于忠華，金 蕊

（中國(guó)礦業(yè)大學(xué)徐海學(xué)院 黨政辦公室，江蘇 徐州 221008）

政府對(duì)獨(dú)立學(xué)院的支持程度和水平，在一定程度上決定了獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展方向和發(fā)展水平。研究國(guó)外私立高等教育領(lǐng)域中的政府支持策略，有利于吸收國(guó)外政府的成功經(jīng)驗(yàn)，更好地發(fā)揮我國(guó)政府在支持獨(dú)立學(xué)院發(fā)展方面的作用。

一、美國(guó)政府對(duì)私立高等教育的支持

美國(guó)有著悠久的私立教育歷史，受民主、自由、平等思想的影響，美國(guó)在高等教育方面始終堅(jiān)持平等，努力創(chuàng)造機(jī)會(huì)幫助渴望接受大學(xué)教育的人接受大學(xué)教育。同時(shí)，支持和鼓勵(lì)私立學(xué)校和公辦學(xué)校共同發(fā)展，給予私立高等學(xué)校平等的法律地位和待遇，建設(shè)了哈佛大學(xué)、耶魯大學(xué)等眾多私立名牌大學(xué)。

（一）立法扶持私立高等教育發(fā)展

美國(guó)從聯(lián)邦政府到州政府均重視私立高等教育發(fā)展，并通過(guò)立法的形式確定政府對(duì)私立學(xué)校扶持行為的法定化和長(zhǎng)期化。比較著名的法律有兩個(gè)：1862年頒布的《莫雷爾法案》和1965年施行的《高等教育法》。兩部法律的出臺(tái)相隔近一個(gè)世紀(jì)，但在不同方面發(fā)揮了重要作用，《莫雷爾法案》使得大批私立高校獲得州政府贈(zèng)地，《高等教育法》使得聯(lián)邦政府資助私立高校的做法合法化，并且長(zhǎng)期固定下來(lái)。美國(guó)政府營(yíng)造了私立高校發(fā)展的良好法律環(huán)境，在法律上將私立高校定位為非政府組織和非盈利機(jī)構(gòu)，也因此確立了私立高等教育與公立高等教育具有相同的地位和待遇以及認(rèn)可度。

（二）為私立高等教育提供多種經(jīng)費(fèi)籌措渠道

美國(guó)私立高等教育取得今天的成績(jī)完全得益于政府的法律政策和財(cái)政資助。美國(guó)的法律明文規(guī)定，向教育事業(yè)捐款可以免收資產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅和捐贈(zèng)收入稅等，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人對(duì)私立高校捐款。據(jù)2009年聯(lián)邦政府教育部對(duì)私立大學(xué)收入來(lái)源年度統(tǒng)計(jì)，“學(xué)費(fèi)收入占43%，銷售與服務(wù)收入占21.1%，教育捐贈(zèng)占14.4%，政府撥款占16.5%，其它占5.1%。”［1］美國(guó)的私立高等教育獲得了多渠道、多種形式的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)充足，保障有力，教育事業(yè)飛速發(fā)展。

（三）對(duì)私立大學(xué)開(kāi)展認(rèn)證管理以保證教育教學(xué)質(zhì)量

美國(guó)對(duì)私立高等教育質(zhì)量的要求非常高，盡管沒(méi)有建立全國(guó)統(tǒng)一的教育質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，但存在著完全獨(dú)立于政府和大學(xué)之外的民間鑒定機(jī)構(gòu)組織，由該機(jī)構(gòu)組織完成對(duì)私立高等學(xué)校的認(rèn)證。為了保證私立高等學(xué)校積極參與認(rèn)證，美國(guó)政府規(guī)定，接受并通過(guò)認(rèn)證的私立高等學(xué)校才有資格獲得聯(lián)邦政府的資助，學(xué)生必須就讀于獲得認(rèn)證的學(xué)校才能取得聯(lián)邦政府和州政府的資助。以上兩項(xiàng)措施，很好地調(diào)動(dòng)了私立高校接受認(rèn)證的積極性，并且以接受認(rèn)證為契機(jī)，不斷完善自身辦學(xué)條件，提高教育教學(xué)質(zhì)量。美國(guó)政府還通過(guò)對(duì)民間鑒定機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行鑒定，保證其權(quán)威性、科學(xué)性、客觀性和真實(shí)性［2］。

