□ 傅景亮

在現(xiàn)代政治體系中，政黨始終居于核心地位、扮演關(guān)鍵性的角色，政黨制度與政黨政治從不同層面展現(xiàn)著政黨的現(xiàn)代價(jià)值和作用，也構(gòu)成政黨研究的主要內(nèi)容。其研究框架涵蓋了政黨政府研究與政黨內(nèi)部組織的研究。*林勛建：《西方政黨政治譯叢》，北京大學(xué)出版社2005年版，序。但是，盡管這些研究都指涉到政黨的“管理”層面，包括政黨的自主管理和國(guó)家對(duì)政黨的規(guī)范管理，但政黨管理并未作為相對(duì)系統(tǒng)和獨(dú)立的研究領(lǐng)域出現(xiàn)。而在現(xiàn)實(shí)政治生活中，政黨總會(huì)遭遇各種各樣的管理難題，諸如黨員黨籍問題、黨紀(jì)與法律問題、選舉市場(chǎng)問題、政黨財(cái)政問題等等，這些管理的難題在現(xiàn)行的政黨政治與政黨制度中較難找到合理的解決之道。因此，政黨管理的研究，包括政黨管理的范疇、場(chǎng)域和模式的研究和分析應(yīng)該能有助于社會(huì)政治問題的解決，也能夠豐富和深化政黨研究。

一、問題的提出：政黨屬性難題

政黨管理并不只是政黨自身的問題，還涉及到國(guó)家與社會(huì)關(guān)系問題，國(guó)家可以通過行政、法律和制度對(duì)政黨進(jìn)行管理，社會(huì)則可以通過對(duì)政黨提供或撤銷支持的方式對(duì)政黨管理產(chǎn)生影響。政黨管理因而可以簡(jiǎn)單地界分為政黨自主管理、國(guó)家對(duì)政黨管理和社會(huì)對(duì)政黨的監(jiān)督管理等，但各個(gè)管理范疇之間又存在交叉重合，甚至出現(xiàn)相互折沖，使得政黨管理易于陷入無序或沖突的境地。之所以如此，與政黨屬性與政黨管理范疇的不確定性有著莫大的關(guān)系，無論是政黨屬于社會(huì)團(tuán)體還是國(guó)家機(jī)構(gòu)抑或國(guó)家—社會(huì)的中介，都隱藏著理論和實(shí)踐的悖論。

1. 政黨社會(huì)團(tuán)體說：即政黨是由公民基于自由結(jié)社的權(quán)利而建立的社會(huì)團(tuán)體，以表達(dá)公民社會(huì)的利益和訴求。這可從三個(gè)方面理解：一是政黨都具有特定的社會(huì)基礎(chǔ)，列寧認(rèn)為，政黨建立在階級(jí)基礎(chǔ)之上。二是政黨源于公民自由結(jié)社的權(quán)利，世界大部分國(guó)家的憲法中都將組建或加入政黨的權(quán)利歸于公民權(quán)利。*葉海波：《政黨立憲研究》，廈門大學(xué)出版社2009年版，第119頁(yè)。三是政黨都具有特定的組織形態(tài)，依靠組織具有的集體效應(yīng)追求政府的職位。*Leon Epstein, Political Parties in West Democracies, New York: Praeger,1967,p.9.因此，政黨的本質(zhì)由社會(huì)結(jié)構(gòu)決定，政黨并不具有任何國(guó)家組織的性質(zhì)。*陳耀祥：《政黨法律地位之研究——以德國(guó)為中心》，臺(tái)灣私立輔仁大學(xué)法律學(xué)研究所1991年碩士論文，第53-54頁(yè)。社會(huì)團(tuán)體說能夠解釋政黨在公民社會(huì)領(lǐng)域的組織和活動(dòng)，并以公民社會(huì)所具有的自治、自主性質(zhì)解釋政黨管理，即政黨管理無非就是處于公民社會(huì)領(lǐng)域的政黨自主管理的活動(dòng)。但是，政黨處于政府體系中的部分又如何自主管理？是否也可以將之視為社會(huì)團(tuán)體或其一部分？這使政黨社會(huì)團(tuán)體說遭遇解釋的困頓。

2. 政黨國(guó)家機(jī)構(gòu)說：政黨一般都將注意力聚焦于國(guó)家機(jī)構(gòu)或政府體系，且政黨的最終歸宿也定位在掌握或影響政治權(quán)力上，因此，“政黨屬于官員或準(zhǔn)官員的團(tuán)體，他們把大量的公民聯(lián)結(jié)進(jìn)一個(gè)組織，組織的首要目標(biāo)就是確保組織的官員獲得或維持權(quán)力?！?W.Philips Shively, Power and Choice: An Introduction to Political Science, New York: the Mcgraw-Hill Companies, 1997,P.200.更準(zhǔn)確地說，政黨處于代議制鏈條中，由此(通過選舉)將政黨輸送到政府機(jī)構(gòu)中，*參見施雪華：《政黨政治》香港三聯(lián)書店有限公司1993年版。完成政黨轉(zhuǎn)變?yōu)檎畽C(jī)構(gòu)的華麗大轉(zhuǎn)身。政黨被視為國(guó)家機(jī)構(gòu)，一方面其承擔(dān)著公共治理的職責(zé)，另一方面其進(jìn)入到政府體系中又與政治權(quán)力緊密聯(lián)系在一起。既然如此，政黨管理是否應(yīng)納入國(guó)家機(jī)構(gòu)的管理范疇呢？顯然，政黨國(guó)家機(jī)構(gòu)說并未給出適當(dāng)?shù)拇鸢浮?/p>

