李成言：“關(guān)進(jìn)”更要“關(guān)住”權(quán)力

本期客座總編輯：

李成言：中國監(jiān)察學(xué)會原副會長、北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心主任、博士生導(dǎo)師

中國反腐敗與廉政建設(shè)正進(jìn)入一個新的歷史時期。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，十八大以來平均每天有396名中共黨員和公職人員受處分，每兩天有一名廳級干部因腐敗受到查處，每月有一名省部級干部“落馬”，反腐力度前所未有。

本刊就“關(guān)進(jìn)”權(quán)力的制度之籠建設(shè)、“關(guān)住”權(quán)力的行政倫理文化建構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革等一系列問題專訪了中國監(jiān)察學(xué)會原副會長、北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心主任、博士生導(dǎo)師李成言教授。

《檢察風(fēng)云》：“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的思想是政治文明的體現(xiàn)，蘊(yùn)含著深刻的政治哲理。結(jié)合中國共產(chǎn)黨自十八大以來在反腐倡廉建設(shè)中呈現(xiàn)的新的戰(zhàn)略部署，請您對這句學(xué)術(shù)界和社會輿論常用的表達(dá)做一政治解讀。

李成言：把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的提出，說明經(jīng)過多年的實(shí)踐，制度反腐在廉潔政治建設(shè)工作格局中的地位更加明確和突出，有利于彰顯黨的反腐決心，并以更高的站位、更寬的視野推進(jìn)廉潔政治建設(shè)。不管是干部清正、政府清廉、政治清明，都需要把干部權(quán)力特別是“一把手”權(quán)力、政府權(quán)力特別是行政裁量權(quán)、政治權(quán)力特別是部門立法權(quán)，關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

孟德斯鳩在《論法的精神》一書中指出，一個自由的健全的國家必然是一個權(quán)力受到合理、合法限制的國家，因為“一切有權(quán)力的人都會濫用權(quán)力，這是萬古不易的經(jīng)驗。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。政治文明的發(fā)展歷史，便是一個權(quán)力不斷受到制約和監(jiān)督的發(fā)展史。

權(quán)力制約雖然發(fā)軔于西方資本主義發(fā)展初期，但并不是西方國家的專利，而是全人類政治文明的共享成果?，F(xiàn)在，中央提出要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，是對人類政治文明成果的吸收和借鑒，也必將通過改革實(shí)踐為這項政治文明成果提供新的素材。

當(dāng)前，反腐敗形勢很嚴(yán)峻，呈現(xiàn)易發(fā)、多發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢，形式主義、官僚主義問題突出，奢侈浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，個別領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級干部嚴(yán)重違紀(jì)違法。十八大以來反腐敗政策中幾個關(guān)鍵詞值得重視：“堅決遏制”、“深化改革”、“源頭治理”、“逐步鏟除”。這幾個關(guān)鍵詞之前存在一定的內(nèi)在邏輯關(guān)系，構(gòu)成一個完整的反腐倡廉進(jìn)程表。而貫穿其中的一個主線即是權(quán)力和制度之間的關(guān)系，離開這條主線，整個反腐倡廉建設(shè)將失去重點(diǎn)。因此，實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，是推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的現(xiàn)實(shí)選擇，也是實(shí)現(xiàn)反腐倡廉建設(shè)可持續(xù)性發(fā)展的必由之路。

《檢察風(fēng)云》：關(guān)進(jìn)權(quán)力的制度之籠應(yīng)當(dāng)遵循哪些標(biāo)準(zhǔn)？

李成言：把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，對“制度”這個籠子本身需有一個科學(xué)認(rèn)識。建構(gòu)一個好的制度籠子，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的基礎(chǔ)。

