江 楠

(黑龍江司法警官職業(yè)學院，黑龍江 哈爾濱 150000)

伴隨著改革開放，中國的經(jīng)濟飛速發(fā)展，尤其是近些年來，隨著城市國際化、現(xiàn)代化進程的不斷加快和社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，市民群眾對高質(zhì)量生活、居住環(huán)境的追求，就給城市管理工作提出了越來越高的要求。但是每當提到城市管理的行政執(zhí)法，人們首先想到的是其強制性的一面即罰款、暫扣、沒收三部曲，而談到它人性化的一面即協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、教育、服務(wù)時卻不盡如人意，留給人們的多是各地城市管理機構(gòu)在行使管理權(quán)時出現(xiàn)的不文明執(zhí)法，粗暴執(zhí)法等印象。本文著重分析了我國目前的城市綜合執(zhí)法現(xiàn)狀以及針對目前現(xiàn)狀的對策思考。

1 我國城管綜合執(zhí)法現(xiàn)狀分析

1.1 管理觀念的落后

城市管理的類型主要有兩種：一種是以管制為主導(dǎo)的管理方式，另一種則是以服務(wù)為主導(dǎo)的方式。第一種主要是依靠政府強制力保障社會成員遵守法律和社會規(guī)則，服從于政府和社會要求，保障大多數(shù)人的利益；而第二種情況是以公共服務(wù)為主導(dǎo)，實現(xiàn)管理對象及社會主體之間的協(xié)調(diào)與秩序。一種是“官本位”“權(quán)力本位”另一種是“民本位”“權(quán)利本位”。長期以來，我國傳統(tǒng)行政管理體制都是以管制性作為主導(dǎo)地位的。這種以政府為執(zhí)法主體的管理模式剝奪了其他主體在城管執(zhí)法中的參與權(quán)，政府部門和執(zhí)法對象處在一種直接對立的地位上，兩者間缺乏沖突緩解機制，因而城管執(zhí)法問題不斷。再者，有些城市為了片面追求市容市貌，不顧當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，忽略市民生活水平，尤其是下崗職工和農(nóng)民工的狀況，片面采取“一刀切”取締攤販經(jīng)營，手段粗暴，嚴重影響群眾利益和政府形象。

1.2 法律規(guī)定的不足

我們一直強調(diào)依法行政，法治就要求我們在行政領(lǐng)域內(nèi)要合法行政，行政機關(guān)的設(shè)立，人員的管理和權(quán)力的執(zhí)行都應(yīng)該以法律為準則。而現(xiàn)行立法卻并不能完全滿足城管行政綜合執(zhí)法的要求。一方面，我國關(guān)于城管行政綜合執(zhí)法方面的法律直接規(guī)定就只有《行政處罰法》，但是該條并未對如何實行相對集中行政處罰權(quán)做出詳細的規(guī)定，只是從原則、要求等方面做出的一個指導(dǎo)性的綱領(lǐng)條款，欠缺具體的可操作性。其他有關(guān)城管行政綜合執(zhí)法的依據(jù)則多是國務(wù)院的通知、決定和意見，雖然貫徹法治理念，具有法律強制性，但是并不是法律，法律位階太低，法律權(quán)威性不夠。地方上對于城管行政綜合執(zhí)法的立法也不例外。在綜合執(zhí)法的實踐中，我們依據(jù)的法律只有相對集中行政處罰權(quán)層面的，城管行政綜合執(zhí)法方面的法律嚴重缺失。在執(zhí)法中，執(zhí)法人員在選擇依據(jù)時會造成混亂，執(zhí)法時到處“借法”不利于執(zhí)法的公正公平。隨著有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章文件的不斷出臺執(zhí)法依據(jù)也在不斷的發(fā)生變化，這種不穩(wěn)定性給執(zhí)行上帶來更大的壓力，執(zhí)法體系因此而一直處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)里。另一方面，由于城管執(zhí)法都是依據(jù)各相關(guān)管理部門專業(yè)的法律法規(guī)進行的，同一個違法行為依據(jù)不同的法規(guī)可能會產(chǎn)生不同的法律效果和法律責任。部分執(zhí)法依據(jù)存在沖突，無形中擴張了自由裁量權(quán)，給執(zhí)法人員準確適用法律增加難度，有時還容易誘發(fā)新的重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象。

