■杜一薇 寧波大學(xué)法學(xué)院
摘 要:本文首先從理論角度探討召回制度設(shè)立的原因。通過(guò)比較2012年頒布的《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》和2004年《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》,探討《條例》的立法進(jìn)步之處以及立法背后的法律原理,再提出進(jìn)一步完善的建議。
關(guān)鍵詞:缺陷汽車產(chǎn)品;召回制度;《規(guī)定》;《條例》
自2004年《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》實(shí)施,我國(guó)正式在立法上確立了缺陷汽車的召回制度。然而,無(wú)論是在立法層級(jí)還是法律的內(nèi)容方面,均存在著不足,這直接制約了召回制度應(yīng)有作用的發(fā)揮。因此,國(guó)務(wù)院于2012年頒布《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》,這標(biāo)志著汽車領(lǐng)域的召回制度正在逐步借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際情況下走向完善。
一、召回制度設(shè)立之必要
召回制度的最大特點(diǎn),在于其并非是調(diào)整平等主體關(guān)系的法律制度,而是建立在國(guó)家干預(yù)之上,是經(jīng)濟(jì)法這一部門法的一項(xiàng)特有制度。它體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的一般價(jià)值:即對(duì)弱勢(shì)群體的傾斜保護(hù)和對(duì)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)秩序的規(guī)制調(diào)控。
召回制度是典型的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度,但除此之外,現(xiàn)代社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展賦予了其更大的調(diào)節(jié)功能。
首先,高額的召回費(fèi)用能夠促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)管理和規(guī)范生產(chǎn)。其次,它能夠規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序,遏制“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象的蔓延。最后,該制度能在一定程度上調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)。
從我國(guó)汽車業(yè)現(xiàn)狀而言,雖然自主品牌汽車發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)盛,但同國(guó)外汽車相比,仍然有很多弊端。譬如:汽車質(zhì)量上仍有差距,主要表現(xiàn)在零部件質(zhì)量和裝配質(zhì)量;車內(nèi)環(huán)境污染嚴(yán)重,損害人體健康;同時(shí)汽車產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亦不合理。因此,完善我國(guó)的缺陷汽車產(chǎn)品召回制度,勢(shì)在必行。
二、與《規(guī)定》想比,《條例》的進(jìn)步之處
新出臺(tái)的《條例》同2004年的《規(guī)定》想比,在以下幾方面進(jìn)行了修改與完善:
1.法律層級(jí)提高
2004的《規(guī)定》是由國(guó)家質(zhì)檢總局、發(fā)改委、商務(wù)部、海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布,從法律淵源而言,其屬于部門規(guī)章,效力較低,缺乏權(quán)威性。由于汽車產(chǎn)品生產(chǎn)消費(fèi)過(guò)程中會(huì)涉及稅務(wù)、工商等其他部門,一旦《規(guī)定》與其它部門的規(guī)定相沖突,則會(huì)由于雙方均為同一層級(jí)的法律淵源,而使得《規(guī)定》的適用范圍受到限制。
而新《條例》則是國(guó)務(wù)院制定的法律文件,其作為行政法規(guī),法律地位僅次于憲法和法律。顯然,當(dāng)其它部門規(guī)章和它有不同規(guī)定時(shí),會(huì)因?yàn)樾ЯΦ膶蛹?jí)低而優(yōu)先適用《條例》。這大大增強(qiáng)了缺陷汽車產(chǎn)品召回制度的權(quán)威性和規(guī)制性。
2.召回程序的調(diào)整
