【美】戴維·羅特科普夫

一、執(zhí)掌世局的委員會

二戰(zhàn)結(jié)束時，美雖擁有主宰世界的軍事、政治和經(jīng)濟力量，但選擇了重建國際社會、共建國際文明機制的道路。美不僅在國際上帶頭創(chuàng)建了聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織、國際勞工組織、國際法庭、北約等國際組織和軍事聯(lián)盟以及貫徹“馬歇爾計劃”重建歐洲和日本的行政機制，同時也建立了一系列國內(nèi)機構，如國家安全委員會、中央情報局、國防部、參謀長聯(lián)席會議等，旨在保衛(wèi)國家安全，并通過有效管理發(fā)揮政府資源，在全球范圍內(nèi)保護國家利益。其中，國安會成為美處理所有國際事務的中心，它既是政策制定的源頭，也是政策實施機構。

1947年7月24日，杜魯門總統(tǒng)簽署《國家安全法》，此法第一章確立并成立了國家安全委員會。規(guī)定如下：

第101 節(jié)（a）根據(jù)該法案成立國家安全委員會（以下稱“委員會”）。

委員會會議應由總統(tǒng)主持；如總統(tǒng)缺席，則由總統(tǒng)指派一名委員會成員代其主持。

委員會的職責是向總統(tǒng)就有關國家安全的國內(nèi)、外交以及國防綜合政策提出建議，以確保軍事部門等政府機構部門在國家安全問題上密切配合，高效合作。

委員會成員包括：

1、總統(tǒng)；

2、副總統(tǒng)；

3、國務卿；

4、國防部部長；

5、共同安全局局長（編者注：該機構1953年被取消）；

6、國家安全資源委員會主席（編者注：該機構1953年被取消）；

7、由總統(tǒng)提名、經(jīng)參議院提議并同意，愿為委員會效勞的其他行政部門和軍事部門的部長和副部長。

該法除解釋國安會的含義并規(guī)定了各個職位外，還設立“國防部部長”一職，建立了參謀長聯(lián)席會議和中央情報局，參聯(lián)會主席和中情局長也是國安會顧問?，F(xiàn)實中的國安會并非《國家安全法》中那個嚴格定義的機構。因其成立的宗旨是為總統(tǒng)服務，每任總統(tǒng)均有改變國安會制度的自由，“按總統(tǒng)意愿”正好體現(xiàn)其核心理念?？偨y(tǒng)有權決定各類正式或非正式白宮國家安全機構的設置，它們或能協(xié)助延伸國安會的職能，或成為國安會的競爭對手。和其他政府部門不同，國安會完全由一個人掌控。有的總統(tǒng)愿將自己的資源、信任、影響力和權力交給委員會成員，也有的總統(tǒng)喜歡操控大權，因此，國安會的規(guī)模和制度一直在變。法律規(guī)定和歷史制度遠沒有總統(tǒng)與國安會成員間的互動重要，這種關系不斷重塑著國安會，并在不同歷史階段呈現(xiàn)出不同的組織形式。

在國安會的多種組織形式中，正式會議是最少見的一種。1947年《國家安全法》之后，國安會的一批其他機制相繼成長起來并發(fā)揮了極大影響力，包括“部長級委員會”（即內(nèi)閣會議，有時副總統(tǒng)不出席）、國安會“常務副部長級委員會”（即內(nèi)閣次級成員會議）。會議主題多種多樣，并不局限于國家安全問題。新政府確立自身地位的方式之一，就是重新確定國安會的組織結(jié)構、決定內(nèi)閣及政府其他部門如何合作、如何為總統(tǒng)準備文件以及制定實施決策等。因此，新政府的第一批行政指令甚至第一件事就是重組國安會。

按最初設想，國安會只是一個小的顧問班子，成員為軍官和專家，共同協(xié)助總統(tǒng)管理國家安全事務。但這支隊伍勢力不斷壯大成一個龐大的政府機構，甚至擁有比一般內(nèi)閣部門更多的員工和更大的權力。管理該隊伍的工作起初被視為低級工作，因為1947年的法案規(guī)定：“委員會須有一支由文職執(zhí)行秘書領導的幕僚隊伍，該秘書由總統(tǒng)任命”。該職位后發(fā)展為內(nèi)閣級別的總統(tǒng)國家安全事務助理，無須得到參院認可就能就任?；粮褡屧撀毼幻暣笤?，隨后又有一批重要人物擔任過該職，如斯考克羅夫特、布熱津斯基、鮑威爾、安東尼·萊克、賴斯等。

國安會幕僚主要支持國家安全事務助理的工作，包括有內(nèi)閣部長權力的高層決策者、普通下級研究人員和后勤人員。他們?yōu)榭偨y(tǒng)起草文件、演講稿和信函，聯(lián)手與其他機構合作，與外國大使、參議院議員、游說團、“總統(tǒng)的私友”和特殊利益集團會面。此外，白宮還常有一個影響力更大的國家安全機制，該臨時機構成分復雜，是與總統(tǒng)關系密切的核心圈子，包括第一夫人和總統(tǒng)親友、林肯臥室（白宮招待總統(tǒng)親友和重要官員的客房）的客人、記者等。

二、影響國安會運作的五大因素

（一）政府的個性及“社會學”。該因素始于總統(tǒng)并通過總統(tǒng)本人發(fā)揮出來，但同時也受總統(tǒng)身邊其他政策制定者，尤其是“核心圈子”的影響。

（二）國內(nèi)政治環(huán)境。白宮外交決策每個重大決定都會考慮到國內(nèi)政局。因此，了解政局及美政治環(huán)境變化十分重要，只有這樣才能明白決策過程和判斷政策是否行之有效。

（三）國際環(huán)境。盡管美是無可匹敵的霸主，但并非無懈可擊，也非無所不能。國際社會的變化對美的選擇、行為和結(jié)果有著必然影響。

（四）意識形態(tài)和執(zhí)政理念。關鍵人物的意識形態(tài)、政治派別，個人和班子的執(zhí)政理念、所處時代都屬性格和政治要素，其意義重大，能或多或少賦予行為與眾不同的特點。

（五）組織體系和運作過程。哪個委員會有哪些職位、什么委員會制定什么政策、誰提建議、誰執(zhí)行、如何執(zhí)行、何種條件下開始或終止某個行動等理論問題，對國安會的運行和決策均有重大影響。

