■本刊記者 付倩倩

江西女孩王羽畢業(yè)后來(lái)到龍港，目前在離鎮(zhèn)政府不遠(yuǎn)的一家名叫“嘿客”的網(wǎng)購(gòu)服務(wù)社區(qū)店工作。雖然來(lái)的時(shí)間不長(zhǎng)，王羽顯然很喜歡這個(gè)名聲在外的小鎮(zhèn)，她指著不遠(yuǎn)處的財(cái)富廣場(chǎng)說(shuō)：“很快大潤(rùn)發(fā)超市就要在那里開(kāi)張了，城市有的龍港其實(shí)差不多都有了?！蓖跤鹩X(jué)得自己生活和工作的地方從外觀上已和小城市沒(méi)有太大差別。

“鎮(zhèn)改市”對(duì)于龍港人來(lái)說(shuō)，是追逐的夢(mèng)想，更是現(xiàn)實(shí)的需求。

王羽所指的財(cái)富廣場(chǎng)是一個(gè)高端的商業(yè)項(xiàng)目，在那里做銷售經(jīng)理的馮林洲告訴記者，她最希望龍港“鎮(zhèn)改市”的原因，是很多手續(xù)可以不用跑到縣城里，直接在鎮(zhèn)上一次性辦掉。

龍港人對(duì)“鎮(zhèn)改市”的熟悉，源于其長(zhǎng)久以來(lái)無(wú)比強(qiáng)烈的愿望和鍥而不舍的努力。建鎮(zhèn)30年，謀求建市20年，而這一次龍港似乎走到了離夢(mèng)想最近的地方。

9月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)的推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)工作座談會(huì)上，初步確定了我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的試點(diǎn)名單，盡管最終的批文尚未下發(fā)，當(dāng)?shù)卣膽B(tài)度較為謹(jǐn)慎，但多方信息表明作為鎮(zhèn)級(jí)試點(diǎn)的龍港鎮(zhèn)實(shí)際上已經(jīng)獲得了國(guó)家層面的推動(dòng)力。

為什么是龍港

提起龍港，就不得不說(shuō)到它那個(gè)響當(dāng)當(dāng)?shù)拿帧爸袊?guó)第一座農(nóng)民城”。這座被視為農(nóng)民自費(fèi)造城樣板的小鎮(zhèn)，帶著與生俱來(lái)的改革基因，創(chuàng)造了眾多革新的經(jīng)驗(yàn)。

1984年，龍港鎮(zhèn)推出土地有償使用、戶籍管理和民營(yíng)企業(yè)制度“三大改革”。在全國(guó)率先把土地按照地段分為不同等級(jí)，作為商品來(lái)經(jīng)營(yíng)，解決了城鎮(zhèn)資金問(wèn)題。同時(shí)，向農(nóng)民敞開(kāi)大門，鼓勵(lì)農(nóng)民自理口糧進(jìn)城，自建住宅落戶，迅速積聚了人口規(guī)模。然后，以一系列優(yōu)惠政策推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，打下了龍港的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

實(shí)際上，龍港30年的建鎮(zhèn)史上，改革的基因一直發(fā)揮著作用，這里扮演了我國(guó)小城鎮(zhèn)改革試驗(yàn)基地的角色。1992年，龍港被溫州定位為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)。1995年，龍港鎮(zhèn)建立了浙江省第一個(gè)鎮(zhèn)級(jí)金庫(kù)。2009年，龍港被列為溫州市首批5個(gè)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)鎮(zhèn)。2011年，作為浙江省首批小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)之一，龍港建立了全省首家鎮(zhèn)級(jí)行政審批服務(wù)中心。長(zhǎng)期的改革實(shí)踐，讓龍港的血脈里積淀了革新的意識(shí)和豐富的經(jīng)驗(yàn)。

除此之外，鎮(zhèn)級(jí)試點(diǎn)落子龍港的另一個(gè)重要原因是其迅猛發(fā)展帶來(lái)的成長(zhǎng)煩惱。浙江省發(fā)展與改革研究所所長(zhǎng)卓勇良告訴《決策》：“龍港已經(jīng)具備了一定的規(guī)模?！?/p>

從人口來(lái)看，2013年龍港鎮(zhèn)戶籍人口36.2萬(wàn)、常住人口43.7萬(wàn)。其中，建成區(qū)戶籍人口17萬(wàn)，常住人口24.9萬(wàn)。這一規(guī)模已經(jīng)超過(guò)了全國(guó)一半的縣級(jí)市。

用地區(qū)生產(chǎn)總值這個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量的話，2013年龍港的GDP為185.6億元，如果在全國(guó)的縣級(jí)市中排座次，其大致處于190名左右。這一年，龍港的財(cái)政總收入達(dá)到18.8億元，超過(guò)了全國(guó)140個(gè)縣級(jí)市，人均財(cái)政收入則是排在了182個(gè)縣級(jí)市之上。

