美國(guó)邊防管理理念及其啟示

●王亞寧

(武警學(xué)院邊防系，河北廊坊 065000)

一、美國(guó)邊防環(huán)境簡(jiǎn)介

美國(guó)的邊界擁有得天獨(dú)厚的自然地理?xiàng)l件，東臨大西洋，西瀕太平洋，海岸線長(zhǎng)19 924公里。自從美國(guó)建國(guó)以來(lái)，寬闊的海洋就為美國(guó)的邊界安全提供了天然的保護(hù)屏障，對(duì)來(lái)自外部的安全威脅起到了阻擋和緩沖的作用。［1］美國(guó)的鄰國(guó)只有加拿大和墨西哥，美加邊界線全長(zhǎng)8 991公里，美墨邊界線全長(zhǎng)3 169公里。漫長(zhǎng)的海岸線，較少的鄰國(guó)，是美國(guó)邊防環(huán)境非常顯著的先天優(yōu)勢(shì)。

二、美國(guó)邊防管理理念簡(jiǎn)論

(一)邊界管理外移

1．邊界管理外移在美國(guó)具有較長(zhǎng)的歷史

邊界管理外移是指把對(duì)邊界線的管理向邊界線以外推進(jìn)，實(shí)質(zhì)上是提前介入管理那些需要跨進(jìn)一國(guó)邊界線的人、物及交通工具等，把可能對(duì)一國(guó)邊界線安全產(chǎn)生威脅的因素提前過(guò)濾掉。邊界管理外移在美國(guó)具有悠久的歷史，早在門(mén)羅時(shí)期就產(chǎn)生了這種思想的萌芽。1823年門(mén)羅總統(tǒng)的門(mén)羅主義(美洲是美洲人的美洲)中就孕育著這一思想，即以美洲為總依托，然后向周?chē)鷶U(kuò)展。第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)學(xué)者斯皮克曼向政府提出了所謂“新邊疆”理論［2］164，這一理論的核心思想就是美國(guó)的邊防線應(yīng)當(dāng)超越其國(guó)境線。當(dāng)時(shí)明確美國(guó)邊界管理外移的思想主要是美國(guó)出于其深層次的安全考慮:美國(guó)地理位置特殊，兩大洋環(huán)衛(wèi)美國(guó)本土，平時(shí)美國(guó)本土安全可以說(shuō)沒(méi)有什么威脅。然而，一旦歐亞大陸通過(guò)兩大洋從四周向美國(guó)展開(kāi)包圍之勢(shì)，那么美國(guó)的安全就顯得岌岌可危。因此，美國(guó)應(yīng)該將邊防線推到國(guó)境線以外的歐亞大陸邊緣。邊防線超越國(guó)境線，使得美國(guó)本土戰(zhàn)略縱深進(jìn)一步加大，只要外部的邊防線守好了，那么本土邊境防衛(wèi)就不需要重兵把守，平時(shí)僅依靠移民歸化局的邊境巡邏隊(duì)和運(yùn)輸部的海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)。［2］165

2．邊界管理外移在“9·11”事件后進(jìn)一步加強(qiáng)

“9·11”事件后，美國(guó)人的邊界觀發(fā)生了很大的變化。美國(guó)人從另一個(gè)角度看到了美國(guó)國(guó)土安全的脆弱性，更意識(shí)到了保衛(wèi)國(guó)土安全的重要性和緊迫性。他們認(rèn)為不管美國(guó)的實(shí)力有多么強(qiáng)大，如果連自己本土的安全都保證不了，那么這種強(qiáng)大都是不可靠也沒(méi)有意義的。［1］為了逐步消除美國(guó)人對(duì)自身安全的擔(dān)憂，美國(guó)于2003年成立了國(guó)土安全部，確立了維護(hù)美國(guó)邊防安全的機(jī)制保障。與此同時(shí)，美國(guó)更加重視邊界管理，其邊界管理外移進(jìn)入了新的發(fā)展階段。邊界管理外移對(duì)于今天的美國(guó)來(lái)說(shuō)，是非常有意義的。［3］589美國(guó)陸地邊界線與海岸線漫長(zhǎng)，各種危害美國(guó)邊界安全的因素滲透或越過(guò)邊界線的可能性比較大。再加上美國(guó)邊防警力有限，一旦可能危害美國(guó)邊界安全的因素位移到美國(guó)邊界線或海岸線附近，則會(huì)使美國(guó)邊防管理陷入被動(dòng)。為了更為有效地消除各種可能危害美國(guó)邊界安全的因素，美國(guó)需要將邊界線的管理向外移動(dòng)。