三、美外交決策圈具有“延續(xù)性”特點

制定美外交政策的班子成員均在精英中遴選，這批“權貴”負責制定美外交政策，其地位穩(wěn)固、影響力持久。他們多畢業(yè)于普林斯頓大學、哥倫比亞大學、耶魯大學、哈佛大學等“精英學?！?，或選擇同樣的職業(yè)道路（如軍人、律師），或因共同經(jīng)歷某重大事件（如越南戰(zhàn)爭、海灣戰(zhàn)爭）而形成不同幫派。不同政府會出現(xiàn)不同團體。每屆政府都會給這些團體安排重要職位，招募冉冉升起的政壇新秀做副手，然后將職位傳遞下去。

最具影響力的班子是與基辛格共事或受其影響的一群政治家?；粮裨诓煌潭壬嫌绊懥怂麄兊墓ぷ鲬B(tài)度、思想觀念、做事方法和人生信仰。甚至在他退休30多年后，曾受其影響的人仍在領導美，包括布倫特·斯考克羅夫特、布熱津斯基、安東尼·萊克、科林·鮑威爾、康多莉扎·賴斯、斯蒂芬·哈德利等。

這說明操控外交政策、執(zhí)掌世界局勢的國安會本身也是自成一體的小天地。外交政策制定機制像近親繁殖的家族。隨著時間的推移，所有圈內(nèi)人和機制成員都會相識相知，其關系十分復雜：有的是不相往來的死對頭；有的是經(jīng)受住考驗的朋友；有的發(fā)誓效忠對方；有的因?qū)W術理論走到一起；有的曾是校友，關系十分密切。

四、國安會的發(fā)展歷程

（一）杜魯門總統(tǒng)時期：現(xiàn)實需要催生國安會。富蘭克林·羅斯福總統(tǒng)被視為政治和外交巨匠，但他并不是美政府的最高管理者，也非決策中推崇民主的領導人。相反，他喜歡獨掌信息，秘密行動，只和一小群顧問團商量合作，鞏固對權力的掌控。該作風令繼任者哈里·杜魯門成為“受害者”。他上任前，對美有關原子彈研制和雅爾塔會議的細節(jié)，以及與其他大國的秘密協(xié)定一無所知。除杜魯門外，馬歇爾、艾奇遜、喬治·凱南、艾森豪威爾等人也見識了羅斯福作風的惡果。他們認為必須做出改變，以確保政府在制定決策前能集思廣益、改善政策制定的程序。

二戰(zhàn)期間，如何協(xié)調(diào)國務院、戰(zhàn)爭部（編者注：當時美還沒有國防部）等部門的關系一直困擾著決策者。戰(zhàn)爭末期，政府以投降談判為工作重點，將注意力轉(zhuǎn)向戰(zhàn)后發(fā)展需求和外交事務。羅斯福設立了相當于助理國務卿級別的國家戰(zhàn)時海軍協(xié)調(diào)委員會。該委員會須先向參聯(lián)會匯報其決定，然后才能爭取國務卿和總統(tǒng)的批準。其影響力雖受到限制，但在制定戰(zhàn)后政策中發(fā)揮了重要作用，也為國安會的誕生做了鋪墊。

杜魯門任總統(tǒng)后，與當時的海軍部部長詹姆斯·福萊斯特及戰(zhàn)爭部部長羅伯特·帕特森在國安會創(chuàng)建過程中發(fā)揮了重要作用。當時，國務院和國防部門之間以及國防各部門之間的緊張關系促使杜魯門盡快出臺戰(zhàn)后機構重組計劃。為此，帕特森提出合并所有軍事部門，改為單獨由一個權力更高的文職部長領導的建議；福萊斯特也提出“有效的國家安全政策不僅需要軍事部門間積極、連續(xù)、密切配合，也需要軍事部門和其他政府部門或機構通力合作”，建議設立國家安全委員會、中央情報局和國家安全資源委員會三個機構。中情局為高級官員收集、提供關鍵信息；國家安全資源委員會負責平衡軍隊需求與各類資源；國家安全委員會處于核心地位，是“一個常務機構，負責維持外交與軍事部門之間活躍、密切、長期的溝通……主要職責是：（1）在政治和軍事領域制定、協(xié)調(diào)全方位政策；（2）評估外交政策的目標、投入及風險；（3）平衡外交政策與目前或潛在軍事實力。它不是行政部門，只是政策顧問及制定機構?！倍鹏旈T最終綜合了他們的意見，在1945年12月19日向國會傳信，要求進行國防改革，建立由一位內(nèi)閣部長總領的國防部門，其中包括三個相互協(xié)調(diào)合作的軍隊分支，每一支由部長助理領導；一位掌握指揮實權的軍事參謀長，由上述三個分支輪流派代表領導；還有一個為總統(tǒng)和部長服務的顧問機構，成員包括上述三個分支的司令級軍事參謀長。

1947年，杜魯門簽署《國家安全法》并據(jù)此建立國安會。當時未設置國家安全事務助理，只是確立行政主管一職，由一名海軍少將擔任。國安會的財政預算是20萬美元。1947年9月26日，杜魯門出席了國安會首次會議，之后只偶爾參加會議。他認為自己應與國安會保持距離，不想讓別人覺得是國安會的決定挾持了總統(tǒng)。但杜魯門仍認為該機制十分重要并促成一系列重要文件的誕生，如第一份《國家安全委員會－1/1》文件同意在意大利進行秘密活動，以防止意共控制整個國家。之后的文件還確立了有關使用核武的總體政策，并在許多問題上形成立場。

1950年朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，成為國安會首個重大挑戰(zhàn)。杜魯門對國安會重要性的認識進一步提高，因其已成為戰(zhàn)爭計劃和相關外交政策管理的有效機制。此后，從戰(zhàn)爭打響到杜魯門離任，國安會共召開71次會議，他只缺席了7次。杜魯門也推行了一系列改革，如限制與會人數(shù)，同時指定一些新成員加入，包括財政部長、國安會行政秘書、參聯(lián)會主席、中情局長及其助手；精簡人員結(jié)構，用上述關鍵部門領導替代原有工作人員。

（二）艾森豪威爾總統(tǒng)時期：設立國家安全事務助理。艾森豪威爾在出任總統(tǒng)前就已積累大量組織和領導經(jīng)驗。在競選期間，他批評杜魯門管理白宮班子的方式有問題，其中包括國安會。就任后，艾森豪威爾設立了國家安全事務特別助理一職，邀請波士頓銀行家羅伯特·卡特勒出任該職。國安會此后雖歷經(jīng)多次改革，但該職位延續(xù)至今，權力也不斷增加。卡特勒上任后，積極推動國安會改革，建立了核心單位——計劃委員會，由國安會各部門中的助理部長級官員的代表組成，任務是收集關鍵內(nèi)閣部門對重要問題的看法。