3. 政黨國(guó)家—社會(huì)中介說：既然社會(huì)團(tuán)體說和國(guó)家機(jī)構(gòu)說都有合理之處，卻又存在解釋的兩難，那么是否可以采取折衷的方式，將政黨定位為國(guó)家—社會(huì)的中介呢？“我們一般可以把政黨定義為社會(huì)中積極的政治代理人所組成的有組織的表達(dá)機(jī)構(gòu)，它關(guān)注于如何控制政府權(quán)力，并且為了贏得公眾的支持，而與其他相似團(tuán)體或持不同觀點(diǎn)的團(tuán)體相互競(jìng)爭(zhēng)。因此，它是聯(lián)結(jié)社會(huì)力量和意識(shí)形態(tài)與政府機(jī)構(gòu)之間的龐大的中間媒介。這些中間媒介在較大的政治共同體中使社會(huì)力量和意識(shí)形態(tài)與政治行為相聯(lián)系?！?Sigmund Neumann, Modern Political Parties: Approaches to Comparative Politics, Chicago: The University of Chicago Press,1956, P.396.政黨中介理論表明在國(guó)家與社會(huì)之間存在著共同的領(lǐng)域，政黨活躍其中，但是，對(duì)于在這個(gè)領(lǐng)域中的政黨如何管理的問題，國(guó)家—社會(huì)中介說顯然將難題要么拋給了國(guó)家，要么拋給了社會(huì)，沒有找到一個(gè)合理的解釋和解決方法。

比較上述三種關(guān)于政黨屬性的詮釋，社會(huì)團(tuán)體說著重強(qiáng)調(diào)“公民政治”維度，其核心在于公民自由結(jié)社的權(quán)利，主要以公民社會(huì)為活動(dòng)場(chǎng)域。國(guó)家機(jī)構(gòu)說著重強(qiáng)調(diào)“政府政治”維度，其核心在于政黨的“權(quán)力”取向，主要以政府機(jī)構(gòu)為活動(dòng)場(chǎng)域。國(guó)家—社會(huì)中介說著重強(qiáng)調(diào)“代議政治”維度，其核心在于代表機(jī)制的建構(gòu)，主要以選舉市場(chǎng)為活動(dòng)場(chǎng)域。如表1所示：

表1 政黨屬性的理論與內(nèi)容

總之，政黨社會(huì)團(tuán)體說、國(guó)家機(jī)構(gòu)說和國(guó)家—社會(huì)中介說之所以未能準(zhǔn)確地界定政黨屬性是因?yàn)檫^于強(qiáng)調(diào)政黨活動(dòng)的特定場(chǎng)域和功能，并將這些場(chǎng)域和功能予以切割，從而撕裂了其內(nèi)在的有機(jī)聯(lián)系，使政黨管理無法有效地統(tǒng)一和整合。

二、社會(huì)公共政治：政黨管理的范疇

盡管政黨社會(huì)團(tuán)體說、國(guó)家機(jī)構(gòu)說和國(guó)家—社會(huì)中介說對(duì)政黨屬性有不同的觀測(cè)，但三者存在一個(gè)根本共性——即將政黨視為“政治動(dòng)物”，政黨天生就具有政治權(quán)力的取向；無論公民政治、政府政治和代議政治之間存在何種差別，其都以“公共性”為本質(zhì)屬性，政黨承擔(dān)著公共事務(wù)的治理功能；無論公民社會(huì)、政府機(jī)構(gòu)還是選舉市場(chǎng)都來自于社會(huì)、服務(wù)于社會(huì)，社會(huì)才更具有基礎(chǔ)性。總結(jié)這三大相同之處，我們認(rèn)為，政黨具有社會(huì)公共政治屬性，因而政黨管理應(yīng)納入到社會(huì)公共政治的范疇。