邊界管理外移的具體做法是:通過(guò)有效的情報(bào)信息系統(tǒng)，獲取可能進(jìn)入美國(guó)的人員、貨物、飛行器、船只、車(chē)輛等具體信息。經(jīng)過(guò)提前分析研判，將可能危害美國(guó)邊界安全的因素提前鎖定，并對(duì)這些具體因素進(jìn)行有效監(jiān)控。在必要情況下，可以拒絕這些可能危害美國(guó)邊界安全的人員、車(chē)輛、飛行器或船只入境，從而達(dá)到有效預(yù)防的效果。美國(guó)邊界管理外移主要依靠高技術(shù)力量。美國(guó)運(yùn)用高空監(jiān)視手段，工作效率較高。據(jù)估計(jì)，在德克薩斯的帕索和亞利桑納的尤馬穿越邊界的人員被發(fā)現(xiàn)的比例為90%，在其他地區(qū)被發(fā)現(xiàn)的非法移民比例為70%。［4］與此同時(shí)，在打擊毒品犯罪、恐怖主義活動(dòng)以及其他可能危害邊界安全的活動(dòng)時(shí)，美國(guó)也都采取了邊界管理外移的方式。

(二)重視海防

1．較早組建了美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)

早在1789年美國(guó)就有了海岸警衛(wèi)隊(duì)的雛形，當(dāng)時(shí)主要負(fù)責(zé)海上燈塔管理。1915年1月28日，Woodrow Wilson總統(tǒng)簽署了1月20日國(guó)會(huì)通過(guò)的“海岸警衛(wèi)隊(duì)成立法案”，正式成立了美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)，隸屬于財(cái)政部。［5］2003年，海岸警衛(wèi)隊(duì)歸屬于國(guó)土安全部管轄。悠久的歷史使得美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在維護(hù)海防安全方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，其管理理念、訓(xùn)練體制、編制、裝備等在世界上都是最先進(jìn)的。

2．海防管理主要由美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的主要職責(zé)為國(guó)家領(lǐng)土保衛(wèi)、海洋海域安全、海上航道安全、海上綜合執(zhí)法及海洋資源環(huán)保5 個(gè)方面。［6］“9·11”事件后，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)還肩負(fù)起海上反恐任務(wù)。美國(guó)海防管理主要由海岸警衛(wèi)隊(duì)來(lái)負(fù)責(zé)，有助于提高管理效率，減少管理盲區(qū)，使管理任務(wù)較為明確。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的職能兼具軍事性和執(zhí)法性，平時(shí)隸屬于國(guó)土安全部，戰(zhàn)時(shí)則由海軍部統(tǒng)一指揮。

3．海岸警衛(wèi)隊(duì)配備有精良裝備

精良的裝備是確保海防安全的首要條件。2008年8月4日，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)首艘國(guó)家安全巡防艦“伯瑟夫號(hào)”服役。該艇長(zhǎng)約127米，裝備通信、傳感器和電子全集成系統(tǒng)，是海岸警衛(wèi)隊(duì)“深水”現(xiàn)代化項(xiàng)目中計(jì)劃建造的8艘國(guó)家安全巡防艦中的首艦。據(jù)中國(guó)國(guó)防科技信息網(wǎng)2013年9月24日?qǐng)?bào)道，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)接收了名為“RB-M”的快速響應(yīng)船，該船由威斯康星州馬里內(nèi)特海事公司建造，將逐步取代美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)現(xiàn)役的摩托救生艇。［7］此外，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)還配備有搜救飛機(jī)、低空監(jiān)視飛機(jī)等裝備。

美國(guó)對(duì)海防的重視，主要體現(xiàn)在美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的建設(shè)與發(fā)展上。“美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)成立時(shí)間早，規(guī)模大，承擔(dān)任務(wù)多，裝備精良，實(shí)行集中統(tǒng)一的管理，海洋巡邏的機(jī)動(dòng)性和監(jiān)視執(zhí)法能力都很強(qiáng)?！保?］這既是美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的寫(xiě)照，又是美國(guó)重視海防的寫(xiě)照。

(三)實(shí)施差異化邊界管理模式

1．在美加邊界不設(shè)防

加拿大與美國(guó)共享著8 991公里的陸路邊界(包括小部分位于大西洋、太平洋和北冰洋近岸，以及五大湖區(qū)的邊界)，美加邊界處于“軟邊界”狀態(tài)下，是世界上最長(zhǎng)的不設(shè)防邊界(Unguarded Border)［9］。需要強(qiáng)調(diào)的是，美加邊界不設(shè)防主要是指軍事意義上的不設(shè)防，而法律意義上的邊界管理還是存在的。從這個(gè)角度來(lái)看，美加邊界管理更多的是指法律意義上的管理。美國(guó)和加拿大之間有著非常緊密的商業(yè)往來(lái)，最大限度地簡(jiǎn)化通關(guān)手續(xù)、提高通關(guān)能力，是美加兩國(guó)所共同希望的。2011年2月，美加兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人簽訂了《超越邊界，共同致力于環(huán)境安全與經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)》的邊境管理協(xié)議。該協(xié)議旨在通過(guò)運(yùn)用新的查驗(yàn)技術(shù)，提高美加邊界的通關(guān)能力，在確保美加邊界安全的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)雙方全方位、多層次的經(jīng)貿(mào)往來(lái)。

