張 斌

（安徽建工技師學(xué)院，安徽 合肥230051）

內(nèi)部控制是單位為實現(xiàn)控制目標，在單位內(nèi)部通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動自我約束、規(guī)劃、評價的風險防范和管控。旨在合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。當前，加強內(nèi)部控制建設(shè)是高校健康發(fā)展的重要保證，也是貫徹落實中央“八項規(guī)定”和“六項禁令”，促進高校黨風廉政建設(shè)的重要保障。

1 加強高校內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義

制定適應(yīng)高校自身管理與發(fā)展需要的內(nèi)部控制制度是提高高校管理水平和健康發(fā)展的重要保障。內(nèi)部控制一直是企業(yè)加強公司治理的一項重要內(nèi)容，也是近幾年學(xué)術(shù)界研究的焦點，但對于事業(yè)單位內(nèi)部控制在業(yè)界的關(guān)注度不高，因而沒有引起足夠的重視,特別是管理層觀念落后，內(nèi)部控制意識淡薄,風險防范意識不強，內(nèi)部控制制度不健全，執(zhí)行力不高，缺乏實效性，從而引發(fā)一系列管理上的問題。

高校作為事業(yè)單位的一個重要組成部分，隨著近年來國家對教育的重視程度在不斷提高，政策支持力度不斷加大，教育經(jīng)費投入逐年增加，已達到GDP的4%，在此背景下，高校招生規(guī)模和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模在逐漸加大，辦學(xué)經(jīng)費已脫離原來的財政單一供給，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌亩嗲廊谫Y，從而帶來因盲目投資而引發(fā)的教育資源浪費和財務(wù)償債風險；同時，隨著高校辦學(xué)自主權(quán)的擴大，除正常的教學(xué)科研活動外，還拓展了聯(lián)合辦學(xué)、教學(xué)設(shè)施租賃、校辦企業(yè)等經(jīng)濟活動，經(jīng)營業(yè)務(wù)涉及到教學(xué)資料采購、設(shè)施設(shè)備購建、后勤保障、產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售等方面。對以上各項經(jīng)營活動，如果沒有一個行之有效的內(nèi)部控制制度加以約束和監(jiān)督，勢必會引起管理混亂，引發(fā)各種違法違紀行為和滋生腐敗。因此加強高校內(nèi)部控制制度建設(shè)勢在必行。

2 目前高校的內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題與分析

2.1 缺乏良好的內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境是建立健全內(nèi)部控制制度、履行內(nèi)控程序及其有效實施的重要因素，是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，決定著單位管理層及員工在思想和行為上對內(nèi)部控制制度的認同感和執(zhí)行力。當前很多高校的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部控制意識淡薄，對內(nèi)部控制重視程度不夠，認為內(nèi)部控制會束縛自己的行為，影響自己對分管業(yè)務(wù)的控制力，削弱自己的權(quán)力，使自己的才能無法充分施展。甚至有些領(lǐng)導(dǎo)為了達到以權(quán)謀私的目的，對內(nèi)部控制制度建設(shè)采取消極態(tài)度，為自己凌駕于制度之上留有空間。從而導(dǎo)致上至管理層下至普通員工對內(nèi)部控制建設(shè)的漠視甚至無視，大大降低了員工的責任感與執(zhí)行力，使得制度建設(shè)不力，或者制度流于形式，得不到有效實施，最終影響內(nèi)部控制的效果。

2.2 風險意識淡薄，風險管控能力差

多數(shù)高校領(lǐng)導(dǎo)是學(xué)術(shù)型領(lǐng)導(dǎo)，是某一學(xué)術(shù)領(lǐng)域的精英和領(lǐng)軍人物，缺少企業(yè)經(jīng)營管理的經(jīng)驗和理念，在風險識別與管控方面經(jīng)驗不足。當前隨著國家教育體制改革的推進，“多員參與，多方投資”的多員化辦學(xué)模式正逐步形成，一些高校因擴招而新建校區(qū)，大規(guī)模的基建投入，僅依靠自有資金難以滿足資金需求，必然會選擇外部融資，通過向銀行借款、職工集資和吸納社會資金等方式籌集資金。據(jù)統(tǒng)計我國公辦高校貸款規(guī)模高達2000億到2500億，其債務(wù)保守估計約4000億，高額的本金和利息給學(xué)校帶來了巨大的償債壓力，收取的學(xué)費和其他創(chuàng)收根本不足以償還債務(wù)，有時僅能支付高額銀行利息，從某種意義上說學(xué)校是給銀行打工。如此高的財務(wù)風險，一方面政府買單，用財政性資金化減債務(wù)，另一方面高校自身承擔。在當前人口減少，生源逐年下降的趨勢下，高校的這種盲目擴建與投資勢必造成教育資源的嚴重浪費，增添政府財政負擔。這種普遍存在的現(xiàn)象充分暴露了高校管理者決策的盲目性，缺乏對重大投資決策的科學(xué)性、合理性及可行性的評估論證，對潛在風險的識別與管控能力嚴重不足。

