訪工作也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。自2002年以來，溫嶺市信訪總量的基數(shù)仍比較大，信訪案件的存量、增量絕對值并沒有減少，一些民生問題和社會熱點(diǎn)問題在信訪渠道上集中顯現(xiàn)出來，矛盾反復(fù)甚至激化的可能性依然存在。

從2003年開始，溫嶺市連續(xù)5年組織開展了60余次的市領(lǐng)導(dǎo)下訪活動，組織方式既有集中分片下訪又有帶案上門約談，既解難釋惑又解決實(shí)際問題，推動了一批信訪問題的解決。從2004年開始，市財政每年拔出30萬元用于信訪積案的化解，該項基金做到?？顚Ｓ?，滾動追加。2005年以來，溫嶺市制定了《辦理群眾來信工作規(guī)則》、《接待群眾來訪實(shí)施細(xì)則》、《信訪事項督查督辦實(shí)施細(xì)則》、《信訪事項復(fù)查復(fù)核工作暫行辦法》等規(guī)范性文書，建立了疑難信訪聽證會制度和信訪三級終結(jié)制度。2007年，溫嶺還制定下發(fā)了《信訪工作責(zé)任追究暫行辦法》，同時，對信訪工作目標(biāo)管理考核實(shí)施“一票否決”，努力從源頭上、機(jī)制上預(yù)防和減少信訪問題的發(fā)生。近年來，溫嶺不斷加大對信訪工作的投入，努力把信訪工作作為維穩(wěn)的第一道防線夯實(shí)打牢。

但信訪工作絕不是政府付出努力就能馬上見成效的。信訪工作涉及到民眾的切身利益，有時候單純的資金、技術(shù)、感情上的投入不一定見效。當(dāng)前的信訪工作，主要還局限在“堵豁子、填口子”的泥沼里不能自拔，信訪工作人員整天疲于奔命，到頭來還是不能為信訪者所理解和信任。

圖1 溫嶺市2007—2011年上訪情況統(tǒng)計

將溫嶺市2007—2011年的信訪情況繪制成圖表。通過圖1我們不難發(fā)現(xiàn)，溫嶺市2007—2011年來的信訪總量的變化規(guī)律非常不穩(wěn)定，信訪總量在2009年達(dá)到一個高峰，信訪總量并非呈現(xiàn)出我們預(yù)想之中的下降趨勢。而越級上訪批次和人數(shù)呈現(xiàn)增長趨勢。從這里我們想要解釋參與與信訪之間的必然關(guān)系存在難度。

社會穩(wěn)定層面，本文搜集了2004—2013年這十年溫嶺市犯罪情況(包括刑事犯罪和治安違法行為)、社會治安狀況、群體性事件、糾紛案發(fā)生狀況，以此為依據(jù)驗(yàn)證參與與社會穩(wěn)定之間的聯(lián)系。

表1 溫嶺市2004—2013年違法案件統(tǒng)計

資料來源：由溫嶺市公安局提供。

2004—2013這十年間，溫嶺市的犯罪情況(包括刑事犯罪和治安違法行為)、社會治安狀況、糾紛案發(fā)生狀況并沒有一個統(tǒng)一可循的標(biāo)準(zhǔn)，歷年的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出增減交替的趨勢。刑事案件的發(fā)生率基本處在一個平穩(wěn)水平，社會治安違法行為則總體上體現(xiàn)出增加的趨勢。糾紛案的發(fā)生情況也是呈現(xiàn)出增減交替的情況。唯一值得我們注意的是群體性事件的發(fā)生率在2008年之后一直為零。

通過對2007—2011這五年溫嶺市信訪數(shù)據(jù)的分析，我們難以得出公民政治參與與社會公正之間的關(guān)系，信訪量的變化受到多重因素的影響。單一的參與這個變量的改變并不能決定信訪量的變化，因此信訪量與參與之間并不存在必然的聯(lián)系。換句話說，參與并不能帶來社會公正，或者參與對社會公正的影響是有限的。