廉政制度本身需要達(dá)到三個標(biāo)準(zhǔn)：一是正義性。即廉政制度要符合國家反腐敗立法要求，能夠保證公民的合法權(quán)利、社會的公共利益以及國家的核心價值。二是適應(yīng)性。即廉政制度要符合當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)的總體形勢和任務(wù)要求，并且能夠?qū)崿F(xiàn)自我完善和自我發(fā)展。三是可操作性。即廉政制度能夠被應(yīng)用于實(shí)際，產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的制度效應(yīng)。要達(dá)到這三個標(biāo)準(zhǔn)，需要我們有一雙“巧手”，化解制度難題；需要我們提高編織“制度籠子”的能力和水平，實(shí)行公開立制、民主立制和科學(xué)立制。因此，我們所需要的“制度籠子”不僅要在外觀上完整，成為一個科學(xué)體系，而且在質(zhì)量上要能夠解決現(xiàn)實(shí)廉政問題，不能淪為“花架子”，甚至是“擺設(shè)”。否則，“制度籠子”不僅不能發(fā)揮反腐倡廉作用，而且還可能成為腐敗滋生蔓延的避風(fēng)港。

制度建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，我們不能等待，也不能幻想，一方面要盡快對現(xiàn)有的“制度籠子”查漏補(bǔ)缺；另一方面，要根據(jù)反腐形勢變化，充分吸取世界各地反腐倡廉成果，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制和不易腐的保障機(jī)制。

《檢察風(fēng)云》：結(jié)合當(dāng)前腐敗形勢，哪些制度能為制度之籠的有效運(yùn)行打下基礎(chǔ)？

李成言：當(dāng)前，要盡早建立健全官員財產(chǎn)申報制度和信息公開制度兩項基礎(chǔ)性制度。其理由只有一個，即陽光是最好的防腐劑，反腐的核心在于公開透明。如果公開透明問題得不到根本解決，那么整個廉政制度的發(fā)展會遇到很大阻礙。只要能做到政府事務(wù)公開透明，就能讓貪官“見光死”。

廉政制度的基礎(chǔ)在于官員財產(chǎn)申報制度，應(yīng)把官員的個人收入、家庭財產(chǎn)收入、親屬子女移居境外情況、從業(yè)情況等納入公示范圍，接受社會公眾的監(jiān)督。政府的一切重大決策和立法都應(yīng)征求社會公眾的意見，不能讓政務(wù)信息成為政府的“私產(chǎn)”，更不能以保密為由謀取部門利益。公開透明的最終目的在于保證公權(quán)力的正確行使，避免官員進(jìn)行利益輸送，侵犯社會公共利益。

廉政制度需要權(quán)威性，只有做到制度面前人人平等、制度約束沒有例外和令行禁止、違者必究，才能實(shí)現(xiàn)制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，真正形成用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人的有效機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計，截至 2012 年7月，黨和國家機(jī)關(guān)及其有關(guān)部委制定涉及反腐倡廉的重要法律法規(guī)制度 616 項，各省級政府制定涉及反腐倡廉的地方性法規(guī)和文件規(guī)定1538 件。這些法律法規(guī)制度是否已涵蓋全部反腐倡廉重要領(lǐng)域、是否切實(shí)得到執(zhí)行，都需要我們作客觀的分析和評估?？梢哉f，我們不是缺少廉政制度，而是缺少廉政制度的執(zhí)行力。

《檢察風(fēng)云》：從制度建設(shè)層面來看，中國反腐敗戰(zhàn)略還需特別關(guān)注哪些因素？

李成言：要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，除硬性約束外，還需軟性約束，即官員的行政倫理規(guī)范。制度分為正式和非正式制度，其中倫理就是一種非正式制度。我們在探討用法律手段來治理腐敗、懲處腐敗官員的同時，不能忘記官員內(nèi)在倫理素質(zhì)的作用。并且，從權(quán)力本質(zhì)意義上講，行政倫理似乎比外在約束顯得更為低成本和長效。