二、日本政府對(duì)私立高等教育的支持

日本政府高度重視私立教育的發(fā)展尤其是私立高等教育的發(fā)展，二戰(zhàn)之后力度不斷加大，為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇作出巨大貢獻(xiàn)。日本私立學(xué)校的數(shù)量很多，私立高等教育的學(xué)校及在校生人數(shù)所占的比例很高，教育教學(xué)質(zhì)量很好，為日本社會(huì)培養(yǎng)了大批優(yōu)秀人才。

（一）立法保障私立高等教育發(fā)展

日本政府在二戰(zhàn)以前就制定了覆蓋面廣、系統(tǒng)完備的法律，確立了私立高等教育合理的法律地位，其中有代表性的兩部法律是1899年頒布的《私立學(xué)校令》和1918年頒布的《新大學(xué)令》，明確規(guī)定了鼓勵(lì)地方政府、社會(huì)團(tuán)體和私人參與舉辦高等教育，為政府辦學(xué)的有益補(bǔ)充。1949年重新制定的《私立學(xué)校法》規(guī)定了三條私立學(xué)校發(fā)展的基本原則：尊重私立學(xué)校的自主性、私立學(xué)校的公共性和政府資助私立學(xué)校。同時(shí)，對(duì)私立學(xué)校在法人設(shè)立、管理、解散等具體問(wèn)題上也作出了明確的可操作性規(guī)定，成為日本私立大學(xué)在內(nèi)的私立學(xué)校設(shè)置和管理及發(fā)展的基本法律依據(jù)。之后，日本政府又先后出臺(tái)了《關(guān)于給予私立大學(xué)研究設(shè)置國(guó)家補(bǔ)助的法律》（1957年）《日本私學(xué)振興財(cái)團(tuán)法》（1970年）、《私立學(xué)校振興助成法》（1975年）等一些列內(nèi)容豐富、產(chǎn)生了積極效果的私立學(xué)校法律和省令，以立法的形式扶持私立高等教育的發(fā)展。

（二）積極給予私立高等教育經(jīng)費(fèi)援助

日本的《私立學(xué)校振興助成法》是日本政府運(yùn)用財(cái)政經(jīng)費(fèi)援助私立高等教育的基本依據(jù)和綱領(lǐng)性法規(guī)，對(duì)日本私立高等教育發(fā)展的意義重大。政府資助、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人捐贈(zèng)是日本私立大學(xué)除學(xué)生學(xué)費(fèi)外辦學(xué)和發(fā)展的主要依靠。政府資助的主要形式包括直接援助和間接經(jīng)費(fèi)支持。直接經(jīng)費(fèi)援助的方法是撥發(fā)補(bǔ)助金，間接資助采取的是對(duì)私立學(xué)?；?qū)λ搅W(xué)校捐助者進(jìn)行免稅、減稅等形式進(jìn)行的。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，日本政府自20世紀(jì)70年代初期正式開(kāi)始向私立大學(xué)撥發(fā)補(bǔ)助金，截至到今天已經(jīng)有了40余年的補(bǔ)助歷史。40余年來(lái)補(bǔ)助金不斷按年度進(jìn)行增長(zhǎng)提高，補(bǔ)助金總額占私立大學(xué)辦學(xué)總經(jīng)費(fèi)的比重也一直在增加并處于較高水平［3］。另外，私立大學(xué)也積極爭(zhēng)取承擔(dān)政府組織的科學(xué)研究項(xiàng)目獲取科研經(jīng)費(fèi)，或者接受企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)的委托進(jìn)行科學(xué)研究與產(chǎn)品開(kāi)發(fā)等獲得經(jīng)營(yíng)性、服務(wù)性收入，以此來(lái)補(bǔ)充辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。

三、韓國(guó)政府對(duì)私立高等教育的支持

韓國(guó)的私立教育起步較早，起源于古代高麗王朝時(shí)期的成均館。戰(zhàn)后經(jīng)歷自由發(fā)展期后發(fā)展較快，1975年韓國(guó)就有私立高等學(xué)校137所，在整個(gè)教育事業(yè)中所占比例越來(lái)越大。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著韓國(guó)政府提出的“面向21世紀(jì)的智力韓國(guó)”戰(zhàn)略規(guī)劃，私立高等教育進(jìn)入繁榮發(fā)展期，許多私立大學(xué)跨入世界一流水平大學(xué)行列。

