殷俊 李曉鶴

摘要：只有建立公平、合理、透明、規(guī)范的征地補償制度，才能從根本上規(guī)范征地補償安置的操作，保障失地農(nóng)民的合法權益?；?012年武漢市失地農(nóng)民基本生活狀況的調查問卷，對武漢市失地農(nóng)民的征地補償安置狀況進行了分析，從征地補償安置形式、征地補償安置標準、集中安置住房問題三個方面，闡述了武漢市征地補償安置的基本狀況、失地農(nóng)民意愿及存在問題，在這些實際情況下，提出一些可操作性的政策建議，以期進一步深化征地制度改革，完善征地補償安置機制。

關鍵詞：失地農(nóng)民；社會保障；征地補償安置

中圖分類號：C913文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2014）03-0096-05

引言

失地農(nóng)民的出現(xiàn)，是城市化的必然結果。隨著中國城市規(guī)模的不斷擴大，中國非農(nóng)建設占用耕地以每年約200-300萬畝的速度增長，失地農(nóng)民的數(shù)量也因此急劇上升，根據(jù)預測，2020年，我國失地農(nóng)民的總數(shù)將達到一億人以上[1]，失地農(nóng)民問題在急劇轉型的社會中凸顯出來。

土地是農(nóng)民賴以生存的物質基礎。征地使得農(nóng)民失去了生存和發(fā)展的物質基礎，因此，需要對失地農(nóng)民進行適度的補償。征地補償安置是失地農(nóng)民面臨問題中，最根本、最有爭議的問題，只有建立公平、合理、透明、規(guī)范的征地補償制度，才能從根本上規(guī)范征地補償安置的操作，保障失地農(nóng)民的合法權益。因此，本文基于2012年武漢市失地農(nóng)民基本生活狀況的調查問卷，對武漢市失地農(nóng)民的征地補償安置狀況進行了分析，從征地補償安置形式、征地補償安置標準、集中安置住房問題三個方面，闡述了武漢市征地補償安置的基本狀況、失地農(nóng)民意愿及存在問題，在這些實際情況下，提出一些可操作性的政策建議，以期進一步深化征地制度改革，完善征地補償安置機制。

一、數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)基于2012年對武漢市失地農(nóng)民基本生活狀況調查問卷。調查以武漢市中心城區(qū)和遠城區(qū)的失地農(nóng)民為總體，選取武漢市失地農(nóng)民最為集中的江夏區(qū)、黃陂區(qū)、漢陽區(qū)、蔡甸區(qū)、洪山區(qū)、江岸區(qū)等城鄉(xiāng)接合部展開調查。調查歷時一個月，分兩個小組同時進行，走訪了二十多個社區(qū)和村莊，獲得了一手的研究資料。調查共訪問農(nóng)戶1000多戶，涉及4138位失地人口，調查的人群中，男女比例相當，年齡結構合理，從地理位置和經(jīng)濟發(fā)展水平上，樣本能夠代表武漢市中心城區(qū)和遠城區(qū)失地農(nóng)民生活的整體基本情況。

在調查過程中，由受過培訓的調查員對隨機抽取的失地農(nóng)戶進行入戶訪談，填寫問卷，內(nèi)容包括了失地農(nóng)民及其家庭成員的基本情況、征地補償安置狀況、家庭收入支出狀況、就業(yè)狀況、社會保障狀況、城市融入狀況等多個方面。調查采用結構式的問卷調查方法，發(fā)放問卷1200余份，有效回收問卷997份，有效問卷回收率90%，大部分題目的有效回答率保持在95%-100%之間，從回收問卷的情況來看，失地農(nóng)民回答的問題大部分真實，問卷質量較高。

