陳江　胡玲

歷時3年，由國家發(fā)改委會同公安部、財政部、國土部等14部門編制的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（20142020）》于2014年3月16日正式發(fā)布。這一被稱為“新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型之路的風向標”的《規(guī)劃》，圍繞的主線就是全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式。而從理論脈絡探尋，城鎮(zhèn)化包含產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口轉(zhuǎn)移集聚和城市農(nóng)村雙繁榮的多重要義。

從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化到新型城鎮(zhèn)化，從粗放的工業(yè)發(fā)展到轉(zhuǎn)型期的工業(yè)未來籌謀，方方面面都關(guān)乎著未來中國的經(jīng)濟前景。多數(shù)學者認為，城鎮(zhèn)化的道路抉擇，關(guān)系到國家經(jīng)濟命運、產(chǎn)業(yè)革新、人民生活幸福等宏觀微觀的各個層面，這也顯示出研究城鎮(zhèn)化歷史與現(xiàn)實的意義。

城鎮(zhèn)化源流與要義

從概念上來講，城鎮(zhèn)化就是農(nóng)鄉(xiāng)格局進一步提高綜合配套設施，個體人員各司其職，以提高現(xiàn)代化的進程。從源流上看，“城鎮(zhèn)化”一詞是中國學者創(chuàng)造的一個新詞匯，在實踐中逐漸發(fā)展并賦予其中國特色。1991年，學者辜勝阻在《非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化研究》中使用并拓展了“城鎮(zhèn)化”的概念，在后來的研究中，他力推中國的城鎮(zhèn)化概念，并獲得一批頗有見解、影響較廣的研究成果。據(jù)粗略估計，在2012年之前，關(guān)于城鎮(zhèn)化的概念至少有20種以上。具有代表性的并符合中國西部地區(qū)現(xiàn)實的觀點是城鎮(zhèn)化是由農(nóng)業(yè)人口占很大比重的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向非農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的現(xiàn)代文明社會轉(zhuǎn)變的歷史過程，是衡量現(xiàn)代化過程的重要標志。

中共第十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》正式采用了“城鎮(zhèn)化”一詞。這是近50年來中國首次在最高官方文件中使用“城鎮(zhèn)化”。

回顧國內(nèi)外學者們的研究，發(fā)現(xiàn)大體上是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化是否相協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化影響機理兩個方面來論述的。分析中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化問題必須充分考慮所處的中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型周期。在經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型過程中，中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整及城鎮(zhèn)化發(fā)展主要是政府作用的結(jié)果。在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，中央與地方政府之間的財政分權(quán)決定了地方政府根據(jù)個地方的不同資源狀態(tài)，采取不同的經(jīng)濟支持計劃，實現(xiàn)了不同時期、不同省份的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同特色。

改革背景下的城鎮(zhèn)化與工業(yè)發(fā)展

從我國經(jīng)濟發(fā)展過程中總結(jié)，可以看到政府對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整及城鎮(zhèn)化發(fā)展作用的三個關(guān)鍵之處：第一是中央政府與地方政府之間關(guān)系，第二是政府政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及城鎮(zhèn)化發(fā)展影響，第三則是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系。

傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制時期——中央政府主導經(jīng)濟的發(fā)展模式。新中國成立后，我國通過社會主義改造，用了不到三年的時間就形成了集中的計劃經(jīng)濟體制。雖然在1958年到1978年改革開放之前，中國采取了多次分權(quán)化改革，但是由于存在著意識形態(tài)上的障礙，市場化改革很難在政治上被接受，社會主義只能采取行政命令配置資源。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，中央政府與地方政府之間是上下級關(guān)系，地方政府及企業(yè)只不過是執(zhí)行上級及中央政府的計劃而已。在計劃經(jīng)濟體制下，中國政府通過行政干預的方式實現(xiàn)了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展。但這種發(fā)展模式并不符合我國的國情。