所謂社會(huì)公共政治，“其內(nèi)涵指稱政治的內(nèi)在屬性和基本價(jià)值取向，外延指稱特定的政治形態(tài)，即以公共利益的形成、豐富、鞏固、發(fā)展和優(yōu)先實(shí)現(xiàn)為內(nèi)容的政治形態(tài)?！?王浦劬：《論中國(guó)社會(huì)公共政治的形成與實(shí)現(xiàn)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第4期。社會(huì)公共政治首先屬于政治的范疇，具有政治的內(nèi)在屬性和價(jià)值取向——“誰(shuí)得到什么？何時(shí)和如何得到？”伊斯頓進(jìn)一步指出，政治就是對(duì)社會(huì)而言的價(jià)值的權(quán)威性分配。*[美]伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，王浦劬主譯，人民出版社2012年版，第6頁(yè)。因此，政治的內(nèi)在屬性就是揭示價(jià)值(利益)、權(quán)力與權(quán)威的關(guān)系。在這個(gè)意義上，社會(huì)公共政治就是緊緊圍繞“社會(huì)公共性”的價(jià)值或利益，由特定的權(quán)威通過權(quán)力對(duì)其進(jìn)行總體性的配置。社會(huì)公共政治立足于公共性原則，致力于公共利益的形成和實(shí)現(xiàn)。公共性作為社會(huì)公共政治的核心，其主要表現(xiàn)為四個(gè)層面：第一，公共性以公民政治為起點(diǎn)，公民權(quán)利、公民的意志和利益成為衡量公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)。*孫柏瑛：《公共性：政府財(cái)政活動(dòng)的價(jià)值基礎(chǔ)》，《中國(guó)行政管理》，2001年第1期。第二，公共性的利益基礎(chǔ)為公共利益。關(guān)于公共利益有兩種不同的界定：一種認(rèn)為，公共利益是所有社會(huì)成員的所有利益之和；一種認(rèn)為公共利益實(shí)際上是社會(huì)成員利益中的相同部分。*王浦劬主編：《中國(guó)高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展報(bào)告(1978-2008)》(政治學(xué)卷)，廣西師范大學(xué)出版社2008年版，第321頁(yè)。第三，公共性以公共權(quán)力作為權(quán)威實(shí)現(xiàn)方式，公共權(quán)力的公共性充分體現(xiàn)了公共性。*王樂夫、陳干全：《公共性：公共管理的基礎(chǔ)與核心》，《社會(huì)科學(xué)》，2003年第4期。第四，公共性以民主法治為基本規(guī)則，因此應(yīng)以民主的精神、法的精神、公正的精神和公共服務(wù)的精神實(shí)現(xiàn)公共性。*張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國(guó)行政管理》，1995年第5期

公民政治、公共利益、公共權(quán)力與民主法治構(gòu)成了社會(huì)公共政治的基本維度，政黨具有社會(huì)公共政治的屬性，并準(zhǔn)確地詮釋了社會(huì)公共政治的這四個(gè)基本維度。從公民政治的維度看，政黨沿著“個(gè)體”到“社會(huì)”的路徑實(shí)現(xiàn)其公民權(quán)利的主張。政黨基于公民自由結(jié)社的權(quán)利而形成，當(dāng)政黨建立起來之后，政黨便融入到公民社會(huì)之中，成為公民社會(huì)的一部分。從公共利益的維度看，政黨沿著“部分”到“整體”的路徑實(shí)現(xiàn)其公共利益代言人和執(zhí)行者的使命。政黨最初為“部分”之意，*[意]G.薩托利：《政黨與政黨體制》，王明進(jìn)譯，商務(wù)印書館2006年版，第13頁(yè)。但是當(dāng)政黨進(jìn)入到政府體系中則應(yīng)代表公共之利益。從公共權(quán)力的維度看，政黨沿著“權(quán)力取向”到“權(quán)力獲取”的路徑實(shí)現(xiàn)其影響、參與和掌握公共權(quán)力的目標(biāo)，以維護(hù)政黨所代表的階級(jí)、階層或社會(huì)集團(tuán)的利益，實(shí)現(xiàn)政黨的主張。從民主政治的維度看，政黨沿著“選舉”到“代表”的路線完成代議制鏈條的各個(gè)步驟。

既然政黨具有社會(huì)公共政治的屬性，那么政黨管理則應(yīng)納入到社會(huì)公共政治的范疇中。首先，政黨管理體現(xiàn)了社會(huì)公共利益的要求。一方面，政黨管理體現(xiàn)了現(xiàn)代國(guó)家的利益要求?，F(xiàn)代國(guó)家集中體現(xiàn)了社會(huì)公共利益，是民族利益和公民利益的結(jié)合體。無論是國(guó)家對(duì)政黨之管理，還是政黨自主管理，都應(yīng)確保政黨行為遵循國(guó)家發(fā)展軌跡，政黨活動(dòng)符合民族發(fā)展利益，政黨發(fā)展基于公民的民主權(quán)利，從而維護(hù)社會(huì)公共利益。*世界眾多國(guó)家憲法中對(duì)政黨有兩條基本的規(guī)定性：一是政黨行為要尊重國(guó)家主權(quán)；二是政黨行為要維護(hù)公民權(quán)利。另一方面，政黨管理體現(xiàn)了“人民”的意志和利益。政黨背后都有特定的階級(jí)、階層或社會(huì)集團(tuán)予以支撐，因此，人民首先體現(xiàn)為階級(jí)性特征，但是，基于社會(huì)公共利益的“共同性”本質(zhì)，人民的概念又應(yīng)超越階級(jí)的局限性，在政黨管理中應(yīng)將人民與階級(jí)有機(jī)統(tǒng)一起來。