國安會的另一個重要特點是，艾森豪威爾指示委員會各成員在該機制中是總統(tǒng)顧問，而非各自機構的代表。但他也意識到多個機構代表參與的大型會議很難做到這一點，所以最終傾向于召開大量小型會議。計劃委員會通常每周開會兩次，職責是把各種意見提交給“政策金字塔”國安會的部長級官員，然后進一步闡述事實，讓官員明白各機構的立場、分歧，以及總統(tǒng)需解決哪些問題。位于“金字塔”頂端的國安會通常每周四上午10點左右召開例會。艾森豪威爾一般都會出席，其任期內(nèi)的366場會議，他出席了其中的90%。

總統(tǒng)在國安會做出決定后，敲定的政策被送往另一個重要委員會——行動協(xié)調(diào)委員會。這是在國安會體系下新成立的，旨在確保政策實施，它是“政策金字塔”的下坡面，由副國務卿主持工作，成員包括各機構副部長及其幫辦的代表。該委員會向國安會匯報政策實施進展情況以及為此做出的相關決定。

為“擊退”蘇聯(lián)，國安會成立了由卡特勒、杜勒斯、沃爾特·比德爾·史密斯領導的任務小組，成員包括喬治·凱南、迪安·臘斯克、詹姆斯·杜立特將軍以及海軍上將萊斯利·史蒂文斯。他們制定了“日光浴項目”（因開會地點在白宮名為“日光浴”的房間而得名），包含三個選擇：一是遏制政策；二是劃清界限，一旦界限被打破，就采取大規(guī)模報復戰(zhàn)略；三是全力擊退共產(chǎn)主義。核心是“對外推廣美國模式”，強調(diào)心理戰(zhàn)，把杜魯門時期建立的心理戰(zhàn)略委員會劃入行動協(xié)調(diào)委員會?！叭展庠№椖俊蓖瞥龊螅啦辉賵猿帧翱课淞θ鎿敉?，或以武力威脅共產(chǎn)主義路線”，而是“全力發(fā)揮中情局的作用，協(xié)助其他部門抵制蘇聯(lián)支配世界”。

艾森豪威爾第二任期內(nèi)，蘇聯(lián)先于美發(fā)射了世界首顆人造衛(wèi)星，共產(chǎn)主義在亞洲獲得發(fā)展，第二次柏林危機爆發(fā)。美民眾質(zhì)疑國家實力與能力，并對共產(chǎn)主義的發(fā)展感到不安。為解決問題，艾森豪威爾不再僅通過國安會決策，而是在總統(tǒng)辦公室與幕僚召開一系列小型會議，會議流程由國家安全事務助理戈登·格雷負責。格雷把各機構解決方案匯總后上報總統(tǒng)。但國務院和五角大樓常拖泥帶水，直到會議召開前才遞交文件。格雷為此火冒三丈，向總統(tǒng)進言說他應對各機構進行督促，以此確保滿足總統(tǒng)需求。艾森豪威爾同意了這個要求，擴大了他的職權范圍。國安會成立13年后，即1960年，國家安全事務助理取得了與今日相當?shù)臋嗔Α?/p>

（三）肯尼迪總統(tǒng)時期：成功解決古巴導彈危機。

肯尼迪上臺后即改組國安會，任命喬治·邦迪出任國家安全事務助理，裁減工作人員，以“消弭計劃和執(zhí)行機構的分歧”為名撤銷行動協(xié)調(diào)委員會?？夏岬舷矚g與國務卿、防長召開小型會議。但“豬灣事件”令其有感于被內(nèi)閣提供的信息和分析牢牢控制，而缺乏客觀的第三方向他匯報情況。因此，肯尼迪又著手進行改革。首先，在白宮建立一個現(xiàn)代化的信息“神經(jīng)中樞”，即情況室，以同步接收電報或其他信息并減少對那些所謂“專家”的依賴；其次，把國家安全事務助理、副手、國安會行政秘書都搬到白宮西翼一層且緊挨情況室的辦公室里。此后，歷屆國家安全事務助理就在此辦公，距離總統(tǒng)辦公室僅幾步之遙。

古巴導彈危機發(fā)生后，肯尼迪組建了一支被稱作“執(zhí)行委員會”的秘密團隊。這是國安會的衍生物，組成人員更少。整個危機期間，執(zhí)委會這一決策機制逐漸固定下來。在危機達到高潮的兩周內(nèi)，團隊共召開37次會議。這是一個人員組成十分靈活的精英團隊，前后共70人參與會議討論，沒人走漏任何情報和風聲。經(jīng)內(nèi)部爭論，美應對危機的手法從軍事攻擊變?yōu)榉怄i。該團隊發(fā)揮的重要作用使“古巴導彈危機”成為肯尼迪任內(nèi)最出色的政績。

（四）約翰遜總統(tǒng)時期：國安會失勢。林登·約翰遜出任總統(tǒng)后保留了肯尼迪班子成員，邦迪仍擔任國家安全事務助理，該職位后由瓦爾特·羅斯托接任。約翰遜不拘禮節(jié)，運作團隊方式和前任截然不同，最大區(qū)別是喜歡在每周二與核心團隊成員共進午餐，商量問題。這是規(guī)模很小且只有得力助手才能獲邀參加的私人聚餐。他信任防長麥克納馬拉和國務卿臘斯克，喜歡與他們一對一地討論，而非召開大型幕僚會議，這在很大程度上取代了國安會決策過程。約翰遜執(zhí)政后期又通過副國務卿領導的資深跨部門小組把權力從國安會轉(zhuǎn)移回國務院，國安會處于失勢狀態(tài)。

約翰遜上臺后面對的最大外交事務是越南問題。在美驅(qū)逐艦遭北越魚雷艇攻擊后，約翰遜與臘斯克、麥克納馬拉、中情局長約翰·麥克恩、邦迪商議后，決定空襲北越。1964年11月，約翰遜贏得連任。美全面卷入越南戰(zhàn)事，但美軍表現(xiàn)令人大失所望，麥克納馬拉引咎辭職。美對越外交政策之所以失敗，是因為決策者未能明白一個道理——即使最強大的國家也是有極限的。此外，約翰遜團隊急于尋找攻擊借口，而未查清事實，排查疑點，也是導致失敗的重要因素。這一事件成為“情報——分析——決策”鏈條脫節(jié)的典型案例。