二、失地農(nóng)民征地補償安置情況

武漢市失地農(nóng)民主要分布在蔡甸區(qū)、洪山區(qū)和江夏區(qū)，主要是武漢市城市擴張，為建立新的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)或者城市基礎設施建設，征用大量的農(nóng)地，造成較多的失地農(nóng)民出現(xiàn)。調查數(shù)據(jù)顯示：征地原因中，用于公共基礎設施建設的有20.7%，用于經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設的有31.1%，用于房地產(chǎn)開發(fā)的有23.8%，用于商貿(mào)旅游業(yè)的有4.6%，其中有12.6%的人對征地的具體用途不清楚。調查走訪中發(fā)現(xiàn)，土地的具體用途中，失地農(nóng)民最不滿意的是房地產(chǎn)開發(fā)，因為房地產(chǎn)開發(fā)在進行一次性貨幣補償和社會保障補貼后，房子從建造、營銷、入住形成小區(qū)，需要較長時間。雖然在房屋建造中需要大量的農(nóng)民工，但失地農(nóng)民大都是三代以上的多代家庭，家庭負擔較重，對工資水平要求較高，并不愿意就近就業(yè)。房子營銷及入住以后，產(chǎn)業(yè)本身的就業(yè)彈性較小，無法吸納大量的失地農(nóng)民，失地農(nóng)民因此不愿意集體把土地使用權出讓給房地產(chǎn)商。

（一）征地補償安置形式

農(nóng)村土地制度是征地補償安置的前提條件。實際上，農(nóng)村土地制度包含了兩層含義：一層是人與土地的關系，另一層是人與人之間的社會關系，因此農(nóng)村土地制度不僅要規(guī)劃人與地之間的物權關系，還要規(guī)范權力的變更關系以及一系列與之有關的社會關系，這些社會規(guī)則制度化以后就產(chǎn)生了一套完整的產(chǎn)權結構，它主要由所有權、使用權、收益權、讓渡權等成分構成。農(nóng)村的土地所有權，無論是聯(lián)產(chǎn)承包土地還是自留地，都歸集體所有，農(nóng)民個人沒有土地所有權，因此，實質上，在土地歸集體所有，家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地制度前提下，對農(nóng)民失去土地的補償，應該包括對其使用權、收益權以及讓渡權的物質補償。對農(nóng)民來說，土地具有情感、社交、繼承等非經(jīng)濟價值，是他們大部分社會關系的載體，失去土地的同時，大部分社會關系也會發(fā)生改變，因此，對農(nóng)民失去土地的補償，也應該包括對其情感、社會關系等方面的交流、指導、負面情緒矯正等精神補償。

征地補償安置一般以家庭為單位，一部分村集體選擇每人2-3萬元的人頭補償費。有993戶失地農(nóng)民對征地補償安置選項做出回答，具體補償項目及標準如表1所示。一次性貨幣補償?shù)氖芤媛首罡?，占?jù)被調查人群的94.36%，主要包括住房和土地補償兩種形式，其中土地平均每畝的補償標準為10837元。社會保障補償安置的比例相對也較高，占被調查人群的41.09%，與之前調查統(tǒng)計三分之一以上人群征地后獲得城市戶口的調查基本相吻合。另外，有三分之一的人群被征地以后同時獲得了一次性資金補償、社會保障補償和住房安置。

得到就業(yè)安置的人群相對較少，占被調查人群的20.04%，主要就業(yè)安置項目包括4050人員安置、就業(yè)培訓和公益招聘會。土地分紅形式是所有補償安置里面最低的，只有極少數(shù)人群獲得，而且根據(jù)個人表現(xiàn)和村辦工廠或者企業(yè)的績效進行分紅，但是在調查中不少人反映個人表現(xiàn)的評價標準非常模糊，工廠分紅也缺乏財務監(jiān)督，大部分人對土地分紅存在不滿情緒。調查中的多數(shù)人表示同就業(yè)安置一樣，土地分紅是一種相對持續(xù)穩(wěn)定的收入來源，也是未來生活的一種保障形式，表示對土地分紅形式的歡迎。土地對農(nóng)民不僅意味著一代人的經(jīng)濟來源，而且意味著世世代代的經(jīng)濟保障，是一種永遠存在的“最低生活保障”。費孝通曾經(jīng)闡述過農(nóng)民和土地復雜的關系：“土地，那相對用之不盡的性質使人們的生活有相對的保障，如果我們拿其他勞動來看，就會發(fā)現(xiàn)那些工作的風險要大的多，并在一家所繼承的財產(chǎn)中有其特殊價值。”[2]由此可見，土地的保障世代保障功能在農(nóng)民心中，是其他收入來源所不能替代的，而土地分紅和就業(yè)安置在一定程度上能夠替代土地的部分保障功能，成為失地農(nóng)民新的生活“定心丸”。走訪中有部分失地農(nóng)民建議，失地農(nóng)民補償安置應該以就業(yè)安置和土地分紅為主，村集體通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者工廠，從而吸納大部分的失地農(nóng)民就業(yè)，通過經(jīng)營企業(yè)或者工廠盈利，為失地農(nóng)民建立一個可持續(xù)的穩(wěn)定的收入保障機制。