2004年《規(guī)定》特設(shè)一章規(guī)定主動(dòng)召回程序,而在新《條例》中,通篇?jiǎng)t不再出現(xiàn)“主動(dòng)召回”字眼。而僅在第八條中規(guī)定:對(duì)缺陷汽車產(chǎn)品,生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)依照本條例全部召回;生產(chǎn)者未實(shí)施召回的,國(guó)務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)依照本條例責(zé)令其召回。當(dāng)然,從該條分析來(lái)看,雖然“主動(dòng)召回”概念不再出現(xiàn),“生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)依照本條例全部召回”仍可理解為生產(chǎn)者基于自身考慮,在質(zhì)監(jiān)部門強(qiáng)制之前事實(shí)的召回為“主動(dòng)召回”。
但是,法律淡化“主動(dòng)召回”概念,顯然是有其立法考量的。縱觀國(guó)外,美國(guó)的召回程序分為一般召回程序和簡(jiǎn)易召回程序(Fast Track Program)。其簡(jiǎn)易召回程序是指如果企業(yè)主動(dòng)向美國(guó)消費(fèi)品安全委員會(huì)報(bào)告其產(chǎn)品的潛在缺陷,并在此后20個(gè)工作日內(nèi)自愿與美國(guó)消費(fèi)品安全委員會(huì)合作,提交并執(zhí)行合乎美國(guó)消費(fèi)品安全委員會(huì)要求的召回計(jì)劃,美國(guó)消費(fèi)品安全委員會(huì)的工作人員便可以不作出“實(shí)質(zhì)性產(chǎn)品危害”的結(jié)論。并且從實(shí)踐而言,美國(guó)將近一半的產(chǎn)品召回是通過(guò)簡(jiǎn)易程序?qū)崿F(xiàn)的。
而反觀我國(guó),2004年《規(guī)定》實(shí)施以來(lái),我國(guó)汽車主動(dòng)召回卻數(shù)量有限。這其中有很多原因,高昂的召回費(fèi)用使得企業(yè)望而卻步,轉(zhuǎn)而通過(guò)以“優(yōu)惠服務(wù)”的名目悄悄派遣技術(shù)人員解決汽車缺陷問(wèn)題,甚至與消費(fèi)者“私了”等,來(lái)企圖避免召回。生產(chǎn)者的召回意識(shí)不高亦為重要原因。雖然主動(dòng)召回從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言,是有利于社會(huì)整理效率的提高,也有助于廠商樹立良好的企業(yè)形象,但在目前,我國(guó)的實(shí)際環(huán)境卻使“主動(dòng)召回”機(jī)制作用有限,形同虛設(shè)。
因此,新《條例》淡化“主動(dòng)召回”的說(shuō)法,能夠體現(xiàn)其立法考量:即首先確保存在缺陷的汽車產(chǎn)品能夠召回,而這主要還是通過(guò)質(zhì)檢總局的介入來(lái)實(shí)現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上,確保國(guó)產(chǎn)汽車和進(jìn)口汽車的質(zhì)量,維護(hù)消費(fèi)者的安全權(quán)等權(quán)益。隨著我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和改革、生產(chǎn)商責(zé)任意識(shí)的加強(qiáng)以及未來(lái)我國(guó)汽車邁向國(guó)際市場(chǎng)的前景,在那種情況之下在重提“主動(dòng)召回”制度并予以一定的激勵(lì)措施,勢(shì)必會(huì)起到更好的實(shí)際效果。
3.監(jiān)管者職責(zé)的進(jìn)一步確定和細(xì)化
由于召回制度是國(guó)家干預(yù)的體現(xiàn),監(jiān)管部門的職責(zé)和義務(wù)在召回制度的體系構(gòu)建中起到了舉足輕重的作用。然而公權(quán)力若沒(méi)有法律依據(jù),或者導(dǎo)致職責(zé)的缺失,或者導(dǎo)致權(quán)力的濫用。政府行為應(yīng)當(dāng)遵從“法無(wú)規(guī)定則不可為”的理念,因此,立法明確規(guī)定監(jiān)管者的職責(zé)權(quán)限很有必要。
從比較法角度和召回制度應(yīng)有之義而言,監(jiān)管者的職責(zé)需要履行以下職責(zé):調(diào)查缺陷、責(zé)令召回、過(guò)程監(jiān)督、信息公布和管理。
《條例》在規(guī)定質(zhì)監(jiān)部門展開(kāi)缺陷調(diào)查時(shí),可以進(jìn)入生產(chǎn)生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查,查閱、復(fù)制相關(guān)資料和記錄,向相關(guān)人員了解。同《規(guī)定》相比,它明確了監(jiān)管者的行為方式,使得質(zhì)監(jiān)部門的調(diào)查活動(dòng)有法可循。同時(shí),也限制了質(zhì)監(jiān)部門通過(guò)法未規(guī)定的其他途徑來(lái)擴(kuò)張其權(quán)力。
