法治政府：頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新

楊 敏

張巧良，是山東省政府今年聘任的15個(gè)法律顧問(wèn)之一，他發(fā)現(xiàn)，每逢開(kāi)會(huì)研究重大決策事項(xiàng)、重要合同審查、重大信訪案件，省政府主要領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)問(wèn)：法律顧問(wèn)到了沒(méi)有？

政府法律顧問(wèn)制度作為一項(xiàng)“自選動(dòng)作”，在山東省已經(jīng)運(yùn)行了半年時(shí)間。但是，十八屆四中全會(huì)之后，這項(xiàng)制度就變成了適用于各地、各級(jí)政府的一項(xiàng)“規(guī)定動(dòng)作”。

始于基層創(chuàng)新，終于頂層設(shè)計(jì)，查閱四中全會(huì)《決定》會(huì)發(fā)現(xiàn)，多項(xiàng)成熟的地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)在此上升為法規(guī)制度，成為法治政府建設(shè)的應(yīng)有之意。

那么，法治政府擁有哪些基本品格？從頂層設(shè)計(jì)的角度來(lái)看，又為基層創(chuàng)新提供了哪些探索空間？

法治政府的實(shí)現(xiàn)就是限權(quán)、控權(quán)，這既是頂層設(shè)計(jì)的主線索，也是基層創(chuàng)新的“方向牌”。

首先，法治政府應(yīng)是有限政府。一是規(guī)模不能過(guò)大，二是職能不應(yīng)太多，三是權(quán)力在一定范圍內(nèi)不可超越。從既往地方創(chuàng)新實(shí)踐來(lái)看，在政府職能轉(zhuǎn)變，限權(quán)、控權(quán)等方面，已經(jīng)積累起較多成熟的經(jīng)驗(yàn)。譬如深圳市政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，邯鄲市政府權(quán)力清單等等。但是，龐大的政府機(jī)構(gòu)一直沒(méi)有走出“帕金森定律”，陷入越改革越臃腫的怪圈。

今次《決定》提出要完善行政組織和行政程序法律制度。這就意味著，各級(jí)政府和部門(mén)自己量體裁衣制定的“三定方案”，自己擬定的“權(quán)力清單”和“運(yùn)行流程”，都將迎來(lái)更嚴(yán)格的法定規(guī)范。

其次，法治政府還應(yīng)是透明政府。第一個(gè)維度是公開(kāi)可視，政府行為要從“黑箱政治”走向“金魚(yú)缸政治”；第二個(gè)維度是具有回應(yīng)性，能夠?qū)γ褚怅P(guān)切做出及時(shí)反應(yīng)；第三個(gè)維度是可對(duì)話，將由上而下的政策過(guò)程變?yōu)榭梢詤f(xié)商甚至是博弈的政策過(guò)程。

近年來(lái)，盡管多地涌現(xiàn)出旨在“讓民意領(lǐng)跑政府”的創(chuàng)新之舉，諸如杭州的“開(kāi)放式?jīng)Q策”，溫嶺的“民主懇談”。但是，這些地方經(jīng)驗(yàn)仍然存在復(fù)制難題，樣本同時(shí)也是孤本。

此番《決定》推出重大行政決策的五項(xiàng)法定程序，公眾參與不再是點(diǎn)綴之筆，而是必由之路，這將極大推動(dòng)杭州、溫嶺等地的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)得以大范圍復(fù)制。

當(dāng)然，法治政府更應(yīng)是一個(gè)責(zé)任政府，既指政府權(quán)責(zé)一致、對(duì)行為自負(fù)其責(zé)；同時(shí)也意味著可以追責(zé)、問(wèn)責(zé)。

現(xiàn)實(shí)政治生活中，不乏“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的“三拍式”干部，不僅僅給公共利益造成重大損害，也給地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)巨大隱患。

《決定》中不僅規(guī)定了重大行政決策，必須經(jīng)由公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定五個(gè)完整步驟，從過(guò)程上對(duì)決策風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，還創(chuàng)新性地提出“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。

這一規(guī)定釋放出的信號(hào)是，每一項(xiàng)決策既要追求結(jié)果正義，也要追求程序正義；同時(shí)，每一項(xiàng)決策也必須有對(duì)應(yīng)的人負(fù)責(zé)，確保不會(huì)出現(xiàn)無(wú)人擔(dān)責(zé)的真空。

法治的要義到底是什么？

孟德斯鳩說(shuō)，一條萬(wàn)古不易的政治經(jīng)驗(yàn)是，握有權(quán)力的人容易濫用權(quán)力，直到遇到某種外在限制為止。因此，法治，其邏輯起點(diǎn)和制度目的均在于給公權(quán)力這匹“烈馬”套上“韁繩”。

從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，無(wú)論是有限政府、透明政府、責(zé)任政府，法治政府的實(shí)現(xiàn)歸根到底就是限權(quán)、控權(quán)。這既是頂層設(shè)計(jì)的主線索，也是基層創(chuàng)新的“方向牌”。