2．對(duì)美墨邊界嚴(yán)加管理

美墨邊界長(zhǎng)達(dá)3 169公里，邊界線兩側(cè)巨大的經(jīng)濟(jì)差距和生活差距使得非法移民、毒品犯罪等問(wèn)題嚴(yán)重威脅著邊界安全。從美墨兩國(guó)的歷史交往看，墨西哥人跨越墨美邊界具有很長(zhǎng)的歷史。19世紀(jì)，墨西哥人居住的部分地區(qū)(今德克薩斯州、加利福尼亞州和亞利桑那州)經(jīng)歷了動(dòng)蕩，那時(shí)“不是墨西哥人越境，而是邊境突然越過(guò)了我們”。①德克薩斯州原屬墨西哥，1836年脫離墨西哥獨(dú)立，建立德克薩斯共和國(guó)，1845年并入美國(guó)，成為美國(guó)的一個(gè)州。加利福尼亞州原為印第安人聚居地，1769年為西班牙殖民地，1822年歸屬墨西哥，1848年歸屬美國(guó)。西班牙人在1539年首次到亞利桑那州勘探，18世紀(jì)時(shí)該地仍然是西班牙的殖民地，19世紀(jì)初隨著墨西哥脫離西班牙獨(dú)立后，成為墨西哥的一部分。1848年墨西哥在美墨戰(zhàn)爭(zhēng)中戰(zhàn)敗后，通過(guò)瓜達(dá)盧佩-伊達(dá)爾戈條約把該地割讓給美國(guó)。1912年2月14日，其被列為美國(guó)的一個(gè)州。20世紀(jì)上半期，墨西哥人來(lái)美國(guó)修鐵路、收莊稼，在美國(guó)建立其家庭和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。到20世紀(jì)下半期，隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)的繁榮，加之墨西哥經(jīng)濟(jì)難以滿足人口快速增長(zhǎng)的需求，大量墨西哥人非法過(guò)境。［10］據(jù)1996年美國(guó)移民歸化局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在被拘捕的非法移民中，墨西哥人占到了95%以上，99%的拘捕行動(dòng)發(fā)生在美墨邊界。［11］75美墨邊境地區(qū)不僅存在著非法移民問(wèn)題，而且還存在著毒品跨境問(wèn)題。2012年7月12日，美國(guó)官員確認(rèn)，過(guò)去一周內(nèi)在美國(guó)與墨西哥邊境發(fā)現(xiàn)3條裝有照明和通風(fēng)設(shè)備的地下毒品走私通道，抓獲3名犯罪嫌疑人。［12］上述問(wèn)題的出現(xiàn)使得美國(guó)不得不對(duì)美墨邊界嚴(yán)加管理。美國(guó)在美墨邊界修建隔離墻，安裝鐵絲網(wǎng)和全天候攝像頭，而且還加大了邊境巡邏隊(duì)的人員投入。美國(guó)與墨西哥邊界目前毒品交易和暴力事件逐漸上升，安全問(wèn)題日益突出。因此，美國(guó)于2010年在美墨邊界部署了1 200名國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)士兵，開(kāi)始派遣“捕食者”無(wú)人機(jī)巡邏美墨邊境的德克薩斯州。

(四)注重科技防邊

美國(guó)歷屆政府都比較重視科技防邊。1990年，邊界巡邏隊(duì)在圣地亞戈(San Die-go)地區(qū)設(shè)置了第一道隔離墻，以防范非法移民與毒品走私。1993年的“守住底線行動(dòng)”(Operation Hold the Line)和1994年的“守門(mén)員行動(dòng)”(Operation Gatekeeper)，在預(yù)防與打擊非法越境行為方面發(fā)揮了一定的作用。2004年，美國(guó)開(kāi)始投入巨資建設(shè)“虛擬邊界”計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，意在辨認(rèn)出入美國(guó)國(guó)境的具有可能性的恐怖分子。2006年10月26日，國(guó)會(huì)通過(guò)了《2006年安全圍墻法》(Secure Fence Act of 2006)，批準(zhǔn)了在美國(guó)和墨西哥邊界地區(qū)修建一道長(zhǎng)達(dá)1 126公里的隔離墻，批準(zhǔn)國(guó)土安全部使用更多的高科技設(shè)備(如攝像頭、衛(wèi)星和無(wú)人機(jī)等)，以完善邊界基礎(chǔ)設(shè)施，阻止非法入境行為。［13］據(jù)美國(guó)《西部防務(wù)》網(wǎng)站2011年1月19日?qǐng)?bào)道，電話公司與美國(guó)海關(guān)和邊界防御部隊(duì)簽訂了價(jià)值1 280萬(wàn)美元合同，為后者提供移動(dòng)偵察系統(tǒng)。［14］美國(guó)的科技防邊不僅體現(xiàn)在邊界防御與管理裝備、設(shè)施的開(kāi)發(fā)與利用方面，還體現(xiàn)在與邊界防御相關(guān)的交通、通訊，以及信息處理、情報(bào)共享等方面。