《條例》在信息公布和管理上規(guī)定了多個(gè)部門之間的“共享機(jī)制”,這是本次立法的一大特色。由于我國(guó)很多行政機(jī)關(guān)在實(shí)際履行職責(zé)時(shí)存在一定的職權(quán)交叉,各自為政的后果會(huì)使得管理混亂。不同于食品、藥品等,汽車產(chǎn)業(yè)因其復(fù)雜性會(huì)涉及到很多部門的監(jiān)管,如質(zhì)監(jiān)部門、交通管理部門、工商部門等等。而“共享機(jī)制”的成立,可以有效的加強(qiáng)各部門之間的溝通和信息交流,降低執(zhí)法成本,提高執(zhí)法質(zhì)量,更使得缺陷汽車產(chǎn)品的召回制度在實(shí)際操作中增強(qiáng)了可行性。
信息公布和管理上,《條例》相比較《規(guī)定》的另一進(jìn)步,就在于明確生產(chǎn)者向質(zhì)監(jiān)部門上報(bào)備案的內(nèi)容,這有利于監(jiān)管部門有效監(jiān)督,同時(shí)也為施加對(duì)生產(chǎn)者的處罰建立依據(jù)。
另外,在召回過(guò)程的監(jiān)督方面,《條例》規(guī)定了“組織與生產(chǎn)者無(wú)利害關(guān)系的專家對(duì)生產(chǎn)者消除缺陷的效果進(jìn)行評(píng)估”。中立與公正是評(píng)估機(jī)構(gòu)的應(yīng)有之義,而目前得到質(zhì)檢總局認(rèn)可、有能力進(jìn)行43項(xiàng)汽車強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)的幾家質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu),均與制造商有隸屬關(guān)系。這會(huì)使得評(píng)估結(jié)果大打折扣。
4.罰則加重
2004年《規(guī)定》的作用有限,很大一部分原因在于懲罰過(guò)輕。根據(jù)《規(guī)定》第41條和42條,罰款最高只有3萬(wàn)元。而且對(duì)于處罰情形規(guī)定不夠詳細(xì)。
針對(duì)這些缺陷,《條例》在罰則上做出了很大調(diào)整:
首先,處罰情形分類,并根據(jù)不同的情形,規(guī)定不同數(shù)額的罰款。
其次,罰款程度總體加重,出了規(guī)定絕對(duì)數(shù)額:最高可罰款100萬(wàn)之外,還規(guī)定了比例數(shù)額:處缺陷汽車產(chǎn)品貨值金額1%以上10%以下的罰款。明顯體現(xiàn)了懲罰性賠償?shù)奶卣?。懲罰性賠償制度作為經(jīng)濟(jì)法中特有的責(zé)任形式,為很多國(guó)家在產(chǎn)品責(zé)任制度中所采納。例如美國(guó)的《統(tǒng)一產(chǎn)品責(zé)任示范法》。通過(guò)懲罰性賠償,可以給生產(chǎn)者以有效的威懾和警示作用,促進(jìn)其改善生產(chǎn)管理,提高汽車產(chǎn)品質(zhì)量,以更好實(shí)現(xiàn)召回制度的事先預(yù)防作用以及時(shí)候彌補(bǔ)效果。
最后,《條例》規(guī)定生產(chǎn)者不因召回而免除其他法律責(zé)任。
總之,通過(guò)明顯加重的處罰規(guī)定,《條例》必然是生產(chǎn)者意識(shí)到,召回不再是可有可無(wú)的“雞肋”,不再是可以僥幸逃脫的“枷鎖”,而變成一種具有高度懲處性質(zhì)的鞭策。
三、不足與完善之建議
當(dāng)然,若是從世界范圍內(nèi)看,新《條例》依舊存在著不足之處,因此,希望在《條例》已有框架基礎(chǔ)上在提出一些建議,使得缺陷汽車產(chǎn)品召回制度不斷完善,并且成為一種有效的模式為其他缺陷產(chǎn)品的召回提供借鑒。
1.制訂認(rèn)定缺陷的標(biāo)準(zhǔn)
《條例》第3條定義了“缺陷”內(nèi)涵,其核心是“不合理的危險(xiǎn)”,危險(xiǎn)屬于較為抽象的表述。而在該概念中,認(rèn)定“危險(xiǎn)”的“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”則成為了至關(guān)重要的因素。然而《條例》中卻未對(duì)這些標(biāo)準(zhǔn)做出進(jìn)一步界定。而“目前我國(guó)汽車標(biāo)準(zhǔn)體系不完善,而且大多是推薦性標(biāo)準(zhǔn),缺乏強(qiáng)制性”。 因此,可以借鑒類似美國(guó)的做法,授權(quán)交通管理部門指定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn),以確保標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性和全國(guó)覆蓋性。