其次，政黨管理屬于社會(huì)公共事務(wù)的治理范疇。政黨屬于社會(huì)公共政治組織，政黨及其活動(dòng)的領(lǐng)域則囊括于社會(huì)公共事務(wù)的治理之中。在這個(gè)意義上，政黨管理是作為社會(huì)公共事務(wù)治理主體的國(guó)家與政黨對(duì)政黨及其相關(guān)的社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行的治理。從政黨管理的主體看，國(guó)家與政黨承擔(dān)著規(guī)范管理政黨的責(zé)任。從政黨管理的客體看，又可以分為對(duì)執(zhí)政黨的管理和對(duì)非執(zhí)政黨的管理。從政黨管理領(lǐng)域看，政黨管理既包括社會(huì)部分的政黨管理，也包括政府部分的政黨管理。

第三，政黨管理是對(duì)社會(huì)公共政治組織的管理。政黨的社會(huì)公共政治組織特性決定了政黨管理的三項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容：一是政黨的權(quán)力政治性，在民主政治結(jié)構(gòu)中，政黨無非就是通過選舉的途徑獲取公共權(quán)力的職位。國(guó)家和政黨對(duì)政黨的管理就在于規(guī)范和管理政黨獲取公共權(quán)力職位的方式，以此保證國(guó)家權(quán)力的合法性，并促進(jìn)政黨政府的責(zé)任性。二是政黨的組織政治性。政黨組織政治性一方面展現(xiàn)了政黨組織的能量，另一方面則構(gòu)成了國(guó)家管理和政黨自主管理的必要性，即通過相應(yīng)的制度規(guī)范和約束限制政黨組織的邊界于合法、民主的框架中。三是政黨的競(jìng)爭(zhēng)政治性。政黨之所以在現(xiàn)代政治結(jié)構(gòu)中能夠脫穎而出、獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷，一個(gè)重要的原因在于政黨在社會(huì)公共政治組織中的競(jìng)爭(zhēng)能力。因此，政黨管理應(yīng)對(duì)政黨政治中的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則予以規(guī)范、管理和控制。

第四，政黨管理以社會(huì)公共權(quán)力為基礎(chǔ)。政黨管理體現(xiàn)了社會(huì)公共權(quán)力對(duì)政黨的約束性、強(qiáng)制性和規(guī)范性。一般而言，社會(huì)公共權(quán)力對(duì)政黨的規(guī)范管理體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是通過政黨法、選舉法以及國(guó)家對(duì)政黨的財(cái)政補(bǔ)貼等規(guī)定，以直接的方式對(duì)政黨施加影響；二是對(duì)公民社會(huì)中對(duì)政黨具有重大影響的部分(即大眾傳媒、利益集團(tuán)、經(jīng)濟(jì)生活)進(jìn)行管制和操縱；三是利用各種國(guó)家機(jī)構(gòu)的性質(zhì)以及它們之間的權(quán)力關(guān)系來施加影響，包括國(guó)家結(jié)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、議會(huì)、官僚體系、憲法法院以及直接民主的范圍。*W.C.Müller, The Relevance of the State for Party System Change, Journal of Theoretical Politics, 1993, p.420.此外，社會(huì)公共權(quán)力對(duì)政黨的管理還應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)公共權(quán)力的服務(wù)性和責(zé)任性。

三、 國(guó)家與社會(huì)交互：政黨管理的場(chǎng)域

社會(huì)公共政治存在于國(guó)家與社會(huì)交互作用之中。國(guó)家(以政府為代表)通常被視為社會(huì)公共政治的代表，一方面，國(guó)家集中體現(xiàn)了社會(huì)公共政治的利益和要求，另一方面，國(guó)家為社會(huì)公共政治治理的主體或主導(dǎo)者。社會(huì)可以區(qū)分為私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域，公共領(lǐng)域進(jìn)而劃分為公共政治領(lǐng)域和非公共政治領(lǐng)域，社會(huì)中的公共政治領(lǐng)域既構(gòu)成國(guó)家治理的對(duì)象，又具有相對(duì)自主的管理空間，國(guó)家管理與社會(huì)管理在此實(shí)現(xiàn)了交集。在國(guó)家與社會(huì)之間還存在“共同”領(lǐng)域，這部分領(lǐng)域?qū)儆趪?guó)家與社會(huì)共同治理的空間。