2.3 內(nèi)部控制評價體系不健全

我國高校實行內(nèi)部控制較晚，理論與實踐都不成熟，對于內(nèi)部控制評價體系的建立還處于研究和探索階段，主要是缺少一個被普遍認可和遵循的評價標準，如何具體實施對內(nèi)部控制評價，采用何種方法不明確，導(dǎo)致對高校的內(nèi)部控制評價無法落到實處。2012年11月財政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》中對內(nèi)部控制的評價方法有一定的介紹，但并沒有具體的操作指南，導(dǎo)致高校內(nèi)部控制評價時缺乏必要的權(quán)威方法，注冊會計師審計時，只是從制度設(shè)計與執(zhí)行層面給予定性評價，并未展開對業(yè)務(wù)的定量分析與評價。同時，高校的內(nèi)審部門在審計資源的投入與人員的培訓(xùn)方面存在一定欠缺，內(nèi)審部門不能充分發(fā)揮其審計評價職能，這也是內(nèi)部控制評價體系的一個薄弱環(huán)節(jié)。

2.4 內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力，缺乏有效監(jiān)督

很多高校雖然制定了一套完整的內(nèi)部控制制度，但只是掛在墻上，落不到實處，領(lǐng)導(dǎo)層重管理、輕控制的思想嚴重，在執(zhí)行內(nèi)部控制程序時講形式、走過場，有章不循，使得內(nèi)部控制不能發(fā)揮應(yīng)有的效果。同時，許多高校組織機構(gòu)設(shè)置與職能分工不合理，監(jiān)督機制不健全，有的甚至沒有設(shè)置專門的財務(wù)稽核部門，對重大財務(wù)收支項目的合理性和合法性缺少檢查復(fù)核程序。財務(wù)部門往往過度依附于單位分管領(lǐng)導(dǎo)，缺少專業(yè)立場和職業(yè)精神。有的高校雖然設(shè)有內(nèi)部審計部門，但專業(yè)性不強，審計方式和手段比較落后，同時審計的獨立性和權(quán)威性也頗受質(zhì)疑。由于上述監(jiān)督職能缺失，造成高校管理上的混亂，領(lǐng)導(dǎo)干部違法亂紀、貪污腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生。

3 加強高校內(nèi)部控制建設(shè)的措施

3.1 加強高校內(nèi)部控制文化建設(shè)

內(nèi)部控制是一項需要全體員工共同努力才能實現(xiàn)的管理機制，其成敗取決于單位領(lǐng)導(dǎo)與員工的控制意識和行為。內(nèi)部控制文化對行為規(guī)范和權(quán)力制衡以及防止舞弊和遏制損失起到重要作用。再好的制度離不開“人”去實施，而文化建設(shè)的核心就是“人”。高校應(yīng)該重視對員工的職業(yè)道德教育，培養(yǎng)積極向上的價值觀和社會責任感，提升員工的主人翁意識和彼此監(jiān)督的自覺性，引導(dǎo)員工自覺主動約束自己的行為，遵從內(nèi)部控制管理制度。文化建設(shè)可以凝聚員工，形成合力，是加強高校內(nèi)部控制建設(shè)的助推器。