改革開放時期——地方政府主導經(jīng)濟的發(fā)展模式。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下由于信息及激勵不足必然導致效率低下，出現(xiàn)財政危機。為緩解財政危機，中國政府試圖通過分權(quán)改革解決出現(xiàn)的問題，但是由于意識形態(tài)的影響始終沒有在體制上實現(xiàn)突破。財政壓力的進一步加大催生了財政分權(quán)改革，突破了體制障礙。以1994年為分界線，劃分為兩個不同階段。

第一，20世紀80年代，計劃與市場并行配置資源的“雙軌制”形式大大調(diào)動了地方政府的積極性，有利地促進了地方工業(yè)的發(fā)展。當時所處的宏觀環(huán)境下，中國政府實行的是增量改革戰(zhàn)略，即在大體上維持國有經(jīng)濟現(xiàn)有體制的條件下，容許私有經(jīng)濟的發(fā)展和引入部分市場機制，使中國出現(xiàn)計劃與市場并行配置資源的“雙軌制”形式。地方政府地區(qū)間的競爭，促進了民營企業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展。而價格“雙軌制”下的“財政包干”在制度上為促進地方政府有動力去增加地方財政收入、發(fā)展地方經(jīng)濟提供了激勵。但這一階段的改革，由于主要發(fā)生在農(nóng)村和小城鎮(zhèn)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展吸引農(nóng)村勞動力的工業(yè)化并沒有對城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生較大影響，因此，這一時期的城鎮(zhèn)化水平仍然沒有調(diào)整到與工業(yè)化水平相適應的程度。加之，我國以戶籍制度為核心的二元經(jīng)濟體制的延續(xù)，造成地方政府沒有足夠權(quán)利推動城鎮(zhèn)化。

第二，20世紀90年代，伴隨著中央新一輪的改革，建筑業(yè)與地產(chǎn)業(yè)異軍突起，帶動了城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展。經(jīng)過多次的嘗試與反復的爭論，中共十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制的若干問題的決定》，這標志著財政體制全面改革的開始。這一階段的財政改革主要是以“分稅制”代替“財政包干”。“分稅制”改革規(guī)范了地方政府的行為，并按照事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則按稅種劃分中央與地方的收入。實行“分稅制”直接導致了企業(yè)大部分收入劃歸中央政府，地方政府開始尋求其它增加財政收入的方式，繼而把精力放在了發(fā)展建筑業(yè)上。與之相伴而生的是城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展。

中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑

從《中國統(tǒng)計年鑒2012》等權(quán)威資料中可以得知，中國城鎮(zhèn)化水平總體上呈現(xiàn)逐年增長的勢頭，從1949年的10.64%上升到2011年的51.27%。國家統(tǒng)計局的最新數(shù)據(jù)顯示，中國2013年的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到53.7%，再創(chuàng)新高。

但從結(jié)構(gòu)上來看，在不同時期我國的城鎮(zhèn)化水平存在著明顯的區(qū)別。大致上以1978年和1994年為界將我國城鎮(zhèn)化水平劃分為三個不同階段。建國后到改革開放這段時期城鎮(zhèn)化水平比較低，去除掉特殊情況，城鎮(zhèn)化率維持在10%—20%之間。如果僅僅考察1950年代到1978年代的城鎮(zhèn)化水平，可以看到這時的城鎮(zhèn)化水平基本是穩(wěn)定在17%水平上。

背景因素上看，我國為了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)而實行的一系列制度安排限制了人口在城鎮(zhèn)（城市）的聚集。從1978年代到1990年代中期城鎮(zhèn)化率維持在20%—30%之間。這一時期的城鎮(zhèn)化水平相對于前一時期有了明顯的提高，但比后一時期低很多，因此屬于中等發(fā)展水平。這一時期，國家的政策是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及小城鎮(zhèn)經(jīng)濟，采取“就地轉(zhuǎn)移”吸納農(nóng)村剩余勞動力的方式，因此，伴隨著經(jīng)濟發(fā)展的城鎮(zhèn)化水平雖有上升，但速度還不是很高。endprint