政黨在國(guó)家與社會(huì)形構(gòu)的社會(huì)公共政治領(lǐng)域中存在和活動(dòng)，但活動(dòng)空間具有多樣性，因而可以據(jù)此對(duì)政黨進(jìn)行界分。*政黨的不同領(lǐng)域的分類是指同一政黨在不同社會(huì)公共政治領(lǐng)域中的存在，下文中未明確指出的，都是指同一政黨。在國(guó)家部分的社會(huì)公共政治領(lǐng)域中，政黨可以界定為“政府中的政黨”(A)，在社會(huì)部分的社會(huì)公共政治領(lǐng)域中，政黨可以界定為“社會(huì)中的政黨”(B)，而在國(guó)家與社會(huì)交集部分的社會(huì)公共政治領(lǐng)域中(主要是選舉空間)，政黨可以界定為“選舉中的政黨”(C)*Katz和Mair則區(qū)分了政黨組織的三個(gè)不同面向：一是公共部門的政黨(the party in public office)，即政府和議會(huì)中的政黨組織；二是社會(huì)基礎(chǔ)的政黨(the party on the ground)，即成員組織和忠實(shí)的政黨選民；三是中央黨部的政黨(the party in central office)，它在組織上區(qū)別于公共部門的政黨，至少在傳統(tǒng)的大眾政黨模式中，它組織和代表社會(huì)上的政黨。參閱：Katz, Richard S. And Mair, Peter(1994)” The evolution of party organizations in Europe: three faces of party organization’, in William Crotty(ed.), Political Parties in a Changing Age, special issue of the American Review of Politics,14:593-617.(如圖1所示)?？傊械恼h、社會(huì)中的政黨與選舉中的政黨皆處于社會(huì)公共政治的領(lǐng)域中，相互之間既存在分野，又相互聯(lián)系。

圖1 社會(huì)公共政治領(lǐng)域中的政黨

如上圖所示，虛線部分為社會(huì)公共政治領(lǐng)域，A指“政府中的政黨”，B指“社會(huì)中的政黨”，C指“選舉中的政黨”，值得說明的是虛線部分并未將國(guó)家完全容納，因?yàn)閲?guó)家除了社會(huì)公共政治內(nèi)容，還有屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)的內(nèi)容。社會(huì)公共政治領(lǐng)域的差異性賦予了政黨以不同的行為場(chǎng)域，在這些場(chǎng)域中政黨管理的主體、內(nèi)容和方式存在差異，因而，政黨管理的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)復(fù)合化的特征。具體而言，政黨管理的場(chǎng)域可以分為如下幾種情況：

A場(chǎng)域：

a. 國(guó)家對(duì)政府中的政黨進(jìn)行管理：國(guó)家基于制度和權(quán)力的需要對(duì)政府中的政黨進(jìn)行管理，規(guī)范其行為，確保政黨與政府之間的協(xié)調(diào)，可分為兩種情況：一是對(duì)政府中的政黨進(jìn)行總體性的規(guī)定和管理，即凡是處于政府中的政黨皆應(yīng)遵守的制度；二是不同政府機(jī)構(gòu)對(duì)所屬機(jī)構(gòu)中的政黨的規(guī)范和管理，如議會(huì)對(duì)政黨(黨員、黨團(tuán)、黨魁) 所作的規(guī)定。

b. 社會(huì)中的政黨對(duì)政府中的政黨的作用。對(duì)于同一個(gè)政黨而言，其社會(huì)中的政黨部分與政府中的政黨部分之間存在或緊密或松弛的關(guān)系，在有些情況下，社會(huì)中的政黨能夠支配政府中的政黨，并對(duì)其具有管理的職能(b1)。政府中的政黨既要接受政府的規(guī)則限制，又要接受社會(huì)中的政黨的指導(dǎo)與紀(jì)律管理。在有些情況下，社會(huì)中的政黨與政府中的政黨相互影響，但社會(huì)中的政黨對(duì)政府中的政黨的作用力非常有限(b2)。政府中的政黨在政策制定、立法決議時(shí)擁有相對(duì)自主的權(quán)力。

B場(chǎng)域：

c.社會(huì)中的政黨進(jìn)行自主管理。政黨擁有特定的組織機(jī)構(gòu)、相當(dāng)規(guī)模的成員和林林總總的組織規(guī)則，而且政黨在社會(huì)公共政治領(lǐng)域具有治理的權(quán)利和功能，政黨可以自主管理黨內(nèi)事務(wù)，包括政黨成員的招募、政黨領(lǐng)袖的選拔、政黨政策的制定、政黨財(cái)務(wù)的籌措、政黨紀(jì)律的執(zhí)行等。但是，政黨的自主管理不能與國(guó)家法律相抵觸。

d.國(guó)家對(duì)社會(huì)中的政黨進(jìn)行的管理。國(guó)家對(duì)社會(huì)中的政黨進(jìn)行管理屬于國(guó)家的權(quán)力行為，即國(guó)家對(duì)處于社會(huì)公共政治領(lǐng)域中的政黨進(jìn)行的政治管理活動(dòng)，主要有三種方式：一是制定政黨相關(guān)的法律規(guī)則，如憲法性規(guī)定、政黨專門法；二是形成政黨存在的制度慣例，如兩黨制或多黨制的運(yùn)轉(zhuǎn)慣例；三是通過執(zhí)政黨進(jìn)行管理，執(zhí)政黨既是政黨管理的對(duì)象，亦是政黨管理的主體。

e.政府中的政黨對(duì)社會(huì)中的政黨的影響。政府中的政黨對(duì)社會(huì)中的政黨也能夠形成一定的作用，在有些情況下，政府中的政黨對(duì)社會(huì)中的政黨可以行使管理職能，在這里不包括執(zhí)政黨運(yùn)用執(zhí)政(國(guó)家角色)權(quán)力管理社會(huì)中的政黨(e1)；在有些情況下，政府中的政黨只是影響到社會(huì)中的政黨行為，并不能對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)和管理(e2)。