小衣衫已然遮不住大塊頭。在這個(gè)迅速成長(zhǎng)的“身體”之上，城市建設(shè)和管理面臨的諸多矛盾迎面而來(lái)。龍港不得不在“縣級(jí)體量，鎮(zhèn)級(jí)建制”的制度困境下負(fù)重前行，城市規(guī)劃建設(shè)水平不高、財(cái)政基礎(chǔ)不穩(wěn)固、公共服務(wù)質(zhì)量較低……一系列嚴(yán)峻的考驗(yàn)擺在眼前。

龍港鎮(zhèn)遇到的發(fā)展困境其實(shí)具有一定的普遍性。目前，我國(guó)同類型特大鎮(zhèn)共同面臨的體制難題包括：管理權(quán)責(zé)不對(duì)等、財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、人員配置不均衡等。

以最受關(guān)注的財(cái)權(quán)事權(quán)矛盾來(lái)說(shuō)。在縣鎮(zhèn)財(cái)政關(guān)系中，分配的結(jié)果往往是錢向縣級(jí)政府集中。比如2013年，龍港鎮(zhèn)財(cái)政總收入18.8億元，最終留給龍港的不到3億元。而這一年，龍港通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)的支出就達(dá)到3.5億元。

用中國(guó)人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍教授的話說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行的行政級(jí)別決定，級(jí)別越高，發(fā)展機(jī)會(huì)越多。爭(zhēng)取更多的發(fā)展權(quán)，成了龍港等人口規(guī)模大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的新型城鎮(zhèn)共同的心愿。

沖破天花板的博弈

實(shí)際上，借著中央、省級(jí)和市級(jí)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的幾次政策機(jī)遇，龍港打破發(fā)展瓶頸的努力從未停歇。

在龍港鎮(zhèn)建鎮(zhèn)之初，曾向縣政府提出獲得與縣里同等的審批權(quán)限。這次被稱為“八顆大印”捆綁在一起的放權(quán)改革，將企業(yè)局、工商局、公安局、計(jì)經(jīng)委等八個(gè)部門的章歸并為縣計(jì)經(jīng)委的一個(gè)章，龍港由此受益匪淺。

1992年，被溫州定位為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)后，龍港成為“市級(jí)計(jì)劃單列鎮(zhèn)”，最具含金量的是工業(yè)、商業(yè)用地指標(biāo)的單列。那被視為龍港發(fā)展的黃金年代，在所有的土地使用指標(biāo)文件中，涉及蒼南縣的都會(huì)在后面用括號(hào)標(biāo)注龍港的數(shù)字，往往占到蒼南全縣的三分之一至一半，這意味著其用地不必考慮蒼南縣的平衡。

1995年，龍港被列為全國(guó)57個(gè)小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)之一，隨后，其在行政機(jī)構(gòu)、財(cái)政、戶籍制度、計(jì)劃體制、工業(yè)管理和城鎮(zhèn)建設(shè)和管理七個(gè)方面進(jìn)行了改革探索，取得了顯著成效。

一組數(shù)據(jù)提供了簡(jiǎn)潔而直觀的例證。龍港工業(yè)產(chǎn)值在蒼南縣全縣的占比，從改革之初的34.1%提高到2000年的47.76%，增長(zhǎng)了近14個(gè)百分點(diǎn)。

2009年，溫州市將龍港列為強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)。在這次改革中，龍港擴(kuò)充了土地使用權(quán)、財(cái)政支配權(quán)、行政審批權(quán)和事務(wù)管理權(quán)“四大權(quán)限”，還打造了城鎮(zhèn)綜合管理執(zhí)法大隊(duì)、行政審批服務(wù)中心、土地儲(chǔ)備中心和公共資源交易中心“四大平臺(tái)”。

兩年后的，龍港又被列入浙江省小城市培育試點(diǎn)，在體制機(jī)制方面開(kāi)展了新一輪改革。其中完善了一級(jí)財(cái)政體制，明確了縣與鎮(zhèn)的財(cái)政關(guān)系采取確定基數(shù)、超收分成、一定3年不變，以及稅費(fèi)返還和專項(xiàng)配套資金支持等方面的政策。

不可否認(rèn)的是，這些強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的嘗試不同程度地緩解了龍港的成長(zhǎng)煩惱，為其進(jìn)一步發(fā)展清掃了部分障礙，但以上試驗(yàn)并沒(méi)有從根本上去除制約其發(fā)展的制度天花板。從權(quán)力下放到變相回收再到重新下放，不難看出，“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”政策的先天不足，即缺乏頂層設(shè)計(jì)和規(guī)范的法律支撐，改革的成果難以穩(wěn)固。

常常是一改革就推進(jìn)，改革到期就停滯甚至后退。以1995年獲批全國(guó)小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)后開(kāi)展的七項(xiàng)改革為例，2000年相關(guān)權(quán)力被重新收回后，龍港的發(fā)展速度明顯受到影響，到2003年，工業(yè)產(chǎn)值只占蒼南縣的44.24%，比2000年的47.76%下降了3個(gè)百分點(diǎn)。