（二）征地補償安置標準

中心城區(qū)和遠城區(qū)相比，除了洪山區(qū)的花山，中心城區(qū)的土地補償標準反而低于遠城區(qū)的標準，原因可能是中心城區(qū)按照拆一補一的方式主要進行了住房面積補償，或者可以低價優(yōu)先購買集中安置房，而且中心城區(qū)的農(nóng)民所擁有的土地面積要遠遠低于遠城區(qū)農(nóng)民所擁有的土地面積。調查數(shù)據(jù)顯示：中心城區(qū)的平均土地面積每戶低于一畝地，一般在0.7-0.8畝之間，而遠城區(qū)的平均土地面積在2-3畝之間。從地區(qū)來看，黃陂區(qū)、東湖開發(fā)區(qū)、江夏開發(fā)區(qū)、東西湖區(qū)、漢陽區(qū)、蔡甸區(qū)、江岸區(qū)中，補償標準最高的為洪山區(qū)的花山，每畝平均補償標準達到24300元，其次是蔡甸區(qū)，每畝平均補償標準在11000元左右，然后是江夏區(qū)，每畝平均補償標準在8000元左右，補償標準較低的主要分布在漢陽區(qū)沌口一帶，一次性貨幣補償部分被土地分紅所取代，居民安置點附近有大量的工廠，穩(wěn)定的工作成為穩(wěn)定的收入來源，彌補了一次性貨幣補償不足的缺陷。

97%以上的被調查人表示對補償標準的不滿，覺得補償標準偏低，而補償標準太低的原因，并不在于國家征地補償政策的不完善，而在于政策貫徹執(zhí)行過程中的管理監(jiān)督漏洞，相關人員違規(guī)操作所致，部分被訪問者對村干部簡單粗暴、以權謀私的行為尤其不滿，甚至部分被訪問者表示出對社會、國家的失望和無奈。

95%以上的被調查者表示出自己不愿意被征地，有638位被調查者認為征地后會失去穩(wěn)定的收入來源，今后的生活缺乏基本保障，有506位被調查人員認為土地的補償標準過低是他們不愿意被征地的主要原因，另外還有175位被調查者對失地后尋找新工作表示的擔憂。同時，有234位被調查者既擔心補償標準低，又擔心生活失去保障因此不愿意失去土地。而出于對土地進行長期投資和習慣種地原因不愿失去土地的農(nóng)民較少。