C場(chǎng)域：

f.國(guó)家對(duì)選舉中的政黨進(jìn)行管理。選舉中的政黨存在于社會(huì)公共政治領(lǐng)域的交叉地帶，一方面，政黨通過選舉向政府輸送政治精英，另一方面，政府通過選舉向社會(huì)汲取支持性資源。選舉既關(guān)系到政黨能否執(zhí)政或影響政府，也關(guān)系到政府的合法性支持。因此，國(guó)家對(duì)選舉中的政府負(fù)有管理的責(zé)任。

g.社會(huì)中的政黨對(duì)選舉中的政黨進(jìn)行管理。在現(xiàn)代民主制度中，如在政黨競(jìng)爭(zhēng)體制下，選舉決定著政黨能否執(zhí)政的命運(yùn)，因此，社會(huì)中的政黨對(duì)選舉寄予了全部的關(guān)注，除了平時(shí)積極為選舉工作做好充分準(zhǔn)備，在選戰(zhàn)階段，政黨更是傾注全部精力投入到選舉的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，并時(shí)刻監(jiān)督其他政黨的選舉行為。*王浦劬主編：《選舉的理論與制度》，高等教育出版社2006年版，第201-202頁(yè)。

h.政府中的政黨對(duì)選舉中的政黨進(jìn)行管理。選戰(zhàn)不只對(duì)社會(huì)中的政黨意義重大，也直接影響到政府中的政黨地位，選舉中的政黨使得社會(huì)中的政黨與政府中的政黨形成了命運(yùn)共同體。因此，政府中的政黨同樣高度關(guān)注選舉中的政黨管理，并且運(yùn)用各種資源確保本黨在選舉中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，盡力地降低對(duì)手執(zhí)政的機(jī)會(huì)。不過，政府中的政黨對(duì)選舉中的政黨進(jìn)行的管理受到兩個(gè)方面的限制：一是國(guó)家對(duì)政府中政黨行為的限制，二是社會(huì)中的政黨對(duì)政府中政黨行為的限制。

四、國(guó)家與政黨共治：政黨管理的模式

政黨管理的場(chǎng)域只是從理論上對(duì)國(guó)家管理與政黨自主管理作了區(qū)分，在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)政治實(shí)踐中卻很難簡(jiǎn)單區(qū)分。將政黨管理納入到社會(huì)公共政治的范疇中，在一定意義上有助于將國(guó)家對(duì)政黨的管理和政黨的自主管理有效地統(tǒng)一起來。但是，國(guó)家與政黨在政黨管理中因管理場(chǎng)域的差異、政黨政治結(jié)構(gòu)的不同和政府制度的區(qū)別，二者在政黨管理過程中的地位、作用和方式都有所不同，其背后反映了國(guó)家與社會(huì)、制度與組織、統(tǒng)權(quán)與治權(quán)和公權(quán)與私權(quán)在政黨管理方面的影響和作用。根據(jù)國(guó)家與政黨在政黨管理中的相互關(guān)系，筆者將政黨管理劃分為五種取向，如圖2所示：

圖2 政黨管理的模式

國(guó)家主導(dǎo)的管理模式與政黨主導(dǎo)的管理模式無疑是兩個(gè)極端化的模式。國(guó)家主導(dǎo)的管理模式帶有強(qiáng)烈的國(guó)家主義色彩，突出國(guó)家在政黨管理中的主導(dǎo)地位和作用，留給政黨自主管理的空間非常有限。國(guó)家管理的觸角幾乎伸入到政黨在社會(huì)公共政治中的各個(gè)場(chǎng)域中，國(guó)家不僅控制著政府中的政黨，還對(duì)社會(huì)中的政黨、選舉中的政黨予以控制。國(guó)家擁有管理政黨的權(quán)力無可置疑，但是，當(dāng)國(guó)家完全主導(dǎo)政黨管理則逾越了代議制民主設(shè)定的“紅線”。相反，政黨主導(dǎo)的管理模式則極力排除國(guó)家對(duì)政黨的管理權(quán)限，完全放任政黨自主管理。政黨完全宰制著社會(huì)公共政治領(lǐng)域，甚至干涉社會(huì)的私人領(lǐng)域。在這種情況下，不是國(guó)家在統(tǒng)治和管理政黨，而是政黨在統(tǒng)治和管理國(guó)家。政黨管理被無限放大，凡是政黨所到之處都納入到政黨管理的范圍中。如果說，國(guó)家主導(dǎo)的管理模式仍然帶有濃厚的傳統(tǒng)專制色彩(威權(quán)國(guó)家)，那么政黨主導(dǎo)的管理模式則帶有濃厚的現(xiàn)代專制色彩(極權(quán)國(guó)家)。兩種模式的背后則是國(guó)家與社會(huì)之間的沖突，國(guó)家的專制性權(quán)力強(qiáng)，而治理性權(quán)力弱，政黨的代議制功能則被嚴(yán)重削弱甚至被操縱，政黨賴以建立的公民私權(quán)無法得到有效保障。