在實(shí)踐中，我們能夠通過明文規(guī)定，對權(quán)力的獲得、邊界和監(jiān)督等作出明確規(guī)定，把權(quán)力“關(guān)進(jìn)”制度的籠子里，但對權(quán)力的具體行使過程卻難以進(jìn)行界定且其權(quán)力績效取決于官員行為，故“關(guān)進(jìn)”并不等于“關(guān)住”。如果說“關(guān)進(jìn)”是一個前提性條件，需要制度的大量制定和出臺，那么“關(guān)住”則是一個過程，需要行政倫理的支撐，行政倫理控制是防止權(quán)力腐敗的重要途徑和保證。

行政倫理要求官員樹立公共責(zé)任意識，充分認(rèn)識權(quán)力的本源，自覺承擔(dān)起盡責(zé)效力的義務(wù)，主動回應(yīng)并積極采取行動滿足社會公眾的公共利益需求。因此，要“關(guān)住”權(quán)力，應(yīng)建構(gòu)行政倫理文化，建立行政倫理標(biāo)準(zhǔn)，對官員進(jìn)行系統(tǒng)的行政倫理教育和培訓(xùn)等。更重要的是，要讓官員獲得行政職業(yè)榮譽(yù)感，增強(qiáng)內(nèi)在自律性。

《檢察風(fēng)云》：您曾說過，權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革是用制度籠子“關(guān)進(jìn)”并“關(guān)住”權(quán)力的關(guān)鍵。那么權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革應(yīng)朝哪個方向發(fā)展？

李成言：權(quán)力運(yùn)行機(jī)制包括權(quán)力配置和權(quán)力結(jié)構(gòu)兩方面內(nèi)容。在權(quán)力配置方面，要理順政府、市場、社會之間?的權(quán)力關(guān)系，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府重視公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，有所為有所不為 、不能與民爭利，真正使政府實(shí)現(xiàn)由直接管理向間接管理、單一行政管理向綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法制手段管理的轉(zhuǎn)變，切實(shí)履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能。

關(guān)于權(quán)力結(jié)構(gòu)，黨的十六大報告提出，要加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督。黨的十七大報告提出，要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。黨的十八大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。“相互制約”要求不同權(quán)力之間分工明確、各負(fù)其責(zé)，形成相互制衡結(jié)構(gòu)，保證權(quán)力依法運(yùn)行，防止權(quán)力濫用；“相互協(xié)調(diào)”要求適度分權(quán)，使不同性質(zhì)的權(quán)力作適當(dāng)分解，避免權(quán)力過于集中。進(jìn)而，根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，建立決策問責(zé)和執(zhí)行問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化對官員的問責(zé)力度。

權(quán)力監(jiān)督是保證“制度籠子”有效運(yùn)行的重要力量。目前，我國已形成了由黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督組成的監(jiān)督體系。但從總體上看，這個監(jiān)督體系尚未形成整體合力，突出問題是體制外監(jiān)督與體制內(nèi)監(jiān)督不能實(shí)現(xiàn)無縫對接。因此，一方面科學(xué)對待新媒體監(jiān)督，解決新媒體所帶來的監(jiān)督機(jī)遇和挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)監(jiān)督手段的革新；另一方面，要創(chuàng)新現(xiàn)有的監(jiān)督體系，明確不同監(jiān)督方式的工作重點(diǎn)和分工，形成互補(bǔ)局面和協(xié)調(diào)機(jī)制。

在時機(jī)成熟時，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立化，賦予其監(jiān)管“制度籠子”運(yùn)行狀況的職責(zé)。要實(shí)現(xiàn)憲法賦予公民的監(jiān)督權(quán)利，保障其批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)和控告權(quán)，對于任何“制度籠子”的松動或權(quán)力監(jiān)管的失效都可以及時表達(dá)意見。在監(jiān)督技術(shù)上，要建立廉政預(yù)警機(jī)制，把監(jiān)督程序嵌入權(quán)力運(yùn)行流程，對決策和執(zhí)行全過程實(shí)行腐敗風(fēng)險評估預(yù)警，對于風(fēng)險事項實(shí)行即時處置措施。

采訪：張克

編輯：成韻 chengyunpipi@126.com