第三階段是從20世紀90年代中期到現(xiàn)在，這一階段城鎮(zhèn)化水平較高，從1996年的30%一直上升到2003年的40%，到2013超過5%達到歷史最高點，年平均增長率達到了41%之多。根據(jù)前面的分析可知，產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因為我國戶籍制度的松動，城市產(chǎn)業(yè)對勞動力主要是農(nóng)村勞動力的吸引，導致了城鎮(zhèn)化水平的迅速提高。

從1978年實行農(nóng)村改革開始，地方政府為了增加財政收入，在“雙軌制”體制背景下，大力促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及民營經(jīng)濟的發(fā)展使第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重得到明顯的提升，與之伴的是第一產(chǎn)業(yè)（主要的工業(yè)）產(chǎn)值及第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重的相應下降。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量從1978年的152萬個發(fā)展到1988年的1888個，在整個20世紀的90年代基本保持穩(wěn)定。企業(yè)職工人數(shù)從1978年的2826萬人，呈現(xiàn)逐年增長趨勢，到20世紀的90年代達到了近億人的規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值也呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，從1978年的493億元，到1983年已過千億，并且在1988年之后出現(xiàn)更大幅度的增長，達到了6千億水平，在此基礎(chǔ)上逐年增長，到1990年更是超過萬億元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量、職工人數(shù)及總產(chǎn)值數(shù)據(jù)的變化，反映出在當時地方政府的維護和支持下鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展情景。

城鎮(zhèn)化進程助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

從總體趨勢上看，中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動趨勢同城鎮(zhèn)化發(fā)展水平基本一致（由于我國原有重工業(yè)比重較大的初始條件和特色發(fā)展的道路，其變動不符合錢納里模式）。伴隨著經(jīng)濟發(fā)展，我國第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重逐年下降和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重逐年上升，城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢。

整體上看，三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重隨著經(jīng)濟發(fā)展都呈現(xiàn)出規(guī)律性的變動，即第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重逐年下降，同時第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重逐年上升。從1952年至1978年改革開放之前，我國城鎮(zhèn)化水平基本上屬于停滯時期，這一時期實行的是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，并利用各種制度安排勞動力就業(yè)，因此，這一時期第二產(chǎn)業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重基本沒有太大變動。1978年到1990年代中期，隨著農(nóng)村改革及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展，第二和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展吸引了大量的農(nóng)村剩余勞動力及城市失業(yè)人員就業(yè)，使城鎮(zhèn)化水平得到了提升。20世紀90年代以后，伴隨著經(jīng)濟體制改革的全面推進，戶籍制度為中心的城鄉(xiāng)二元體制改革的有序進行，我國三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村人口得以大規(guī)模流動與轉(zhuǎn)移，使得城鎮(zhèn)化水平得到較大幅度的提升，保持了一個較高速度的增長。

可見，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動對城鎮(zhèn)化水平有顯著影響，尤其是第二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動對城鎮(zhèn)化發(fā)展有較大的作用。因此，在我國新一輪的以城鎮(zhèn)化（城市化）發(fā)展促進經(jīng)濟發(fā)展的歷史時期，應當充分重視第二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比重的穩(wěn)步提升。這就要求政府政策要以市場為導向，優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，同時注意農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整加以適應。面對著現(xiàn)階段地方政府“土地財政”負面效應的不斷加劇，中央政府應當及時進行深入的財政體制改革，調(diào)整與地方政府之間的財政關(guān)系，使其政策向有益于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及城鎮(zhèn)化的方向發(fā)展。

作者陳江系黑龍江省綏化學院經(jīng)濟管理學院副教授，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究

作者胡玲單位系綏化學院檔案室endprint