同樣，參與對于社會穩(wěn)定的作用也是有限的，參與并不一定能夠帶來社會穩(wěn)定。犯罪率的高低、群體性事件的發(fā)生、民眾糾紛的發(fā)生與參與并不存在直接的關(guān)系。社會治安狀況、社會穩(wěn)定情況并不會因?yàn)楣竦恼螀⑴c出現(xiàn)明顯的變化，制約社會治安狀況、社會穩(wěn)定情況的因素很多，把它歸結(jié)于參與顯然是錯誤的。參與并不能改變此類現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)參與能推進(jìn)政務(wù)公開，促進(jìn)政府履職嗎？

這部分將探索參與對政務(wù)公開、政府責(zé)任的影響。本文將結(jié)合“中國治理評估框架”，采用相關(guān)數(shù)據(jù)資料分析參與能否推進(jìn)政務(wù)公開，促進(jìn)政府履職，然后進(jìn)行總結(jié)得出相應(yīng)結(jié)論。

溫嶺市自1999年開展民主懇談以來，民主的氛圍在溫嶺愈漸濃厚，官與民之間形成了良好的合作與互利關(guān)系。作者曾多次親歷溫嶺民主懇談會、溫嶺人大代表工作站，溫嶺市政府部門在推進(jìn)政務(wù)公開、政府履職方面令作者留下了深刻的印象。接下來，本文將從溫嶺市(縣)層面、鎮(zhèn)(街道)層面政務(wù)公開情況和政府履職情況來考察參與對于推進(jìn)政務(wù)公開、促進(jìn)政府履職的影響。

1.溫嶺市級

溫嶺市(縣)一級層面上，政務(wù)公開取得的成效顯著。其中，2004年更是值得關(guān)注的一年。2004年，溫嶺市向全市各部門下發(fā)了《溫嶺市政務(wù)公開考核標(biāo)準(zhǔn)》，從組織領(lǐng)導(dǎo)、公開的內(nèi)容與形式、辦證中心窗口、財務(wù)公開、總體印象、獎懲事項分值規(guī)定了具體考核的內(nèi)容。以此為標(biāo)準(zhǔn)，向各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道下發(fā)了具有針對性的《考核標(biāo)準(zhǔn)》。

2004年5月，溫嶺市率先在臺州市乃至省內(nèi)創(chuàng)辦了首份縣市級人民政府公報即《溫嶺市人民政府公報》。該公報的發(fā)行，對于貫徹實(shí)施行政許可法，促進(jìn)各級行政機(jī)關(guān)依法認(rèn)真執(zhí)行黨的路線、方針、政策和國家的法律法規(guī)，提高政務(wù)工作透明度，推進(jìn)制度創(chuàng)新具有十分重要的意義。

2008年，溫嶺市人民政府下發(fā)了《溫嶺市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)溫嶺市政府信息公開指南和公開目錄編制方案的通知》*溫政辦發(fā)[2008] 24號。和《溫嶺市人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府信息公開工作若干問題的通知》*溫政辦發(fā)[2008]119號。，規(guī)定了政府信息公開分類規(guī)范：公開指南內(nèi)容規(guī)范、主動公開內(nèi)容規(guī)范、補(bǔ)充公開內(nèi)容規(guī)范，從教育、醫(yī)療、婚姻、生育、戶籍住房、就業(yè)、社保、交通等方面建立了面向公民的信息公開制度，從立項審批、繳納稅收、質(zhì)量檢查、安全防護(hù)、勞動保障、知識產(chǎn)權(quán)、企業(yè)準(zhǔn)營、年檢年審等方面建立了面向企業(yè)的信息公開制度。