3.2 完善法人治理結(jié)構(gòu)，改善內(nèi)部控制環(huán)境

國外高校董事會等內(nèi)部組織機構(gòu)分工明確、制衡合理，形成了較為完善的法人治理結(jié)構(gòu)。我國高校應(yīng)借鑒國外高校的成功經(jīng)驗，結(jié)合自身特點，研究制定以堅持權(quán)力機構(gòu)、決策機構(gòu)、經(jīng)營機構(gòu)、管理機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)相互分離、相互制衡為原則的法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)決策的程序化和民主化；業(yè)務(wù)運作法制化、制度化和規(guī)范化。有效防范一權(quán)獨大造成的決策失誤，避免利益部門之間相互串通、營私舞弊現(xiàn)象的發(fā)生；從組織結(jié)構(gòu)、流程控制、績效管理和風險防范這四個方面，建立健全以風險管理為導(dǎo)向的內(nèi)部控制體系。同時，應(yīng)加強對員工有關(guān)內(nèi)部控制政策和知識的宣傳與培訓(xùn)，提高高校各級領(lǐng)導(dǎo)干部、教職員工的內(nèi)部控制意識，積極參與到內(nèi)部控制工作中去，為高校內(nèi)部控制創(chuàng)造一個良好控制環(huán)境。

3.3 強化風險意識，提高風險管控水平

高校必須提高風險意識，建立風險管理控制體系，針對各個風險控制點，建立有效的風險管理系統(tǒng)，通過風險預(yù)警、風險識別、風險評估、風險報告等措施，對高校風險進行全面防范和控制。目前高校風險基本分為三大類：內(nèi)部管理風險、投融資風險和經(jīng)營風險。其中以投融資風險最為突出，高校應(yīng)重點關(guān)注重大投資、融資等高風險領(lǐng)域，建立以財務(wù)監(jiān)控為主的風險預(yù)警機制，加大風險控制力度，對于重大基建投資項目的可行性進行科學(xué)論證，充分評估潛在的風險和應(yīng)對措施；科學(xué)合理地確定籌資規(guī)模、方式、結(jié)構(gòu)，最大限度地降低資金成本，提高項目收益性，從組織機構(gòu)、管理制度和人員上保障各項風險控制活動的正常進行，有效防范和降低高校風險。

3.4 完善高校內(nèi)部控制監(jiān)督、評價體系

探索建立以黨委為最高決策機構(gòu)，以校長為首的行政管理層為執(zhí)行機構(gòu)，以教授委員會為主導(dǎo)的學(xué)術(shù)決策機構(gòu)，以高校理事會（或董事會）為決策咨詢機構(gòu)，以紀監(jiān)委員會為主要監(jiān)督機構(gòu)，構(gòu)建起決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的內(nèi)部治理與監(jiān)督體系。應(yīng)充分發(fā)揮高校財務(wù)部門、審計部門的監(jiān)督職能，加快推行事業(yè)單位財務(wù)負責人政府委派制，提高財務(wù)人員對重大經(jīng)濟事項真實性、合法性的監(jiān)督力度，促進單位主要領(lǐng)導(dǎo)對財經(jīng)法律法規(guī)的遵循，預(yù)防職務(wù)犯罪現(xiàn)象的發(fā)生；同時應(yīng)賦予高校內(nèi)審部門更多的權(quán)限，保證審計工作的權(quán)威性與獨立性，加大審計人員專業(yè)培訓(xùn)，提高執(zhí)業(yè)勝任能力，切實保障高校監(jiān)督活動的正常、有效運行。

加快建立科學(xué)合理的高校內(nèi)部控制評價指標體系，是內(nèi)部控制評價體系建設(shè)的前導(dǎo)性與基礎(chǔ)性工作，是對內(nèi)部控制合理性、有效性進行評價的依據(jù)。高校應(yīng)本著重要性、成本效益性與可操作性為原則，從定性分析與定量分析兩個方面制定內(nèi)部控制評價指標體系，既要考慮評價指標在某一時點與高校運營管理相結(jié)合，達到協(xié)調(diào)一致，發(fā)揮作用，又要考慮在未來更長時期的動態(tài)適應(yīng)性，發(fā)揮其長效機制，從而使得內(nèi)部控制測評結(jié)果能夠客觀、準確地反映高校內(nèi)部控制的真實水平，增強管理層的內(nèi)部控制意識，不斷完善和加強內(nèi)部控制制度建設(shè)，實現(xiàn)高校的健康持續(xù)發(fā)展。

［1］楊蓉.高校內(nèi)部控制評價體系構(gòu)建探討[J].財會通訊,2013(09).

［2］潘陽慶.完善高等學(xué)校內(nèi)部控制的幾點思考[J].會計之友,2012,07.

［3］楊靜.淺談高校內(nèi)部控制建設(shè)體系[J].科技世界,2012(13).

［4］孔盈.淺談高校內(nèi)部控制中的文化因素[J].商業(yè)會計,2013(22).