當(dāng)然，沖破天花板的改革中有一組博弈不容忽視，那就是縣鎮(zhèn)關(guān)系學(xué)。

從蒼南縣城所在的靈溪鎮(zhèn)驅(qū)車前往龍港的過(guò)程中，出租車司機(jī)一直在向記者打聽(tīng)：“這一次龍港是不是真的要變成市了，那靈溪鎮(zhèn)怎么辦？蒼南縣怎么辦？”

一直以來(lái)靈溪鎮(zhèn)和龍港鎮(zhèn)的矛盾都隱性存在著。龍港鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，而作為縣城行政中心的靈溪鎮(zhèn)則落在后面。2013年，龍港鎮(zhèn)的地區(qū)生產(chǎn)總值占到蒼南縣的49.88%

不少專家分析認(rèn)為，鎮(zhèn)改市的最大阻力，往往在于特大鎮(zhèn)的上級(jí)政府對(duì)其“獨(dú)立”的抵觸情緒。毫無(wú)疑問(wèn)，從原來(lái)上下級(jí)的行政框架中跳脫出來(lái)，其所在縣的財(cái)源就缺失了一大塊。從這個(gè)層面上看，做好頂層設(shè)計(jì)，由中央出面推動(dòng)改革至關(guān)重要。

今年年初，龍港鎮(zhèn)黨委書記丁振俊在國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心組織的論壇上發(fā)言：“一是從制度上解決權(quán)力下放不徹底和反復(fù)的問(wèn)題；二是對(duì)降低行政成本的設(shè)市試點(diǎn)在頂層設(shè)計(jì)上明確給予制度安排?！?/p>

領(lǐng)跑者的使命

機(jī)會(huì)落在了龍港的頭上。丁振俊在接受媒體采訪時(shí)表示，試點(diǎn)申報(bào)成功意味著龍港將獲得通過(guò)制度確認(rèn)的自主權(quán)，而不再是以往強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中相當(dāng)于受委托的下放權(quán)力。

事實(shí)上，作為領(lǐng)跑者的龍港已經(jīng)在現(xiàn)有的制度框架下，積累下寶貴的改革經(jīng)驗(yàn)。

一方面，蒼南縣相關(guān)部門在派出站所的基礎(chǔ)上設(shè)立了住建、公安、質(zhì)監(jiān)、工商、司法、水利等9個(gè)分局，下放了涉及社會(huì)管理、項(xiàng)目審批等10個(gè)方面48項(xiàng)縣級(jí)管理權(quán)限。

另一方面，龍港鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置幾經(jīng)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了初步優(yōu)化?？傮w上看，龍港鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)數(shù)量在十多個(gè)，已經(jīng)具備精簡(jiǎn)綜合的“大部門制”雛形。

另外，在人員編制上，龍港始終控制得較為嚴(yán)格。目前行政事業(yè)編制人員數(shù)量為600人左右，同等規(guī)模的縣和縣級(jí)市行政編制人員數(shù)一般在2000至2500。

同時(shí)，龍港還初步建立了向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制，讓更多的社會(huì)組織參與公共管理。應(yīng)該說(shuō)龍港搭建了符合改革方向的管理架構(gòu)雛形。

對(duì)于“鎮(zhèn)改市”的提法，龍港鎮(zhèn)政府的態(tài)度是審慎的。在可以看到的媒體采訪中，其強(qiáng)調(diào)的是“建立創(chuàng)新行政管理和降低行政成本的設(shè)市模式”為主要任務(wù)的試點(diǎn)。丁振俊表示，龍港最終能否成為鎮(zhèn)級(jí)市或者縣級(jí)市，要根據(jù)政策要求和試點(diǎn)成效是否符合設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)而定。

龍港鎮(zhèn)在向國(guó)家提交的試點(diǎn)申報(bào)方案中，提出厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)職能分工；明確“縣級(jí)單列管理”基本定位；按照城市發(fā)展要求合理下放權(quán)力；加快推行“大部門”制；切實(shí)改善社區(qū)服務(wù)與治理；調(diào)整優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)和編制；有效壓縮行政成本；積極探索多元化公共服務(wù)供給模式；建立完善城鎮(zhèn)治理體系；配套推進(jìn)城鎮(zhèn)化相關(guān)制度改革等十方面主要任務(wù)。

在時(shí)間安排上，龍港定下的目標(biāo)是3年內(nèi)形成一套能實(shí)行、能復(fù)制、能推廣的新型設(shè)市模式，改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)全國(guó)同類型城鎮(zhèn)起到重要借鑒和指導(dǎo)作用。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，我國(guó)人口在10萬(wàn)人以上的特大鎮(zhèn)共有207個(gè)?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出“把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向”，“把有條件的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市”。毫無(wú)疑問(wèn)，作為探路者和領(lǐng)跑者，龍港肩負(fù)著重要的使命。