網(wǎng)站建設(shè)方面，溫嶺也積極建設(shè)“溫嶺市政府信息公開網(wǎng)”，以適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會的發(fā)展以及網(wǎng)民人數(shù)激增的這樣一種現(xiàn)實(shí)，使民眾能夠更好地獲取政府信息。溫嶺全市已形成了一個良好的民主氛圍，政府在信息公開方面不再對民眾躲躲藏藏，反而另辟蹊徑，依據(jù)法律法規(guī)讓民眾切實(shí)知曉相關(guān)信息，充分保障民眾的知情權(quán)。*截至2014年3月，在“溫嶺市政府信息公開網(wǎng)”上發(fā)布過信息的市一級政府部門有：市政府辦公室、市發(fā)改局、市經(jīng)信局、市教育局、市公安局、市民政局、市司法局、市財政(地稅)局、市建設(shè)規(guī)劃局、市交通局、市水利局、市農(nóng)林局、市文廣新局、市衛(wèi)生局、市人口和計生局、市審計局、市貿(mào)糧局、市統(tǒng)計局、市海洋和漁業(yè)局、市環(huán)保局、市信訪局、市流動人口服務(wù)管理局、市政府辦證中心、市檔案局、市廣播電視臺、市體育局、市開發(fā)區(qū)管委會、市建工局、市旅游局、市鹽務(wù)局、市工業(yè)園區(qū)、市工商局、市食品藥品監(jiān)督管理局、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、市煙草局、市氣象局、市交警大隊、市招投標(biāo)中心、市供電局、市外僑辦、市農(nóng)機(jī)總站、市公管所、市港航處、市農(nóng)醫(yī)保中心。

各部門積極開展政務(wù)公開，搭建起政府與民眾溝通的橋梁，使得政府與民眾之間的誤會減少。其中，市財政(地稅)局、市發(fā)改局、市教育局、市建設(shè)規(guī)劃局、市政府、市安監(jiān)局、市工商局、市公安局等與民眾生活聯(lián)系度最為密切的部門發(fā)布的政務(wù)公開的信息較多(見表2)。從某種程度上說，溫嶺濃厚的民主氛圍以及高漲的政治參與熱情是政府政務(wù)公開工作得以持續(xù)開展的強(qiáng)大動力。

表2 溫嶺市政府部門發(fā)布政務(wù)公開信息排行

資料來源：圖表統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于“溫嶺市政府公開信息網(wǎng)”。

2.街道、鎮(zhèn)一級

從表2可知，若單從發(fā)布政務(wù)信息的數(shù)量上來講，箬橫鎮(zhèn)、城東街道、新河鎮(zhèn)、澤國鎮(zhèn)的政務(wù)公開情況較好，這幾個鎮(zhèn)(街道)發(fā)布的政務(wù)公開數(shù)量甚至超過了市衛(wèi)生局、市商務(wù)局、市交警大隊、市食品藥品監(jiān)督管理局、市環(huán)保局等市級政府部門。而從梳理溫嶺市民主懇談的歷程我們可以發(fā)現(xiàn)，上述這幾個鎮(zhèn)(街道)正是參與式預(yù)算民主懇談開展時間較早(澤國鎮(zhèn)和新河鎮(zhèn)在2005年，箬橫鎮(zhèn)和城東街道在2008年)、民主懇談的氛圍較濃厚、民主懇談實(shí)施效果較好的鎮(zhèn)(街道)。從另一角度來說，充分的民主懇談，積極的公民政治參與在一定程度上促進(jìn)了政府公開工作的順利開展。同時，公民政治參與也是推進(jìn)政務(wù)公開進(jìn)程的一大動力。

政府履職層面，溫嶺市也進(jìn)行著積極的探索，努力加強(qiáng)自身的隊伍建設(shè)，堅持依法行政，切實(shí)保障人民群眾的根本利益。

政府自身建設(shè)不斷加強(qiáng)。行政執(zhí)法機(jī)制不斷完善，執(zhí)法權(quán)委托下放工作取得突破。完成了行政許可職能歸并工作，審批環(huán)節(jié)減少40%。開展廉政教育，對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督力度不斷加大。2009年共查處公職人員48人，其中副科級干部6人。*參見2010年《溫嶺年鑒》，第112頁。2010年查處各類違紀(jì)違法案件279件，涉及副科級以上干部9人，效能問責(zé)82人。*參見2011年《溫嶺年鑒》，第120頁。2011年立案297起，查處科級干部7人。效能建設(shè)持續(xù)深化，問責(zé)99人。

依法行政能力切實(shí)提高，社會管理水平不斷加強(qiáng)。嚴(yán)打整治不斷深化，涉黑涉惡、“兩搶一盜”等各種違法犯罪行為得到有效遏制。積極探索大調(diào)解工作機(jī)制，矛盾糾紛和信訪積案得到有效化解。突發(fā)事件應(yīng)急體系不斷完善。基層民主法治建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，依法行政深入實(shí)施?！疤炀W(wǎng)工程”穩(wěn)步推進(jìn)，綜治工作站、護(hù)村隊規(guī)范化建設(shè)深入開展，社會防控體系得到加強(qiáng)?？茖W(xué)民主決策水平不斷提升。

嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制。除上級有明確要求外，不再審批各部門有關(guān)增加機(jī)構(gòu)和行政編制的請示報告；對財政補(bǔ)貼的事業(yè)單位原則上不再擴(kuò)大機(jī)構(gòu)編制；對自收自支事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制，也做到從嚴(yán)掌控，實(shí)行總量控制。凡屬機(jī)構(gòu)編制事宜由機(jī)構(gòu)編制部門一家承辦，主管機(jī)構(gòu)編制的領(lǐng)導(dǎo)一支筆審批，機(jī)構(gòu)編制部門一家審批。

關(guān)于參與能否推進(jìn)政務(wù)公開，促進(jìn)政府履職這一問題的答案，作者并不敢做絕對的回答。但起碼有一點(diǎn)明確的是，溫嶺全市范圍內(nèi)的政務(wù)公開的水平與溫嶺廣泛的民主參與和濃厚的民主氣氛是有極其密切的關(guān)系的。也可以這樣說，溫嶺廣泛的民主參與和濃厚的民主氣氛在一定程度上推進(jìn)了政務(wù)公開，監(jiān)督了政府的行為，促進(jìn)了政府的履職。溫嶺的政務(wù)公開以及溫嶺市政府的作為在某些程度上可以歸功為民眾的政治參與，民眾的政治參與是其外在的推動力。這也解釋了為什么民主懇談開展得好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開也做得好，政府履職情況也好。

但不得不承認(rèn)的是，政務(wù)公開的程度和政府履職的水平還受到其他許多因素的影響，例如領(lǐng)導(dǎo)人的個人能力、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、歷史文化原因、社會矛盾狀況等等，這超出了本文的研究范圍。本文認(rèn)為，公民廣泛的政治參與對于政務(wù)公開的推進(jìn)和政府責(zé)任的履行是具有積極意義的。這在民主懇談的大環(huán)境下成為了一種驅(qū)動力，驅(qū)使政府更好地進(jìn)行政務(wù)公開，更好地履行自己的職責(zé)。

(三)參與能提升行政效益和公共服務(wù)的水平嗎？

這部分將驗(yàn)證參與對行政效益、公共服務(wù)的影響。本文以相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析參與對于提升行政效益，優(yōu)化公共服務(wù)的影響，然后總結(jié)得出相關(guān)結(jié)論。

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為驗(yàn)證參與能否提升行政效益和公共服務(wù)的水平，這里以2007—2011年這五年內(nèi)的溫嶺市相關(guān)行政效益和公共服務(wù)的數(shù)據(jù)資料為基礎(chǔ)，探求公民政治參與對政府行政效益以及公共服務(wù)水平的影響。

行政效益方面，溫嶺市從2007年開始深入開展機(jī)關(guān)效能建設(shè)，治庸提效工作成效明顯。政府辦公自動化建設(shè)加強(qiáng)，網(wǎng)上審批逐步推進(jìn)。完善市投資發(fā)展有限公司管理運(yùn)行機(jī)制，財政資金使用調(diào)控能力進(jìn)一步提高。加強(qiáng)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)，政府運(yùn)行成本得到有效控制。推行項目審批“聯(lián)審制”、“代辦制”，425項擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣項目落實(shí)到位，57項進(jìn)入辦證中心窗口，行政審批效率進(jìn)一步提高。廉情預(yù)警機(jī)制全面推行，重點(diǎn)領(lǐng)域反腐力度不斷加大。嚴(yán)格落實(shí)黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約各項規(guī)定，行政成本和公用經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)一步壓縮。機(jī)關(guān)效能建設(shè)不斷加強(qiáng)，確保效能問責(zé)制度落實(shí)到位。辦證中心服務(wù)不斷優(yōu)化，招投標(biāo)統(tǒng)一平臺建設(shè)成效明顯，合并審批職能科室9個，減少審批環(huán)節(jié)49個。加快電子政務(wù)建設(shè)，開通網(wǎng)上審批服務(wù)窗口22個，推行項目審批代辦服務(wù)，進(jìn)一步方便民眾辦事。各個鎮(zhèn)(街道)全面建成便民服務(wù)中心，行政審批制度改革不斷深化，行政許可職能歸并扎實(shí)開展，行政監(jiān)察和審計監(jiān)督不斷強(qiáng)化。