2.適當(dāng)考慮環(huán)保因素
當(dāng)汽車的使用超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)而對(duì)環(huán)境導(dǎo)致污染時(shí),也應(yīng)該被認(rèn)定為產(chǎn)品存在缺陷。這在美國(guó)、日本等國(guó)家已成為現(xiàn)實(shí)。例如,美國(guó)環(huán)境局通過(guò)《大氣清潔法》監(jiān)控機(jī)動(dòng)車的排放。而我國(guó)的立法,無(wú)論是2004年的《規(guī)定》還是新出臺(tái)的《條例》,均對(duì)環(huán)境問(wèn)題無(wú)所涉及。這恐怕是與我國(guó)國(guó)情相關(guān)。汽車產(chǎn)業(yè)的薄弱、自主研發(fā)能力的不足,如果過(guò)度強(qiáng)調(diào)環(huán)保因素會(huì)一定程度阻礙汽車的發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力。然而,這不應(yīng)當(dāng)是拒絕考慮環(huán)保因素的理由。立法具有導(dǎo)向作用,如果法律有所規(guī)定,則生廠商必然會(huì)引起一定程度的重視,進(jìn)而在其生產(chǎn)過(guò)程中改進(jìn)技術(shù),研發(fā)新產(chǎn)品,以實(shí)現(xiàn)相關(guān)環(huán)保因素的要求,這不僅有助于保護(hù)環(huán)境,更能夠深化產(chǎn)業(yè)的調(diào)整和轉(zhuǎn)型。
因而,我認(rèn)為環(huán)境因素也因納入缺陷的范疇之內(nèi),只是考慮到目前我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)實(shí)際情況,在對(duì)待這一類汽車產(chǎn)品缺陷時(shí),不召回的罰則可略輕,從而起到引起生產(chǎn)者適當(dāng)注意的目的。待到汽車產(chǎn)業(yè)整體生產(chǎn)能力有所改善的情況之下,再度調(diào)整法律,加重罰則,使得環(huán)保因素真正成為考量缺陷的重要部分。以此,法律才能起到規(guī)制和指引的雙重功能。
3.完善信息披露制度
《條例》規(guī)定了應(yīng)當(dāng)建立缺陷汽車產(chǎn)品召回信息管理系統(tǒng),并且要以便于公眾知曉的方式公布受理投訴的電話、電子郵箱和通信地址。我認(rèn)為,僅僅這樣的規(guī)定是不夠的,即應(yīng)當(dāng)制定具體細(xì)則來(lái)確保該召回信息管理系統(tǒng)能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)。而其中,對(duì)于該系統(tǒng)的管理很重要。只有加強(qiáng)管理、及時(shí)反饋,才能增加信息流動(dòng)的暢通性,提高公眾的參與積極性,進(jìn)而有效的監(jiān)管缺陷汽車產(chǎn)品。
首先,必須確定信息管理系統(tǒng)的管理者?;趪?guó)務(wù)院質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)全國(guó)缺陷汽車產(chǎn)品召回的監(jiān)督管理工作,因而可又其進(jìn)行管理。
其次,信息管理系統(tǒng)可謂分為內(nèi)外兩部分,《條例》雖有設(shè)計(jì),但均不具體。
內(nèi)部系統(tǒng),也就是《條例》規(guī)定的多部門之間的共享機(jī)制。但是,建立怎樣的共享機(jī)制,如何建立共享機(jī)制,這又是在《條例》生效之后所需進(jìn)一步要思考的內(nèi)容。而這些問(wèn)題,可由國(guó)務(wù)院另行制定細(xì)則加以規(guī)定。
外部系統(tǒng),則是監(jiān)管部門和公眾溝通的渠道。因此,系統(tǒng)管理者要及時(shí)處理公眾投訴信息。由于召回制度中的產(chǎn)品缺陷概念不同于一般產(chǎn)品瑕疵,其必須滿足“系統(tǒng)缺陷”,即同一批次、同一種產(chǎn)品普遍存在該不合理危險(xiǎn)時(shí),方構(gòu)成缺陷。因此,分門別類管理以及認(rèn)定何種數(shù)量足以引起對(duì)汽車產(chǎn)品的缺陷評(píng)估,顯得尤為重要。此外,我覺(jué)得外部系統(tǒng)中應(yīng)設(shè)立兩項(xiàng)內(nèi)容:其一,法律咨詢與法律服務(wù)。很多消費(fèi)者的投訴可能是個(gè)別現(xiàn)象,在無(wú)法“觸發(fā)”召回機(jī)制之時(shí),也應(yīng)保證其投訴得到合理的法律建議。其二,企業(yè)和質(zhì)監(jiān)部門聯(lián)合發(fā)布召回新聞。
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