（一）積極扶持和依法管理私立高等教育

自20世紀(jì)80年代的整頓改革期開(kāi)始，政府建立了完善的私立高等教育法律法規(guī)體系，在加大扶持力度的同時(shí)對(duì)私立高校進(jìn)行依法管理。首先，韓國(guó)通過(guò)出臺(tái)《振興教育法》和《私立學(xué)校法》明確了私立高等學(xué)校的合法地位，確立了政府對(duì)私立高等教育進(jìn)行宏觀管理的準(zhǔn)則和依據(jù)，并據(jù)此積極推動(dòng)私立高等教育進(jìn)行教育教學(xué)改革。其次，推行高等教育改革計(jì)劃，主要有：改革私立高等學(xué)校入學(xué)考試制度，允許私立高等學(xué)校設(shè)立分校和研究生院，強(qiáng)化私立高等學(xué)校采用學(xué)分庫(kù)制度，明確私立高等學(xué)校事務(wù)管理自律化。另外，出臺(tái)《私立學(xué)校教員年金法》《學(xué)校法人的學(xué)校經(jīng)營(yíng)財(cái)產(chǎn)基準(zhǔn)令》《私學(xué)振興財(cái)團(tuán)（基金）法》《學(xué)校法人及私立學(xué)校教職員規(guī)則》《私立學(xué)校教師退休法》等一系列維護(hù)教職工和學(xué)生利益的法律法規(guī)，保障了私立高等學(xué)校師生的法律地位，理清了法律關(guān)系，確保了私立高等學(xué)校依法發(fā)展［4］。

（二）確保教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源，賦予學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)

政府通過(guò)出臺(tái)《教育稅法》提高國(guó)家對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的支出比例，明確規(guī)定政府須補(bǔ)助私立高等學(xué)校教育設(shè)備費(fèi)等，確保高等教育規(guī)模發(fā)展所需的經(jīng)費(fèi)保障。同時(shí)，提出“受益者負(fù)擔(dān)”原則，由具有接受教育愿望的適齡青年分擔(dān)部分學(xué)習(xí)費(fèi)用，組織成立了“私學(xué)振興基金會(huì)”，倡導(dǎo)接納畢業(yè)生的社會(huì)組織進(jìn)行集資和融資，豐富了國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源。

政府充分尊重私立高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，承認(rèn)私立高等學(xué)校法人地位的同時(shí)給予其獨(dú)立的法人事務(wù)處理權(quán)。在20世紀(jì)60年代，私立高等學(xué)校就成立了董事會(huì)，并擁有聘任校長(zhǎng)和教職工的權(quán)力。私立高等學(xué)?？梢宰孕性O(shè)定學(xué)生錄取和畢業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，可以制定多樣化和個(gè)性化的培養(yǎng)方案，可以設(shè)定最低專業(yè)學(xué)分認(rèn)定機(jī)制，可以根據(jù)自身發(fā)展情況設(shè)立分校、研究生院以及開(kāi)展國(guó)際合作。

四、國(guó)外政府的支持策略對(duì)我國(guó)獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的啟示

（一）國(guó)家支持、政府重視是獨(dú)立學(xué)院可持續(xù)發(fā)展的前提

美、日、韓三國(guó)私立高等教育的蓬勃發(fā)展均與國(guó)家支持、政府重視密切相關(guān)。國(guó)家支持、政府重視表現(xiàn)在法制建設(shè)層面的創(chuàng)造私立高等教育生存和發(fā)展的健康外部環(huán)境，也表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和資金保障的全力扶持，還表現(xiàn)在精神層面的給予私立高等教育機(jī)構(gòu)、教師和學(xué)生合理的法律地位，調(diào)動(dòng)各方的積極性。我國(guó)的獨(dú)立學(xué)院是在國(guó)家鼓勵(lì)和支持的前提下發(fā)展起來(lái)的，解決當(dāng)前面臨著的發(fā)展困境和問(wèn)題更離不開(kāi)國(guó)家的支持和政府的重視。國(guó)家要在推進(jìn)高等教育體制改革進(jìn)程中進(jìn)一步在宏觀導(dǎo)向上重視獨(dú)立學(xué)院，支持獨(dú)立學(xué)院發(fā)展；政府要在微觀和實(shí)際操作層面進(jìn)一步規(guī)范和引導(dǎo)獨(dú)立學(xué)院的運(yùn)行和發(fā)展，積極為獨(dú)立學(xué)院科學(xué)發(fā)展?fàn)I造健康的外部環(huán)境，開(kāi)展一些具體有效的工作。

（二）充足的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)保障是獨(dú)立學(xué)院可持續(xù)發(fā)展的決定性因素