溫嶺市政府在行政效益方面所做的努力初見成效，行政成本不斷縮減，但行政效益并未因此而下降。接下來，本文通過2007—2011年溫嶺市教育事業(yè)、人民生活就業(yè)和社會保障事業(yè)方面的數(shù)據(jù)探求參與對于公共服務(wù)的影響。

1.教育事業(yè)

2007年溫嶺全市有14個鎮(zhèn)(街道)被評為省教育強(qiáng)鎮(zhèn)。各類教育成績斐然，有普通中學(xué)50所，在校學(xué)生55123人，初中入學(xué)率和鞏固率分別達(dá)99.7%和99.9%，初升高比例96.5%。擁有小學(xué)109所，在校學(xué)生82187人，小學(xué)入學(xué)率、鞏固率和小學(xué)升初中比例均為100%；九年制義務(wù)教育率100%，流動人口子女接受義務(wù)教育入學(xué)率98.5%。全市幼兒園在園兒童40180人，等級幼兒園在園兒童占總數(shù)的75.1%。中等職業(yè)教育學(xué)校11所，在校學(xué)生14042人；職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校16所，結(jié)業(yè)人數(shù)2036人。建立了臺州市第一家社區(qū)教育學(xué)院，社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)逐漸完善，被教育部確定為第三批全國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)。2007年高考總上線率79.2%，比上年提高6個百分點(diǎn)，本科率為36%，重點(diǎn)率8.4%；理科上重點(diǎn)院校人數(shù)796人。

2008年，小學(xué)入學(xué)率、鞏固率和小升初比例均達(dá)到100%；初中入學(xué)率99.7%，鞏固率99.9%，初升高比例達(dá)99.1%。3-5周歲幼兒入園率為96.3%，“三殘”兒童入學(xué)率達(dá)100%，15年教育普及率97.1%，高中段毛入學(xué)率為98.1%，九年義務(wù)教育完成率達(dá)99.8%。

2009年小學(xué)入學(xué)率、鞏固率和小升初比例均達(dá)100%；初中入學(xué)率99.5%，鞏固率99.97%，初升高比例99.1%。3-5周歲幼兒入學(xué)率為98.9%，15年教育普及率97.8%，高中段教育毛入學(xué)率96.5%，九年義務(wù)教育完成率97.1%。

2010年末全市小學(xué)入學(xué)率、鞏固率和小升初比例均達(dá)到100%；初中入學(xué)率99.59%，鞏固率99.99%，初升高比例99.72%。3-5周歲幼兒入園率為117.33%，15年教育普及率98.21%，高中段教育毛入學(xué)率99.95%，九年義務(wù)教育完成率98.4%。

2011年末全市小學(xué)入學(xué)率、鞏固率和小升初比例均達(dá)到100%；初中入學(xué)率99.59%，鞏固率99.99%，初升高比例99.75%。3-5周歲幼兒入園率為99.01%，15年教育普及率96.86%，高中段教育毛入學(xué)率99.30%，九年義務(wù)教育完成率95.96%。

圖2 2007—2011年溫嶺市各階段學(xué)生數(shù)量統(tǒng)計表

2. 人民生活、就業(yè)和社會保障事業(yè)

2007年，全年新增就業(yè)崗位7572個，城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)3126人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率3.5%。

年末全市城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)醫(yī)療保險和失業(yè)保險參保人數(shù)分別為15.26萬人、7.80萬人和7.79萬人；工傷、生育保險年末參保人數(shù)分別為23.84萬人和1.60萬人。農(nóng)村社保面繼續(xù)擴(kuò)大，年末參加農(nóng)村養(yǎng)老保險41.54萬人，基金結(jié)余8228萬元；參加被征地養(yǎng)老保障21082人，已享受15762人。

2008年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員再就業(yè)2935人，年末實(shí)有登記失業(yè)人數(shù)4341人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率3.5%。