依法行政要求我們應(yīng)該形成一個比較完備的相關(guān)法律體系，改善實踐中相關(guān)規(guī)定法律權(quán)威不夠，執(zhí)法依據(jù)來源混亂、缺乏相關(guān)穩(wěn)定性，甚至互相沖突的情況，城管綜合行政執(zhí)法的有法可依，應(yīng)該盡快從中央到地方全面完善有關(guān)立法工作。

1.3 執(zhí)法人員編制混亂

對于城管行政綜合執(zhí)法人員的規(guī)定是“集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)執(zhí)法人員必須是公務(wù)員”。在國家公務(wù)員招考中也有行政執(zhí)法類的職位設(shè)定。法律對于城管行政綜合執(zhí)法的執(zhí)法人員其實有了清晰的定位為“公務(wù)員”，但是實踐中在各地試點，由于原來相關(guān)機構(gòu)的情況或者是人員編制的限制，城管執(zhí)法人員的身份并未像法律中規(guī)定的那樣，都是“公務(wù)員”。很多城市的公務(wù)員有很大部分都是事業(yè)編制，甚至還有不少地方在執(zhí)法中存在非正式城管隊員等等。如此一來，執(zhí)法人員的素質(zhì)和水平的差別，給城管行政綜合執(zhí)法人員的管理帶來很大的困難。

2 完善城市行政綜合執(zhí)法問題的思考

2.1 必須堅持以法治理念指導(dǎo)城管行政執(zhí)法制度的改革

依法治國家成為我國的基本方略并寫入憲法之中。“依法治國”、“法治國家”絕不應(yīng)成為空洞的口號，而應(yīng)該具有絕對的約束效力，應(yīng)當成為國家一切活動的憲法性準則。無論從歷史經(jīng)驗還是國家治國方略來著，現(xiàn)今城管行政執(zhí)法制度的改革必須清除此前為權(quán)力服務(wù)的思想，而要樹立法治理念，并以此為指導(dǎo)，從法治精神與原則出發(fā)，指導(dǎo)該項改革的進行，構(gòu)建法治下的城市行政執(zhí)法制度。否則，改革的最終結(jié)果不僅不能解決問題，反而會造成行政權(quán)力的進一步濫用。

2.2 建立較為完善的相關(guān)法律體系

城管行政綜合執(zhí)法現(xiàn)狀的不足，最大的一個原因就是法律規(guī)范的不足和沖突。中央缺乏高位階的詳細規(guī)定，各地的地方法規(guī)和規(guī)章不穩(wěn)定不統(tǒng)一，造成城管行政綜合執(zhí)法的困境，而對于城管專門立法的呼聲也越來越高。我們進行體制改革，首先要從體制的基礎(chǔ)上進行完善，建立一個相對完善的法律體系。

2.3 加強執(zhí)法隊伍建設(shè)

我們目前的執(zhí)法隊伍還算不上一支讓人民滿意的隊伍，所以應(yīng)該加強城管行政綜合執(zhí)法隊伍建設(shè)，做到統(tǒng)一編制，規(guī)范管理，分流不合格人員，招錄新人員按照公務(wù)員規(guī)定處理；加強思想教育，將以人為本，依法行政，以服務(wù)代管理的理念深深根植在城管行政綜合執(zhí)法隊員的心里，執(zhí)法時以民為先，以法為先，以服務(wù)為先；加強培訓(xùn)工作，全面提高城管行政綜合執(zhí)法隊員業(yè)務(wù)水平，要定期學習和討論；建立比較完善的考核制度，定期對城管行政綜合執(zhí)法人員進行績效考核。如果仍然考核不合格，將清退出城管行政綜合執(zhí)法人員的隊伍。

總之，在提倡以人為本的今天，城管也要體現(xiàn)人性化管理，體現(xiàn)國情民情，否則，不僅難以達到預(yù)期的目的，反而會適得其反，最終損害社會的和諧。執(zhí)法的最佳狀態(tài)是和諧，執(zhí)法者與執(zhí)法對象的和諧，執(zhí)法權(quán)力與公民權(quán)利的和諧，執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法責任的和諧，合法與合理的和諧，實體與程序的和諧，管理與服務(wù)的和諧。

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