造成失地農(nóng)民目前這種失衡甚至偏激的心態(tài)的原因是多方面的，根本原因來自于農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的缺陷，現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包制度是在特定歷史條件下政府和農(nóng)民多方進行博弈的結果，可以說是未完成的土地制度改革[3]，在確定這個制度的過程中，明顯帶有路徑依賴的痕跡。因此，當前，農(nóng)村土地承包制度下的產(chǎn)權安排不可避免地帶有一些制度性的缺陷，由土地所有權和承包權界定不清容易引起混亂，容易在征地過程中導致對農(nóng)民土地權益的侵犯。當前土地承包制度存在所有者缺位的問題，盡管《農(nóng)村土地承包法》等相關法律一再強調農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但農(nóng)村集體或者農(nóng)民集體是一個抽象的、沒有法律人格意義的結合體。被調查的失地農(nóng)民大都一致認為土地是國家的或者集體的，國家的或者集體的，自己實質上跟集體的土地一點關系都沒有。失地農(nóng)民沒有自己是集體一份子以及集體土地所有權的意識，也就不會通過合法渠道保護自己的合法權益。從國家、集體與農(nóng)戶的關系來看，農(nóng)民的力量是有限的，農(nóng)村實際上是根據(jù)權力地位決定地權歸屬，村干部在集體的各項活動中標榜自己是政府的代言人，處于絕對領導地位，農(nóng)村的地權實質上掌握在擁有農(nóng)村領導權力的村干部手中，農(nóng)民無力合理合法保護自己的土地產(chǎn)權。目前，政府相關政策的貫徹執(zhí)行機制，并沒有對村干部權力進行有效地監(jiān)督和約束，容易造成征地補償政策的偏差和分配不公問題。

另外，征地補償制度的設計本身存在缺陷，存在不公開不透明的問題，也容易激化征地帶來的矛盾。走訪中發(fā)現(xiàn)，同一地區(qū)的拆遷補償卻存在一畝幾千甚至上萬的差別，補償標準參差不齊，主要是拆遷以戶為單位，每家每戶分開談判，彼此之間并不清楚拆遷補償?shù)木唧w標準，造成拆遷標準差別較大的問題。

從政策的宣傳角度來看，每項政策的貫徹執(zhí)行都需要群眾的理解和配合，才能將政策落到實處。在征地過程中，由于涉及的人數(shù)較多，政府工作人員和村干部為了保證征地工作的快速高質量進行，一般不會選擇費時費力的政策宣傳，導致部分失地農(nóng)民并不理解政策，一些有利于失地農(nóng)民的政策也在執(zhí)行過程中被曲解，容易遭到群眾的反對[4]。比如：從失地農(nóng)民征地補償款中扣除一部分資金留作繳納或者補繳社會保障，部分失地農(nóng)民就曲解為又一村干部獲利的手段。將失地農(nóng)民納入新農(nóng)保后，家庭其他成員參保，家中老人即使不參保也享受每月的養(yǎng)老補貼，政策執(zhí)行過程中，就曲解為全家都要參加新農(nóng)保，只要有一個成員不參保，就不給家中老人辦養(yǎng)老保險。

（三）集中安置住房問題

失地農(nóng)民的原有住房面積平均在200-300平方米之間，人均住房面積多數(shù)位于50-70平方米之間，居住面積比較寬綽。目前，武漢市主要對住房實行拆一補一的政策，即新建住房與原來住房面積基本保持不變。由于房屋拆遷暫時無居住地方的家庭，可以選擇自己租房或者居住臨時搭建房，政府給予租房補貼，前兩年的租房補貼為每平方米6元，第三年往后的租房補貼為每平方米12元。

集中安置房的建設水平各個地方也有差異，目前有兩層小洋樓、六層樓房和小高層的差異。搬進集中安置房的居民一般對自己的居住面積和條件比較滿意，但多數(shù)不習慣住小高層，仍然希望住兩層或者三層的小樓房，比較接近以前的居住環(huán)境。集中安置房的產(chǎn)權屬于集體所有，失地農(nóng)民自己沒有房屋的產(chǎn)權，因此只能出租房屋，無法進行房屋買賣。不少農(nóng)民由于沒有房產(chǎn)證，對自己未來房子歸屬問題產(chǎn)生擔憂。部分集中安置房在建設中存在偷工減料的問題，質量較差，住戶反映漏水、墻裂等問題，小區(qū)中建設不完善，道路、路燈、煤氣管道、暖氣、綠化等設施建設和維修困難，部分居民深表不滿。處于中心城區(qū)和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的部分小區(qū)開始征收物業(yè)管理費和停車費，物業(yè)管理費標準在每平方0.7元-0.8元之間，停車費每月50元-200元不等。物業(yè)管理費市場均價一般在每平方米1元到1.2元之間，村集體從征地補償款余額中支付另外每平方米0.2元到0.4元的差價。對于大部分處于低收入群體的失地農(nóng)民來說，物業(yè)管理費成為每月必須支付的一項重要支出。失地農(nóng)民每戶的補償面積在200-300平方米之間，每月需要額外支付200-300元之間的物業(yè)管理費和停車費。大部分居民對集中安置房征收物業(yè)管理費的合理合法性提出質疑。他們認為，集中安置房實際上是政府為失地農(nóng)民提供的一種保障性住房，以解決他們的居住困難，屬于社會保障的一部分，因此不應該加收物業(yè)管理費。加之他們本身就是社會的困難群體，生活在城市的邊緣，收入較低，政策上應該對其傾斜，免收物業(yè)管理費。