年末全市基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)16.99萬人，全年共征繳養(yǎng)老保險費(fèi)4.76億元；基本醫(yī)療保險參保人數(shù)10.64萬人，全年基本醫(yī)療保費(fèi)收入1.34億元；全市失業(yè)保險參保人數(shù)9.28萬人，比上年凈增1.49萬人，征繳失業(yè)保險費(fèi)3342萬元。年末工傷保險、生育保險參保人數(shù)分別為33.04萬人和2.29萬人，全年工傷保險費(fèi)收入3643萬元、生育保險費(fèi)收入247萬元。

2009年全市城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)8073人，下崗失業(yè)人員再就業(yè)3017人，其中困難人員再就業(yè)856人；下崗失業(yè)人員再就業(yè)培訓(xùn)1891人，其中創(chuàng)業(yè)培訓(xùn) 756人；城鎮(zhèn)“零就業(yè)家庭”實(shí)現(xiàn)動態(tài)歸零的目標(biāo)；城鎮(zhèn)登記失業(yè)率3.7%。年末全市基本養(yǎng)老保險參保職工17.04萬人，全年養(yǎng)老基金收入5.02億元。新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作籌資標(biāo)準(zhǔn)提高到190元，其中財政補(bǔ)貼120元，參保人數(shù)97.4萬人，全年有73.52萬人受益。

2010年全市城鎮(zhèn)新增就業(yè)7723人、下崗失業(yè)人員再就業(yè)3510人，其中困難人員再就業(yè)955人。再就業(yè)培訓(xùn)1782人，其中創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)918人。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在3.7%。新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作全省領(lǐng)先，籌資標(biāo)準(zhǔn)提高到190元，其中財政補(bǔ)貼120元，參保人數(shù)100.67萬人，全年有91.1萬人受益。

2011年全市新增就業(yè)11259人、下崗失業(yè)人員再就業(yè)4653人，其中困難人員再就業(yè)1382人。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在3.8%。

近幾年，溫嶺市在政府行政效益的提升和公共服務(wù)的提供上面的成就顯著。研究認(rèn)為公民廣泛的政治參與對于這兩方面的促進(jìn)作用是巨大的。顯然，要做到政府行政效益的提升和公共服務(wù)的優(yōu)化提供，需要很多內(nèi)在的、外在的條件。但公民的政治參與是政府提升政治效益，優(yōu)化公共服務(wù)的強(qiáng)大動力。假設(shè)沒有公民廣泛的政治參與，或者民眾對于政府的事務(wù)不那么關(guān)心，則很有可能出現(xiàn)政府“一言堂”、“搞攤派”等行為。公民廣泛的政治參與不僅能夠杜絕政府的不作為和“瞎作為”，同時也督促政府提升自己的行政效益，優(yōu)化公共服務(wù)的提供。

溫嶺經(jīng)過十幾年的民主懇談，公民廣泛的政治參與也帶來了政府觀念、政府行政效率、住房、交通、公共衛(wèi)生、教育、社會福利等方面的重大變化。從這一層面上來說，參與帶來了治理。

四、公民參與帶來治理績效的四個要件

國內(nèi)關(guān)于參與式治理的研究，幾乎一致認(rèn)為參與對治理的作用是正面的，更有甚者認(rèn)為參與了就能帶來治理。參與式治理似乎已經(jīng)成為了一個規(guī)范性的概念。本文對此提出了自己的質(zhì)疑，參與式治理應(yīng)該更加重視實(shí)證層面，而不僅僅局限在價值層面。將溫嶺經(jīng)驗(yàn)與相關(guān)治理失敗的案例做比較，本文認(rèn)為參與帶來治理需要一些基本的要件。