（五）尼克松和福特總統(tǒng)時期：國安會崛起。尼克松和國家安全事務助理基辛格一同塑造了現(xiàn)代國安會機制。尼克松要求基辛格制定白宮國家安全機構及跨部門決策機制的運作模式，首要任務是建立跨部門體系，并確保國務院不會控制太多重要的委員會?；粮竦闹帜獱栴D·赫爾柏林為此撰寫了工作報告，建議國安會由8個主要跨部門決策班子組成，囊括各機構副部長級官員和地區(qū)國安會法定成員和顧問（國務院、國防部、參聯(lián)會和中情局官員），必要時還加上負責經(jīng)濟事務（財政部、經(jīng)濟顧問委員會、白宮管理與預算辦公室）的主要官員。這些班子中大多由基辛格領導，但其他班子通常也要把文件提交給他。在該體系下，國安會的兩份文件也更換了名稱，跨部門委員會制定的文件叫《國家安全研究備忘錄》，有關決策的文件叫《國家安全決策備忘錄》。

尼克松接受并批準了這份報告，在其任期內(nèi)，國家安全政策均由白宮負責。基辛格的權力不斷膨脹，國務卿威廉·羅杰斯和防長梅爾文·萊爾德因感覺“低一等”而不想融入這個體系。對此，基辛格解釋稱，一是“尼克松有怪癬，不喜歡看見太多人”；二是基辛格強調(diào)“親近原則”，因為“國家安全事務助理辦公室距離總統(tǒng)辦公室僅隔條走廊，其他內(nèi)閣成員離總統(tǒng)卻有10分鐘車程那么遠”。基辛格也證明了國家安全事務助理這一獨一無二的輔佐角色的作用，因為“總統(tǒng)覺得國家安全事務助理代表總統(tǒng)的利益”。

國安會在尼克松上任第一天就提交七份戰(zhàn)略對策，包括如何處理越南問題的《國家安全研究備忘錄第1號》，也有重新審視美戰(zhàn)略和軍事政策、調(diào)整“確保摧毀”核戰(zhàn)略的《國家安全研究備忘錄第3號》文件。后者的主要結(jié)論之一是，戰(zhàn)略優(yōu)勢不是長久之策，核戰(zhàn)爭不會因強烈的連鎖反應而爆發(fā)；相反，這種沖突“會逐漸激化，但雙方都會避免攻擊城市，也都不敢單方面停上威懾對方，于是一切都成了未知數(shù)”。1972年，基辛格建立國防審查委員會，旨在制定更多核方案，提高美威懾力，降低核戰(zhàn)爭爆發(fā)可能性。1973年秋，國安會起草《國家安全決策備忘錄第242號》，指出美需要“更靈活的核戰(zhàn)略”，但“受到傳統(tǒng)攻擊時，美并不放棄使用核武的權利”。若爆發(fā)沖突，目標是“在美和盟友可接受的條件下，把沖突盡量控制在最小程度，并盡早結(jié)束戰(zhàn)事”。美核戰(zhàn)略由此發(fā)生轉(zhuǎn)變并由卡特和里根政府繼承，最終導致里根及后任政府大規(guī)模削減核武局面的出現(xiàn)。

尼克松政府還成功應對了美面對的幾個重大考驗——蘇聯(lián)、中國、越南和中東戰(zhàn)爭。對蘇聯(lián)，決定展開軍控談判，以“緩和”美蘇對峙；對中國，打開對華交往大門；對越南，謀求結(jié)束戰(zhàn)爭，擺脫越戰(zhàn)泥潭；在中東，成功應對第四次中東戰(zhàn)爭，促使雙方?；鸷驼?，阻止蘇聯(lián)軍事干涉圖謀。在應對中東危機的過程中，尼克松因深陷“水門危機”幾乎無暇他顧，1973年起身兼國家安全事務助理和國務卿的基辛格史無前例地控制了決策全程，權力遠超其職務范圍。

1974年8月，尼克松辭職下臺，福特繼任。福特上臺第一年繼承了尼克松政府的運作模式——基辛格繼續(xù)執(zhí)掌政府機構?；粮褡寚矔c國務院相互配合，實現(xiàn)各自目標。但福特十分警惕手握重權的基辛格。1975年11月2日，政府內(nèi)部緊張態(tài)勢終于爆發(fā)，拉姆斯菲爾德接替施萊辛格出任防長，喬治·H·W布什出任中情局長，基辛格則放棄國家安全事務助理職位，由其副手斯考克羅夫特擔任，基辛格的權力因此萎縮不少。雖然斯考克羅夫特常和基辛格“唱反調(diào)”，但身為好友的兩人合作關系良好。

基辛格在政府期間，周圍聚集了一批優(yōu)秀人才，如勞倫斯·伊格爾伯格后出任老布什政府的國務卿，安東尼·萊克成為克林頓總統(tǒng)的國家安全事務助理，溫斯頓·洛德出任駐華大使以及負責東亞事務的助理國務卿和外交關系協(xié)會會長。軍事助手亞歷山大·黑格上校成為四星上將和里根政府的國務卿，另兩名軍事助手喬治·朱爾萬和布倫特·斯考克羅夫特分別成為歐洲盟軍最高司令和國家安全事務助理。

（六）卡特總統(tǒng)時期：尋找自我的超級大國?？ㄌ卦诟傔x期間抨擊前兩任總統(tǒng)的“獨行俠”作風，尤其是“基辛格簡直成了總統(tǒng)”。上臺后，他任命布熱津斯基擔任國家安全事務助理。布熱津斯基與副手戴維·艾倫曾撰寫報告，建議卡特在國安會設立七個委員會，多數(shù)委員會由內(nèi)閣級官員（國務卿、防長、財政部長、中情局長）領導，僅負責軍控、機密情報和處理危機的三個委員向布熱津斯基匯報工作?？ㄌ刈詈髢H保留了兩個委員會。

為推進該機制運轉(zhuǎn)，卡特上任后在首次內(nèi)閣會議上宣布，國家安全事務助理升至內(nèi)閣部長級別，開創(chuàng)歷史先河?！秶野踩芯總渫洝犯麨椤犊偨y(tǒng)參考備忘錄》，《國家安全決策備忘錄》更名為《總統(tǒng)指令》。布熱津斯基基本上負責最重要和敏感的問題，引起國務院和國安會的明爭暗斗。國務卿萬斯和布熱津斯基就誰該成為總統(tǒng)頭號外交政策代言人展開拉鋸戰(zhàn)。但與尼克松時期除基辛格外的圈子成員都被邊緣化截然不同，卡特圈子里的其他人并未被降為二等成員。盡管萬斯和布熱津斯基有分歧，但卡特仍非常重視他們的貢獻。影響卡特決策的人還包括副總統(tǒng)蒙代爾，跟隨他的私人幕僚和朋友也扮演了國安會的非官方顧問團角色；第一夫人埃莉諾·羅莎琳·卡特是總統(tǒng)最親密的幕僚。這個團隊常通過私下來往而非正式會面，尤其是共進早、午餐的機會討論重大問題。