國(guó)家與政黨分離的管理模式則位于左右兩端的內(nèi)側(cè)，這種模式發(fā)生于政黨與國(guó)家相疏離、相背離甚至相對(duì)抗的政治格局中，或者政黨不容于國(guó)家(分離Ⅰ)，或者國(guó)家不容于政黨(分離Ⅱ)，前者可以稱之為“反政黨國(guó)家”，后者則可以稱之為“反體制政黨”。反體制政黨以革命型政黨最為典型，該種類型的政黨反對(duì)現(xiàn)行的政治體制，試圖通過革命途徑推翻現(xiàn)行政權(quán)，按照政黨設(shè)定的理想政治愿景重建政治，政黨管理只屬于政黨自主管理的空間，不服從于國(guó)家的管理。反體制政黨也存在于競(jìng)爭(zhēng)性(非革命性)的多黨制環(huán)境中，如意大利多黨制格局中，反體制政黨參與政黨競(jìng)爭(zhēng)，并企圖通過和平選舉的方式傳遞政黨重建政治體制的意愿，這類政黨也將政黨管理的重心置于政黨手中，國(guó)家對(duì)政黨管理的權(quán)限受到嚴(yán)重削弱。反政黨的國(guó)家則對(duì)政黨持有很深的敵意，如中東地區(qū)仍然保留傳統(tǒng)政治體制色彩的酋長(zhǎng)國(guó)，禁止政黨存在，或者默許政黨存在卻不允許其卷入到政治過程中，在這兩種情況下，政黨事務(wù)的管理都沒有納入到國(guó)家政治管理的范疇中。國(guó)家與政黨分離的管理模式反映了國(guó)家與政黨之間的認(rèn)同度低、政黨制度功能與組織功能的斷裂、國(guó)家對(duì)政黨的統(tǒng)權(quán)和治權(quán)之間的分割、政黨公權(quán)力獲得與私權(quán)利保障的分離狀態(tài)。

在一定意義上，對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家和社會(huì)公共政治領(lǐng)域的發(fā)展而言，上述幾種政黨管理模式皆不可取，因其都以國(guó)家與社會(huì)之間、國(guó)家與政黨之間的對(duì)立為基本特征。因此，隨著社會(huì)政治現(xiàn)代化的發(fā)展，政黨管理從極端向中間發(fā)展的態(tài)勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，國(guó)家與政黨共治的政黨管理模式成為現(xiàn)代政黨管理的基本發(fā)展趨勢(shì)。

首先，國(guó)家與政黨共治的管理模式建立在國(guó)家與政黨相互支持、相互認(rèn)同的基礎(chǔ)上，這是一種“支持性”的政黨管理模式。一方面，國(guó)家承認(rèn)政黨并給予積極地支持，國(guó)家對(duì)社會(huì)中的政黨、選舉中的政黨進(jìn)行規(guī)范管理，旨在創(chuàng)設(shè)良好的政黨組織和活動(dòng)環(huán)境或平臺(tái)，助推政黨的良性發(fā)展。國(guó)家對(duì)政府中的政黨進(jìn)行規(guī)范管理，意在促進(jìn)政黨和政府的和諧發(fā)展。另一方面，支持性政黨是指對(duì)認(rèn)同國(guó)家政治體制、積極參與到政府過程中并具有參與、影響或執(zhí)掌政治權(quán)力的可能性的政黨。*觀點(diǎn)參閱[法]讓·布隆代爾等：《政黨與政府：自由民主國(guó)家的政府與支持性政黨關(guān)系探析》，史志欽等譯，北京大學(xué)出版社2006年版。支持性政黨的自主管理是在國(guó)家法律制度規(guī)范的前提下，對(duì)政黨黨務(wù)活動(dòng)進(jìn)行的規(guī)范管理，并以維護(hù)公民權(quán)利和促進(jìn)公民社會(huì)發(fā)展為己任，其對(duì)政府中的政黨作用，不管是影響力還是具有管理的權(quán)限，都既要確保政黨的正式影響力，又不能妨礙政府正常的運(yùn)行。