第一個要件是政府決策者應(yīng)當(dāng)對此有清晰的政治意愿。政治意愿對于整個過程的持續(xù)穩(wěn)定是必要的，最直接體現(xiàn)這種必要性的是在實(shí)施階段，即有無這種政治意愿決定著能否將承諾具體化為實(shí)際的投入。溫嶺的民主懇談能夠在全國甚至國際范圍內(nèi)取得如今的影響，與溫嶺市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的個人努力是分不開的。溫嶺市人大常委會主任張學(xué)明在接受新華社《高端訪談》專訪時提出：“透明的政府才能取信于民。預(yù)算的公開給溫嶺帶來了巨大的影響。第一，它會使我們的政府更加透明，而只有透明的政府，才會是一個有力量的政府，才會是一個取信于民的政府。第二，它使我們現(xiàn)有的法律法規(guī)能夠得到更進(jìn)一步的貫徹和落實(shí)，特別是《預(yù)算法》。第三，它使民眾對我們政府的工作更加地關(guān)心，因?yàn)榇蠹叶贾?，我們政府用的每一筆錢都是納稅人繳的錢，那這些錢用得怎么樣，績效如何，其實(shí)都是民眾所關(guān)心的，而現(xiàn)在他們有了這個渠道去了解。第四，它使我們?nèi)舜髮︻A(yù)算的監(jiān)督也能夠更加地落實(shí)到位。所以我覺得這樣做的前景是非常光明的?！鳖I(lǐng)導(dǎo)者清晰的政治意愿使預(yù)算公開在溫嶺得以持續(xù)下去，并且獲得了越來越多的關(guān)注。

第二個要件是社會組織對此感興趣并參與其中，如果全體市民都能如此則是最理想的狀態(tài)。這對于參與式預(yù)算實(shí)踐的可持續(xù)性有決定性的影響。假設(shè)社會組織或者民眾對此毫不關(guān)心，認(rèn)為參與式預(yù)算只是搞“形式主義”，而不真正地參與進(jìn)去，那么參與式治理的效果將大打折扣。溫嶺在全市范圍內(nèi)形成了良好的民主氛圍，社會組織也好，公民個人也好，對于民主懇談都表現(xiàn)出極大的熱情，他們不覺得這是“走過場”、“搞形式”，在他們的心目中，民主懇談這一項制度能切切實(shí)實(shí)地給他們帶來實(shí)惠。對于公民個人來說，一項便民的措施或許就會使其滿足。而對于社會組織或企業(yè)來說，營造良好的社會、市場環(huán)境是他們迫切需要的。而民主懇談恰恰能在這兩點(diǎn)上很好地滿足他們，公共服務(wù)的提供、社會治安的穩(wěn)定、市場秩序的優(yōu)化往往是各種形式的民主懇談所關(guān)注的焦點(diǎn)內(nèi)容。倘若不能調(diào)動社會組織乃至居民的參與熱情，參與就不可能帶來治理。

第三個要件是清晰的既定規(guī)則。這些規(guī)則涉及納入討論的預(yù)算金額、步驟和各自的時間周期、決策規(guī)則(在發(fā)生分歧情況下，每一個參與者的權(quán)利和責(zé)任)、責(zé)任的分配方法、城市不同地區(qū)之間權(quán)利和資源的分配，以及參與式預(yù)算委員會的組成。這些方面的規(guī)則不能單方面制定，并且基于運(yùn)行的效果每年進(jìn)行調(diào)整。在這一點(diǎn)上，溫嶺又是走在前列的。以澤國鎮(zhèn)為例，每年召開民主懇談之前，澤國鎮(zhèn)都會編制《公共財政預(yù)算選民協(xié)商懇談資料匯編》和《財政預(yù)算收支草案》。其中每一年的《財政預(yù)算收支草案》都在將近50頁左右。兩本資料都在預(yù)算金額、步驟和各自的時間周期、決策規(guī)則、責(zé)任分配等方面做出了明確的規(guī)定，并在民主懇談會召開之前對選民代表做相應(yīng)的培訓(xùn)，使代表能夠更好地提出意見。

第四個要件是培養(yǎng)市民和政府官員在一般公共預(yù)算方面，尤其是參與式預(yù)算方面的能力。要做到這一點(diǎn)，必須對資金的來源和數(shù)量以及當(dāng)前的支出體系進(jìn)行詳細(xì)的解釋說明。同時，澄清哪些公共支出領(lǐng)域是市政府的責(zé)任而哪些領(lǐng)域超出了其職責(zé)范圍，這一點(diǎn)也是很重要的。經(jīng)過多年的積累，溫嶺市政府官員對于參與式預(yù)算的規(guī)則、過程、效果等已經(jīng)具備較強(qiáng)的素質(zhì)。市民方面，通過政府的政務(wù)公開以及在民主懇談會議召開之前的培訓(xùn)、引導(dǎo)工作，選民審議公共預(yù)算并提出意見的能力已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步，并逐年獲得提升。在這方面，溫嶺具備這樣的條件。