布熱津斯基保留了幾個福特時期的官員，還邀請學術界老同事薩謬爾·亨廷頓加入國安會負責評估美蘇關系。國安會中也首次出現(xiàn)女性，其中瑪?shù)铝铡W爾布賴特成為克林頓政府的國務卿。布熱津斯基也創(chuàng)下雇傭新聞工作人員的先例，聘請《時代周刊》的杰羅爾德·謝克特為國安會工作（克林頓和小布什政府沿用了該做法）。布熱津斯基領導下的國安會雖與其他部門的協(xié)作麻煩重重，但內(nèi)部運作順暢，當年的成員回憶稱那段時期“精彩刺激”、“開心有趣”。

在國安會運作下，卡特政府與巴拿馬簽署《巴拿馬運河條約》，改善了美在發(fā)展中國家的形象并維護了在該區(qū)域的戰(zhàn)略利益。國安會也幫助卡特政府制定以“靈活反應戰(zhàn)略”為主要內(nèi)容的有限核反擊戰(zhàn)略，直接導致與蘇聯(lián)簽署了第二階段限制戰(zhàn)略武器條約；實現(xiàn)了中美關系正?；煌苿哟骶S營會談，解決埃以長達數(shù)年的爭端。然而，因“伊朗人質(zhì)事件”處理不力，卡特黯然下臺，未能實現(xiàn)連任。

（七）里根政府時期：國安會日薄西山。這段時間是國安會的低谷期。里根核心圈子的決策制度是：重新確立內(nèi)閣部長地位，成為總統(tǒng)在不同領域里的主要顧問，把內(nèi)閣級會議作為決策平臺。確保國家安全事務助理地位不超過國務卿和防長，主要職責是發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，級別不再是內(nèi)閣級，也不再直接向總統(tǒng)匯報工作。里根團隊認為該職位可有可無，因其不希望重現(xiàn)基辛格這樣“把華盛頓當作個人舞臺”的角色，也不想讓布熱津斯基和萬斯的矛盾重演。

里根團隊的核心成員都是“加利福尼亞人”，最核心者是第一夫人南希，其次是白宮辦公廳主任詹姆斯·貝克，白宮辦公廳副主任邁克爾·迪弗和總統(tǒng)顧問埃德溫·米斯組成的“鐵三角”。國家安全事務助理是理查德·艾倫，亞歷山大·黑格將軍出任國務卿?！拌F三角”掌握總統(tǒng)日程，安排內(nèi)閣級會議等。米斯的角色更像國家安全事務助理，艾倫則日益無足輕重。國安會負責國防事務的羅伯特·施魏策爾將軍稱：“國安會在長達40年的發(fā)展歷程中，各項目標都很明確，直到里根第一任期，國安會的奮斗目標都不復存在了?！?/p>

威廉·克拉克后來接替了艾倫的職位。他雖對國際事務一無所知，但因與總統(tǒng)交情不淺且忠心耿耿而深受信賴?？死艘簧先尉突謴土藝野踩聞罩硐蚩偨y(tǒng)日常匯報的傳統(tǒng)，其威望與日俱增，國安會地位亦隨之上升。國務卿黑格對此非常不滿，曾多次與克拉克發(fā)生正面沖突。1982年6月，喬治·舒爾茨接任國務卿。然而，防長卡斯伯·溫伯格又成為舒爾茨的主要對手，他們在軍控問題上句心斗角。第三任國家安全事務助理羅伯特·麥克法蘭的大部分精力雖用來調(diào)和跨部門紛爭以及協(xié)調(diào)，但他和副手約翰·波因德克斯特卻把里根任內(nèi)最具標志性的一項計劃推向議事日程的最前端，即“星球大戰(zhàn)”。

震驚全球的“伊朗門事件”中，第四任國家安全事務助理波因德克斯特、國安會負責恐怖主義問題的奧利弗·諾思中校等人負責與伊朗政府協(xié)商釋放人質(zhì)。但他們采取秘密行動，繞開正常機制，將售伊武器所得款項用于支持尼加拉瓜反政府軍。該事件敗露后，兩人被解職?！耙晾书T事件”對里根政府和國安會體系都是一個轉(zhuǎn)折點，它帶來的經(jīng)驗教訓即“國安會缺少國會監(jiān)督，因此需要權力中心對其進行監(jiān)管，同時它也要對權力中心負責，這個中心就是總統(tǒng)。但里根散漫的‘董事長’作風引起了聯(lián)絡和監(jiān)督的全面崩盤”。

1986年12月，里根任命參議員約翰·托爾、前國家安全事務助理布倫特·斯考克羅夫特、前參議員埃德蒙·馬斯基組成特別調(diào)查委員會（即“托爾委員會”）深入調(diào)查國安會。他簽署《國家安全決策指令第266號》，采納了委員會的改革方案。弗蘭克·卡盧奇成為新任國家安全事務助理，科林·鮑威爾為其副手。前參議員霍華德·貝克出任白宮辦公廳主任。他們的表現(xiàn)比里根時期的任何團隊都要好，高效且重塑了白宮的形象和名譽?？ūR奇與鮑威爾親密合作，重新審視了國安會的組成結(jié)構，進行大刀闊斧的改革，裁掉60%的人員，設立總法律顧問辦公室。鮑威爾還建立起一系列副部級別的政策評估小組，為化解部長間的敵對情緒做出重要貢獻，為后幾屆政府開創(chuàng)了意義深遠的先例。

里根時期共有6位國家安全事務助理。波因德克斯特最聰明，但在位時間最短，且惹了大麻煩；克拉克閱歷最少、資歷最淺，卻功成名就；艾倫最出名、最受歡迎，卻成為無足輕重的小卒；麥克法蘭最稱職，卻因愧對總統(tǒng)在1987年企圖自殺。最后兩位在冷戰(zhàn)步入尾聲之際，成功挽救了分崩離析的國家安全機制，為重塑冷戰(zhàn)后國安會機制奠定了基礎。