其次，國(guó)家與政黨共治的管理模式建立在國(guó)家與政黨具有共同利益的基礎(chǔ)上，但是二者之間存在的利益差異性并不能就此抹殺，而且在一定的情況下還可能產(chǎn)生沖突或矛盾，因此，國(guó)家與政黨既要維護(hù)共同利益，又要建立對(duì)政黨進(jìn)行管理的協(xié)商機(jī)制，這是一種“協(xié)商式”的政黨管理模式，從根本上而言是為了維護(hù)社會(huì)公共政治利益。但是，在國(guó)家與政黨對(duì)接過程中，又必須妥善處理二者所存在的利益差異性，并將其利益差異性的解決帶入到對(duì)政黨的管理中，只有如此，才能在政黨管理的過程中通過建立“黨政”協(xié)商機(jī)制，既維護(hù)國(guó)家的權(quán)威性，又保障政黨的合法性。國(guó)家與政黨共治的協(xié)商管理還應(yīng)當(dāng)在社會(huì)中的政黨、政府中的政黨和選舉中的政黨之間建立合理的溝通平臺(tái)。

第三，國(guó)家與政黨共治的管理模式以政黨的制度功能為經(jīng)，以政黨的組織功能為緯，實(shí)現(xiàn)經(jīng)緯之間的有機(jī)連接，建立“制度化”的政黨管理模式。政黨的制度功能在于代議制鏈條的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，從政黨組織動(dòng)員選民、選舉制度和規(guī)則的設(shè)置、選舉過程的運(yùn)轉(zhuǎn)到建立代議制政府，這個(gè)過程展現(xiàn)了政黨在代議制中的基本功能，因此，國(guó)家不僅要對(duì)政黨在代議制中的表現(xiàn)進(jìn)行規(guī)范和管理，而且也需要政黨節(jié)制性的自主管理。當(dāng)社會(huì)中的政黨經(jīng)過代議制的程序進(jìn)入到政府體系中，政黨制度化的功能在一定意義上發(fā)生了轉(zhuǎn)換，即從“代議”向“領(lǐng)導(dǎo)”的轉(zhuǎn)換。隱藏在政府背后的政黨在領(lǐng)導(dǎo)著政府，也在領(lǐng)導(dǎo)著國(guó)家的發(fā)展。因此政黨管理在制度方面不僅要對(duì)“代議制”進(jìn)行管理，而且也要對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)制”進(jìn)行管理。不管是代議制還是領(lǐng)導(dǎo)制，都屬于國(guó)家制度的環(huán)節(jié)，政黨若實(shí)現(xiàn)制度環(huán)節(jié)的有效性，還要充分地發(fā)揮政黨的組織功能，政黨組織功能是政黨能量的源泉。因此，國(guó)家與政黨共治的管理模式必須在政黨的組織功能與制度功能之間進(jìn)行制度化的建設(shè)，以確保組織功能與制度功能的有機(jī)連接。

第四，在國(guó)家與政黨共治的管理模式中，國(guó)家與政黨在管理的方式、權(quán)限、內(nèi)容等方面存在顯著差異，且由于政治體制的不同，國(guó)家與政黨的管理自然存在側(cè)重點(diǎn)，但國(guó)家與政黨作為共治的雙方應(yīng)建立均衡性的管理模式。首先，國(guó)家與政黨的共治管理應(yīng)確定各自管理的領(lǐng)域和空間，包括國(guó)家管理的場(chǎng)域、政黨管理的場(chǎng)域以及二者交叉管理的場(chǎng)域，在這些場(chǎng)域中，國(guó)家與政黨應(yīng)互不越界并建立相應(yīng)的合作機(jī)制。其次，國(guó)家與政黨的共治管理在權(quán)限和方式上存在不同，國(guó)家與政黨應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)政黨管理上的互補(bǔ)，盡量減少權(quán)力運(yùn)用上的摩擦。最后，國(guó)家與政黨管理能夠在共同管理政黨的過程中實(shí)現(xiàn)相對(duì)的平衡，國(guó)家的法律和制度處于“上位”，但亦應(yīng)保持對(duì)處于“下位”的黨章黨紀(jì)的平衡地位，不能形成沖突式管理模式。

政黨管理在社會(huì)公共政治中獲得了科學(xué)準(zhǔn)確的定位，無論從實(shí)踐層面，還是從理論層面，都可以對(duì)政黨管理進(jìn)行界分，從而實(shí)現(xiàn)合理的政黨管理。政黨管理的不同結(jié)構(gòu)就是建立在此基礎(chǔ)上，而不同社會(huì)公共政治領(lǐng)域中的政黨管理，既存在合理的分工，又存在內(nèi)在的聯(lián)系。因此，既要從整體上審視政黨管理，又要從不同領(lǐng)域管理政黨。從政黨產(chǎn)生至今，政黨管理經(jīng)歷了五種不同的模式，其中最能符合時(shí)代發(fā)展的模式就是國(guó)家與政黨共治的管理模式。如何在政黨管理的實(shí)踐中構(gòu)建國(guó)家與政黨的共治，則成為國(guó)家治理面臨的重大課題?！?/p>