如果上述前提條件不具備，那么參與必然不能帶來治理或者說治理的程度比預(yù)期要低很多。此外，在政府和民眾有一方不愿改變目前公共資源管理現(xiàn)狀、不愿分享權(quán)利的情況下，實(shí)施參與式預(yù)算也是不適合的，參與將不能帶來治理。如果地方公共管理中缺少誠信和透明度，參與式治理也將遇到極大的挑戰(zhàn)。在這種情況下進(jìn)行參與式治理，會為與參與式治理原則相悖的行為提供合法性或者掩蓋這種行為。

五、結(jié) 語

無可否認(rèn)的是，公民政治參與對于價值層面的東西，例如民主的推進(jìn)、民眾思想的解放、官民之間的關(guān)系、官員政績觀等方面確實(shí)起到了巨大的推動作用。在這一層面，我們可以說，參與帶來了治理。同時，在公共服務(wù)層面，通過參與式預(yù)算，人們向當(dāng)?shù)卣磉_(dá)了例如鋪設(shè)道路、公共照明、美化環(huán)境等需要。這樣，一些公共設(shè)施得到了完善，改善了環(huán)境景觀，擴(kuò)大了公共活動空間。民眾在公共服務(wù)方面切切實(shí)實(shí)地感受到了參與式治理帶給他們的好處。

在公共管理中，市民從旁觀者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期的推動者——完全的、積極的、理性批判的、有要求的參與者。最重要的是，在這樣的地區(qū)，市民有更多的機(jī)會獲得公共設(shè)施和服務(wù)，如基本公共衛(wèi)生、道路、交通的改善，以及醫(yī)療和教育。通過在參與式預(yù)算過程中的積極參與，市民可以決定各項社會事務(wù)的優(yōu)先性，從而有可能在短時間內(nèi)大幅地提高生活質(zhì)量。此外，他們也有可能控制和監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。

另外一方面，參與式預(yù)算可以推動行政過程的現(xiàn)代化，同時也會對地方政府的戰(zhàn)略規(guī)劃過程產(chǎn)生影響。

對于地方政府來說，參與式預(yù)算能夠提高公共管理的透明度和公共支出的效率，促進(jìn)政府決策的民主化，推進(jìn)政務(wù)公開。參與式預(yù)算鼓勵市民參與決策過程，參與對公共資金使用的分配和監(jiān)督過程，增強(qiáng)了對公共領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的問責(zé)制，使集體優(yōu)先和對各種資源的共同管理成為可能。參與式治理不僅增強(qiáng)了政府和社會之間的信任，還能在社會中創(chuàng)造民主文化，加強(qiáng)社會凝聚。

因此，對于價值層面的東西和公共服務(wù)層面的東西，例如民主的推進(jìn)、民眾思想的解放、官民之間的關(guān)系、官員政績觀、政府政務(wù)公開、公共設(shè)施和服務(wù)、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等方面，公民政治參與的作用巨大，參與帶來了治理或者說公民政治參與明顯改善了政府的政治治理。

但在實(shí)證層面，參與對于治理的作用是有限的。對于社會公正、社會穩(wěn)定等更側(cè)重于實(shí)證層面的標(biāo)準(zhǔn)來說，參與并不一定能帶來治理，參與對于治理的作用是有限的。本文在上述部分已經(jīng)分析，影響社會公正、社會穩(wěn)定的因素很多，參與會對其產(chǎn)生一定的影響，但要說參與促進(jìn)了社會公正，維護(hù)了社會穩(wěn)定，則是經(jīng)不起推敲的。每個人對于社會公正、社會穩(wěn)定的評判都不一樣，因此我們不能簡單地說參與帶來了社會公正、社會穩(wěn)定。同樣，我們對于參與帶來治理這一概念也應(yīng)更多地從實(shí)證的層面去驗(yàn)證它，而不能簡單地將其看作一個規(guī)范性概念，認(rèn)為參與了就能帶來治理。

參與能夠帶來治理，但是必須具備相應(yīng)的條件。□