（八）老布什政府時期：典范型的國安會。老布什是最后一個曾在二戰(zhàn)服役的總統(tǒng)，豐富的政治生涯令其結(jié)識了許多能力出眾的幕僚，并團結(jié)他們重組國安團隊。其核心成員有兩人，一個是新任國務卿詹姆斯·貝克，曾負責老布什的總統(tǒng)競選，也是老鄉(xiāng)和多年好友；另一個是國家安全事務助理布倫特·斯考克羅夫特，與老布什在多年的工作中建立了深厚友情。三人因關系密切，“在許多事情上都能達成默契”。貝克常出現(xiàn)在媒體公眾面前，斯考克羅夫特則喜歡在幕后默默工作。后者對國家安全事務助理和國安會的理解十分到位，始終認為應成為幕后推手，而非政府對公眾的發(fā)言人。兩人都明白總統(tǒng)希望核心團隊能營造出融洽坦率的氣氛。除他們外，核心圈子里還有一個人物即防長迪克·切尼。他曾任福特總統(tǒng)的白宮辦公廳主任，其作風強硬、頭腦冷靜，是一名堅定的保守派。核心團隊成員還有白宮辦公廳主任約翰·蘇努努、后出任參聯(lián)會主席的科林·鮑威爾以及國家安全事務副助理羅伯特·蓋茨、副國務卿勞倫斯，伊格爾伯格等。這支經(jīng)驗豐富的專業(yè)團隊明白，制定和執(zhí)行外交政策是團結(jié)協(xié)作才能完成的藝術。

老布什上臺后頒布《國家安全指令第1號》，建立起新的政府機制。國安會只有兩個下屬機構：部長級委員會和常務副部長級委員會。前者的主席由斯考克羅夫特擔任，成員包括貝克、切尼、中情局長威廉·韋伯斯特、參聯(lián)會主席鮑威爾和白宮辦公廳主任蘇努努。其他內(nèi)閣部長則按要求出席委員會會議。常務副部長級委員會則要求成員能隨時聯(lián)系上內(nèi)閣部長，該委員會在這一時期逐漸演變成決策機制中的關鍵部分，一是因各位副部長和高級決策官員都才華出眾，精明強干；二是因成員間的合作相當融洽。每個部門都有一支與部長聯(lián)系緊密的核心團隊，且能與其他部門協(xié)調(diào)合作。貝克的團隊齊心協(xié)力，分工明確；而切尼和沃爾福威茨關系甚密，他們在國防部組成一支類似團隊。老布什的這個圈子名為“八人幫”，包括總統(tǒng)、斯考克羅夫特、貝克、切尼、蘇努努、鮑威爾、蓋茨以及副總統(tǒng)丹·奎爾。他們常在總統(tǒng)辦公室聚會，海灣戰(zhàn)爭期間更發(fā)揮了舉足輕重的作用。

冷戰(zhàn)后，全球權力結(jié)構重組，國安會須全面重估美的世界角色和面臨的挑戰(zhàn)。老布什最關心的還是對蘇政策及美蘇關系?？刀嗬蛟べ囁固岢鰬獙Ω隊柊蛦谭虻乃狞c方針：第一，做好國內(nèi)工作，定下清晰目標，提高外交政策形象；第二，向外界發(fā)出明確信號，表明美與盟友的關系最重要，強調(diào)北約的核威懾能力是安全可靠的；第三，在東歐開展行動，因為該地區(qū)是蘇聯(lián)陣營中最薄弱的一環(huán)；第四，維持地區(qū)穩(wěn)定，并特別強調(diào)應利用蘇聯(lián)對西方經(jīng)濟資源和技術的需求來制衡莫斯科。國家安全事務副助理羅伯特·蓋茨在1989年7月向總統(tǒng)提交備忘錄，請求授權常務副部長級委員會，組建一支規(guī)模很小、保密性極高的任務團隊，為蘇聯(lián)解體做好應變計劃。9月，這支團隊開始工作，賴斯任主席。該團隊為美迎接即將到來的重大轉(zhuǎn)折做好充分準備發(fā)揮了至關重要的作用。

國安會還組成各種形式的小組應付不斷演變的美蘇關系帶來的挑戰(zhàn)。其中處理軍控問題的是一支名為“非官方團隊”的跨機構政策制定工作小組，由坎特負責。該小組從官方角度看并不是嚴格意義上的機構，但比機構龐大、人員冗雜的政策協(xié)調(diào)委員會效率更高。《第二階段削減戰(zhàn)略武器條約》、《歐洲常規(guī)武裝力量條約》、《化學武器公約》、《開放天空條約》的成功簽署都離不開該團隊的努力。

除蘇聯(lián)問題外，政府還面臨另外兩件大事的考驗。首先，隨著中國日益強大并成長為國際社會中的重要力量，美應如何處理對華關系；其次，隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，美與其他國家在中東的行動不再受到美蘇爭霸的制約，美應如何處理與伊拉克的關系。老布什政府的對華政策很少由國務院或國安會幕僚提出，因為總統(tǒng)太了解中國了，所以大多數(shù)對華政策都由他親自處理。而在伊拉克問題上，老布什團隊認為沿襲里根政府維持兩伊均勢的策略既可。伊拉克入侵科威特事件令美驚慌失措，國安會全體成員就此次危機展開討論，認為應用秘密手段推翻薩達姆政權。隨后，政府開始準備“沙漠盾牌”行動（防止伊拉克入侵沙特）和“沙漠風暴”行動（把伊拉克趕出科威特）。整個海灣戰(zhàn)爭期間，貝克一直在各國斡旋，爭取對盟軍的支持，皮克林則在聯(lián)合國確保聯(lián)合國成員通過安理會的各項制裁及行動決議。老布什政府聯(lián)手多國部隊的行動，不僅為贏得戰(zhàn)爭勝利發(fā)揮了關鍵作用，更向全世界傳達出美建立“世界新秩序”的理念。1991年海灣戰(zhàn)爭后，老布什總統(tǒng)的支持率創(chuàng)新高，達90%。如今的大學課堂里，教授們常把老布什的這支團隊作為國安會和跨部門運作的杰出范例。

（九）克林頓政府時期：國家經(jīng)濟委員會強勢崛起。冷戰(zhàn)后，美國內(nèi)對外交政策的全新原則展開激烈討論。以經(jīng)濟為競選核心政策的克林頓擊敗外交經(jīng)驗豐富的老布什成為新總統(tǒng)，說明美國內(nèi)已形成一致看法：冷戰(zhàn)后，人類的關注焦點已轉(zhuǎn)向經(jīng)濟繁榮與增長。