美、日、韓三國(guó)私立高等教育在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)保障方面有一個(gè)重要的共同特點(diǎn)就是來(lái)源多樣、籌措渠道廣泛，形成了學(xué)生學(xué)費(fèi)、政府財(cái)政撥款、政府獎(jiǎng)學(xué)金和助學(xué)金資助、社會(huì)組織和個(gè)人的捐贈(zèng)、提供社會(huì)服務(wù)獲取勞務(wù)費(fèi)用、經(jīng)營(yíng)事業(yè)取得營(yíng)業(yè)性收入等多種形式的經(jīng)費(fèi)籌措方法。在我國(guó)目前獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)成本不斷增加、經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道有限的情況下，政府要發(fā)揮市場(chǎng)的作用，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作使經(jīng)費(fèi)來(lái)源多樣化，加大對(duì)獨(dú)立學(xué)院的資助力度，加大對(duì)獨(dú)立學(xué)院投入方面的監(jiān)管；同時(shí)，制定政策吸引更多的社會(huì)組織和個(gè)人投資興辦教育，鼓勵(lì)社會(huì)成功企業(yè)和慈善家對(duì)獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行捐贈(zèng)，對(duì)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)涉及的有關(guān)稅費(fèi)進(jìn)行減免。

（三）運(yùn)用認(rèn)證和評(píng)估等管理手段確保辦學(xué)質(zhì)量是獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的關(guān)鍵

美國(guó)私立高等教育認(rèn)證制度是為了解決私立高等教育質(zhì)量問(wèn)題而生，借鑒對(duì)私立高等教育進(jìn)行認(rèn)證的做法，對(duì)提高我國(guó)獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)質(zhì)量具有現(xiàn)實(shí)意義。一是政府要通過(guò)制定法規(guī)政策來(lái)影響教育認(rèn)證和評(píng)估，引導(dǎo)獨(dú)立學(xué)院自覺(jué)接受認(rèn)證和評(píng)估。二是政府要設(shè)立專門(mén)的認(rèn)證和評(píng)估機(jī)構(gòu)，可以委托全國(guó)性和地區(qū)性的民辦教育協(xié)會(huì)等獨(dú)立的第三方教育服務(wù)組織來(lái)實(shí)施。三是政府要明確認(rèn)證和評(píng)估的目標(biāo)定位，制定有針對(duì)性的標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范認(rèn)證和評(píng)估的程序及實(shí)施。四是要規(guī)范、合理、有效運(yùn)用認(rèn)證和評(píng)估結(jié)果。

（四）依法管理獨(dú)立學(xué)院、維護(hù)其辦學(xué)自主權(quán)是獨(dú)立學(xué)院健康發(fā)展的保障

美、日、韓三國(guó)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，政府支持獨(dú)立學(xué)院發(fā)展必須從宏觀和微觀多個(gè)層面實(shí)行全方位的管理和扶持，同時(shí)要依法進(jìn)行管理、賦予其辦學(xué)自主權(quán)、調(diào)動(dòng)獨(dú)立學(xué)院自身的積極性。一是要明確獨(dú)立學(xué)院在我國(guó)教育體系中應(yīng)有的地位，并納入統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃。二是制定適宜于獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的資助政策。從我國(guó)獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，無(wú)論是發(fā)展規(guī)模，還是辦學(xué)質(zhì)量、辦學(xué)結(jié)構(gòu)、辦學(xué)條件都大大低于公辦高校的發(fā)展水平和實(shí)際需要相差甚遠(yuǎn)。三是要對(duì)獨(dú)立學(xué)院依法實(shí)施管理。要教育和引導(dǎo)獨(dú)立學(xué)院嚴(yán)格按照法律法規(guī)和獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)政策辦學(xué)，既要保障獨(dú)立學(xué)院的合法權(quán)益，又要禁止違規(guī)違法辦學(xué)行為。四是要維護(hù)獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)自主權(quán)。要建立健全獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部管理制度，堅(jiān)持董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制［5］。

［1］羅正業(yè).廣東省獨(dú)立學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究［D］.成都：西南交通大學(xué)，2010：13-18.

［2］莫玉婉.美國(guó)政府對(duì)私立營(yíng)利性高等教育的管理及啟示［J］.職業(yè)技術(shù)教育，2010（10）：91-92.

［3］汪德露.湖北省獨(dú)立學(xué)院的生存機(jī)遇研究［D］.武漢：湖北大學(xué)，2011：33-34.

［4］謝安幫，曲藝.外國(guó)私立教育［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003：43.

［5］萬(wàn)安中.美、韓、印度私立高等教育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及啟示［J］.高教探索，2007（4）：93-95.