集中安置房目前有效解決了失地農(nóng)民的住房問題，方便對失地農(nóng)民群體進行管理，是對失地農(nóng)民安置政策的又一創(chuàng)舉和實踐。但是，與此同時，集中安置房也存在著一些隱患。其中房屋產(chǎn)權問題是其中最大的問題之一。產(chǎn)權清晰是進行利益劃分和歸屬的前提，如果不能合理合法解決好失地農(nóng)民集中安置房的產(chǎn)權問題，以后也會出現(xiàn)類似農(nóng)村土地制度的缺陷，容易造成對失地農(nóng)民房屋權益的侵犯。集中安置房一方面方便失地農(nóng)民之間的聯(lián)系，但是集中安置居住，減少了他們和周圍城市居民的聯(lián)系和交流，阻礙了其城市化的進程，比如新民小區(qū)，十幾年的城市生活，他們依然保留了農(nóng)村居民的居住和思維習慣，表現(xiàn)出和周圍社區(qū)居民非常明顯的差別。失地農(nóng)民整個居住群體日益趨向老齡化，家庭贍養(yǎng)負擔較重，勞動力收入水平較低，居民受教育水平較低，在征地補償款消化殆盡后，很容易導致大量貧困人口的出現(xiàn)，集中安置居住可能會出現(xiàn)低保集中居住地甚至“貧民窟”，大量的貧困人員居住在一起，管理會變得困難，容易造成不良的經(jīng)濟和社會影響。

結論

整體來看，武漢市的失地農(nóng)民主要獲得了住房安置、一次性資金補償、社會保障補償這三種補償形式，每家獲得的一次性貨幣補償平均在幾萬到十幾萬不等，補償以房屋補償為主，極少出現(xiàn)獲賠上百萬的狀況，新聞傳媒中所謂一夜暴富的情況只是特例，并不符合大部分失地農(nóng)民的實際情況。

因此，應該按照十八屆三中全會的要求，進一步深化征地制度改革，完善征地補償安置機制。按照參考市場價格定價和被征土地同地同價原則，綜合論證和聽證結果，由地方人民政府批準實施統(tǒng)一的征地補償標準，對被征地農(nóng)民進行合理補償，及時足額支付到位，通過深化征地制度改革，提高征地補償標準。籌資模式中，應該明確政府和集體的責任，確定政府、集體資金投入比例或者金額，形成真正的三方負擔機制，分擔失地農(nóng)民的養(yǎng)老風險，比如，江蘇省和廣州市實行定額補貼，或者按照“政府出資部分不低于保障資金總額的30 %，從土地出讓金中支出，直接進入社會統(tǒng)籌賬戶以備調劑用；集體承擔部分不低于保障資金總額的40 % ，從土地補償費中支出；個人負擔部分從征地安置補償費中抵交，集體與個人所繳資金進入個人賬戶”的方式，對失地農(nóng)民進行充分補償。另外，應該對征地補償金的發(fā)放模式進行進一步的探索，盡量避免或減少一次性發(fā)放貨幣補償?shù)姆绞剑?例如，有些地方已經(jīng)將一次性發(fā)放改為分期發(fā)放；而且除了現(xiàn)金以外，可以嘗試其他形式，如社會保險繳費、老年養(yǎng)老服務等。

參考文獻：

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責任編輯：王敏