1992年大選期間，一些智庫、研究團體和期刊發(fā)表文章，認為白宮應仿照國安會模式設立經(jīng)濟委員會，“運作方式應和國安會差不多，即由一批相關部門官員聚集在一起制定和實施政策?！笨肆诸D認為，國安會在新時代也會發(fā)生變化，因為經(jīng)濟問題肯定會取代安全問題成為美的核心利益，設立“處理經(jīng)濟事務的國安會”迎合了時代變化，是解決主要矛盾的正確方法。他在宣誓就職的5天后就簽署行政命令，設立國家經(jīng)濟委員會。這一重要調(diào)整不僅改變了白宮的結(jié)構，而且改變了國安會幾十年來相對穩(wěn)定的地位。

國家經(jīng)濟委員會效率奇高，因總統(tǒng)和國安會認可其重要作用，也因該委員會主席羅伯特·魯賓、伯·卡特和吉恩·斯珀林領導有方。國家經(jīng)濟委員會與國安會機構設置類似。常務副部長級委員會是國家經(jīng)濟委員會決策過程中最重要的一環(huán)，負責制定重大決策?？ㄌ睾筒芄餐鞒值膰野踩瘑T會暨國家經(jīng)濟委員會，就連國務院、國防部和中情局也會派人參加。這些會議充分體現(xiàn)了合作精神，沒有人能獨自操縱會議進程。在國際事務方面，魯賓、卡特與國家安全事務助理萊克和副助理伯杰平起平坐。

從國安會團隊來看，克林頓任命基辛格前幕僚托尼·萊克任國家安全事務助理，桑迪·伯杰為副助理；過渡團隊負責人沃倫·克里斯托弗任國務卿；萊斯·阿斯平任防長；卡特政府的國家安全委員會幕僚瑪?shù)铝铡W爾布賴特任美駐聯(lián)合國大使?？偨y(tǒng)和萊克決定沿襲老布什政府運轉(zhuǎn)良好的決策機制，這也讓國安會機制在創(chuàng)立45年后終于得以制度化?？肆诸D還給予副總統(tǒng)戈爾極高地位。戈爾明白他須與以國安會為首的外交決策機制搞好關系，于是找總統(tǒng)讓長期輔佐他的國家安全顧問利昂·富爾斯兼任國家安全事務副助理和國安會常務副部長級委員會成員?？傮w而言，克林頓的決策機制運轉(zhuǎn)相當良好。

克林頓新團隊面臨兩件最艱巨復雜的問題，一是處理與俄羅斯的關系?？肆诸D令密友和經(jīng)驗豐富的俄羅斯專家斯特羅布·塔爾博特處理對俄關系。塔爾博特俄語流利，與多位俄領導人交情匪淺，逐漸建立起自己的跨機構團隊，成員包括國務院、財政部、軍方以及情報機構官員。塔爾博特對改善美俄關系做出重要貢獻，促進兩國在廣泛領域內(nèi)開展合作。后來，別的行動也照搬該團隊的模式?？偨y(tǒng)或高級助手指派一名極具影響力的人處理某問題，此人就會建立起自己的團隊向國安會報告，有時也直接向國務卿和總統(tǒng)報告，從而加快政府在相關問題上的處理進度。二是中東地區(qū)。克林頓政府繼續(xù)啟用老布什政府的中東問題談判者丹尼斯·羅斯，他熟悉國際事務并曾在國務院參與決策過程。他和克里斯托弗前往中東，重啟該地區(qū)的溝通渠道，努力推進美以關系。此外，索馬里、海地、波斯尼亞、朝鮮以及盧旺達等問題，讓克林頓團隊在面對各種各樣的挑戰(zhàn)時不斷成長。

在對華政策上，經(jīng)濟政策團隊與外交政策團隊有分歧?？肆诸D雖在競選時對華措辭強硬，但上臺伊始并未把中國當頭等大事——這可從國安會人員構成看出：負責亞洲事務的主管只有兩位，卻要處理中、日、韓、南亞等地區(qū)的所有問題。1994~1997年出任國安會亞洲事務主管的羅伯特·休廷杰說：“當時，國安會高層中沒有一人能理解亞洲的重要性并以全面的戰(zhàn)略眼光處理亞洲事務。一方面是政府忽視了亞洲事務的重要性；另方面，總統(tǒng)想讓國會，如眾議員南?！づ迓逦鳌⒆h員喬治·米歇爾等牽頭負責確立有關中國的議程?？肆诸D政府首任駐華大使芮效儉等人表示，根本原因是國務院、國會和非政府組織的人權衛(wèi)士與國家經(jīng)濟委員會、商務部等經(jīng)濟部門之間的分歧：一派想把人權當籌碼，另一派則希望推動美中貿(mào)易、對華戰(zhàn)略和其他方面的關系，不必事事扯上人權，結(jié)果導致政府頭兩年的對華政策混亂無序。

為改善因人權和最惠國待遇等問題迅速惡化的美中關系，1993年3月，國務卿克里斯托弗訪華，但結(jié)果未盡如人意。萊克為此召集常務副部長級委員會審議對華政策，試圖在人權和經(jīng)濟問題之間找到平衡點。1994年初，魯賓呼吁不要再把貿(mào)易與人權掛鉤。國安會經(jīng)過人員變動，反對國務院人權政策的聲音也多了起來。同時，商務部也開始研究不給予中國最惠國待遇會有什么后果。中國則大力游說美議員并取得良好效果。5月末，政府召開部長級官員會議討論最惠國待遇，克林頓也出席了會議。5月26日，克林頓宣布“不再把人權事業(yè)與是否延續(xù)中國的貿(mào)易最惠國地位掛鉤”，公開把與人權掛鉤的“有原則性接觸”政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐詮V泛利益為基礎的“全面接觸”。此后，國務院在對華政策上的影響力日漸衰微，“明顯變?yōu)橛蓢矔瓶亍薄?/p>

克林頓第二任期加大了對非傳統(tǒng)威脅的關注。1995年他簽署《總統(tǒng)決策指令第39號》，“克林頓政府由此成為歷史上首個進行有系統(tǒng)、有組織的反恐行動的政府。”1998年，國安會內(nèi)設國家反恐協(xié)調(diào)員職位，由理查德·克拉克擔任，他有權與國務卿、防長一起出席部長級會議。但國安會、中情局、聯(lián)邦調(diào)查局、司法部以及其他部門間的政策沖突阻礙了美針對本·拉登的行動進展，尤其是軍方不太支持這支跨部門小組的工作。但在克拉克強力領導和克林頓支持下，美成功挫敗多起針對美的恐襲陰謀。

（十）小布什第一屆政府：機制失衡的國安會。小布什總統(tǒng)第一屆政府的決策機制主要由四個人和四對私人關系及工作關系決定，即總統(tǒng)和副總統(tǒng)的關系、總統(tǒng)和國家安全事務助理的關系、副總統(tǒng)和防長的關系、防長和國務卿的關系。

賴斯是決定政府成敗的重要人物之一，擔任國家安全事務助理期間，她增加了三個副助理職位，分別是史上首位聯(lián)絡事務副助理吉姆·威爾金森、負責戰(zhàn)略規(guī)劃的副助理羅伯特·布萊克威爾、負責經(jīng)濟事務的加里·愛德森。賴斯是小布什最親密、最忠實的高級外交政策顧問，通常每天要見總統(tǒng)7、8次，和總統(tǒng)相處時間長達4~6個小時。但她并未如外界預測那樣充分利用與總統(tǒng)的密切關系進一步發(fā)揮國安會的作用，相反，她“希望國安會能像斯考克羅夫特時期那樣，低調(diào)、各種職能相互協(xié)調(diào)、執(zhí)行職能弱、規(guī)模更小一點”，更多發(fā)揮支持作用。她的學術背景以及在老布什政府的工作經(jīng)驗讓其把推廣民主制度視為當務之急，其觀點在政府內(nèi)得到廣泛贊同。

除總統(tǒng)外，副總統(tǒng)切尼被視為推動整個團隊運作、保持團隊活力的龍頭。他之所以擁有這么大的權力，有幾個原因：一是他37歲就成為白宮辦公廳主任，在政壇及黨內(nèi)資深權重；二是協(xié)助老布什成功處理海灣危機，小布什格外欣賞他；三是與總統(tǒng)都抱有深厚的保守主義觀念。在很多人看來，切尼身邊的團隊“在規(guī)模和力量上前所未有的龐大，處理的問題幾乎涵蓋了每一個方面”，就像“迷你國安會”，他確實也奪取了很多本應該屬于國家安全事務助理的特權。

拉姆斯菲爾德精明能干，加上與副總統(tǒng)切尼擁有極其特殊的關系和龐大的關系網(wǎng)，因此他們攜手成為這屆政府的權力中心是必然的。在布什首個任期內(nèi)，重要性僅次于他們的是副防長保羅·沃爾福威茨、副總統(tǒng)辦公室主任兼副總統(tǒng)國家安全事務助理利比。利比既是副總統(tǒng)高級參謀，也是其安全事務助理，因此在跨部門會議上的發(fā)言很有分量。除以上大人物，其余的小卒組成一張錯綜復雜的人際網(wǎng)，所有人都和副總統(tǒng)辦公室保持著緊密的關系。

“9·11”事件后，總統(tǒng)傾向于依賴核心圈子成員——他的“戰(zhàn)爭內(nèi)閣”來做決定。該核心圈主要由切尼、鮑威爾、拉姆斯菲爾德和特尼特領導。國安會部長級會議在事件發(fā)生后立刻制定出攻打本·拉登位于阿富汗的恐怖分子大本營的計劃。11月，布什總統(tǒng)命令防長著手規(guī)劃伊拉克戰(zhàn)爭。2002年夏，白宮成立一支名為“行政指導小組”的跨部門任務小組，協(xié)調(diào)各方的伊拉克戰(zhàn)爭計劃。國安會積極參與到政府向公眾宣傳的工作中，但卻未在制定伊拉克戰(zhàn)后政策中處于核心地位，只成立了由賴斯領導的“伊拉克穩(wěn)定小組”，負責確保國務院、財政部和中情局等部門能充分參與到由國防部主導的決策機制中來。

但總體而言，小布什第一屆政府的國安會恰如當時的副國務卿阿米蒂奇所言處于“運轉(zhuǎn)失?！睜顟B(tài)，因其在伊拉克戰(zhàn)爭備戰(zhàn)階段和其他危機處理過程中，“未扮演好部門間裁決者的傳統(tǒng)角色”。最主要原因是國防部多次利用自身影響力，導致決策機制存在不公；而強勢的副總統(tǒng)，則改變了整個跨部門機制的平衡。

在小布什第二任期的頭兩年，政府決策機制有所改變：一是2006年初切尼狩獵意外槍擊事件令其支持率急轉(zhuǎn)直下，利比因作偽證被迫離任，并牽扯到一大批相關人員離職，如沃爾福威茨轉(zhuǎn)任世行行長等。切尼和拉姆斯菲爾德的支持者陣營受到打擊，副總統(tǒng)雖仍是領軍人物，但再不是政府內(nèi)不容挑戰(zhàn)的核心權威了?！扒心釙r代”告一段落。二是布什本人希望發(fā)生改變，不僅重組執(zhí)政團隊，還轉(zhuǎn)變成“傳統(tǒng)派”分子。賴斯出任國務卿后組建了由羅伯特·佐利克、前美駐北約大使尼古拉斯·伯恩斯等“傳統(tǒng)派”組成的新團隊，希望借此重建或彌補因伊拉克戰(zhàn)爭受損的美歐關系。她一面掌權國務院，一面繼續(xù)影響她在國安會的同事，既提高了其地位，又削弱了國安會勢力。國安會與國務院歷來的明爭暗斗也不復存在。

五、國安會未來發(fā)展

決策者們必須明白當今世界的動態(tài)。我們正迎來一個不確定的年代，各種各樣的瑣碎事件交織在一起，組成波瀾壯闊的國際關系大局。若以非黑即白的標準劃分世界，采取一刀切的簡化政策，結(jié)果尤其危險。美需要建立起高效的國安會，廣泛吸納人才，為總統(tǒng)提供更豐富多樣的選擇方案。國安會必須與國家經(jīng)濟委員會以及國際社會緊密合作，如果在維持、處理多層次的國際關系中出現(xiàn)機構失衡的現(xiàn)象，就會造成極大危險。

推動國內(nèi)外交決策機制適應新環(huán)境的發(fā)展。平衡外交和安全的關系，是自二戰(zhàn)以來美國內(nèi)外交決策機制的目標之一。國安會和下任總統(tǒng)若要做好這種平衡，就不僅要考慮國務院和國防部的平衡，還要考慮外交、安全、情報、政治、發(fā)展、貿(mào)易、法律實施、國土安全、全球衛(wèi)生、全球環(huán)境、科學和科技問題以及國際、雙邊、地區(qū)、公共、私人、長期和特別因素的平衡。