三、美國(guó)邊防管理理念對(duì)中國(guó)邊防管理工作的啟示

(一)陸海并重，突出海防

邊界與海洋問(wèn)題事關(guān)國(guó)家安全、主權(quán)和領(lǐng)土完整等核心利益，是國(guó)家外交政策和外交關(guān)系最基礎(chǔ)、最重要的內(nèi)容之一。［15］對(duì)于一個(gè)海陸兼?zhèn)涞膰?guó)家而言，邊防安全必然包括陸防安全和海防安全。中國(guó)是一個(gè)海洋大國(guó)，隨著海洋世紀(jì)的到來(lái)，海防安全在國(guó)家安全中的地位陡升。陸海并重既符合中國(guó)的邊界現(xiàn)實(shí)，又符合中國(guó)的國(guó)家利益。突出海防不僅要求中國(guó)像美國(guó)那樣擁有自己的海防隊(duì)伍，統(tǒng)一海防管理，最為重要的是，要求中國(guó)在海防理論研究、海防立法、海防教育、海防實(shí)踐等方面切實(shí)有所作為。需要強(qiáng)調(diào)的是，重視海防不是簡(jiǎn)單地資金和人員的投入，更需要海防理論研究的深入開(kāi)展。系統(tǒng)而成熟的海防理論是解決中國(guó)海防問(wèn)題的理論基礎(chǔ)，完善的海防立法是捍衛(wèi)海防安全的法律基礎(chǔ)，全面海防教育是維護(hù)海防安全的不竭動(dòng)力，有效的海防實(shí)踐是維護(hù)海防安全的現(xiàn)實(shí)保障。

(二)區(qū)別對(duì)待

由于中國(guó)陸地邊界和海岸線漫長(zhǎng)，各個(gè)邊界地段的自然地理、風(fēng)土人情、鄰國(guó)形勢(shì)、雙邊關(guān)系等差異較大，各個(gè)邊界地段存在的問(wèn)題也都不太相同。這就要求邊防管理部門(mén)在進(jìn)行邊防管理時(shí)區(qū)別對(duì)待。對(duì)于邊界情況較好、雙邊關(guān)系較好的邊界地段，應(yīng)該以管理和服務(wù)為主，即通過(guò)有效的邊防管理服務(wù)于邊界雙方的交流與合作。而對(duì)于邊界情況復(fù)雜，雙邊關(guān)系不太友好的邊界地段，應(yīng)該嚴(yán)加防范，密切關(guān)注邊界附近出現(xiàn)的新情況，最大限度地減少可能威脅邊界安全的事情發(fā)生。對(duì)于海上權(quán)益糾紛也應(yīng)區(qū)別對(duì)待，不要一概而論。由于影響中國(guó)邊界安全的因素不僅有內(nèi)部因素，還有外部因素，因此，邊防管理還應(yīng)做到內(nèi)外有別。對(duì)于我國(guó)邊境地區(qū)可能出現(xiàn)的危害邊界安全的因素，應(yīng)提前介入，以化解為主。對(duì)于可能危害中國(guó)邊界安全的外部因素，應(yīng)盡力阻擋。采取區(qū)別對(duì)待的原則，既有助于增強(qiáng)我國(guó)邊防管理的針對(duì)性和靈活性，又有助于減少邊防管理的成本投入，還有助于邊防管理的專(zhuān)業(yè)化提升。

(三)預(yù)防為主

由于中國(guó)與美國(guó)綜合實(shí)力和技術(shù)水平存在著現(xiàn)實(shí)差異，中國(guó)目前尚不能像美國(guó)那樣有效地推行邊界管理外移，但卻可以根據(jù)自己的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行預(yù)防性邊防管理。所謂預(yù)防性邊防管理，即邊防管理部門(mén)通過(guò)前期的情報(bào)、信息工作和日常群眾工作，提前采取行動(dòng)消除或者減少那些可能危害邊防安全的事件發(fā)生。傳統(tǒng)邊防管理基本上屬于應(yīng)對(duì)性邊防管理，即對(duì)危害邊防安全活動(dòng)的應(yīng)對(duì)式反應(yīng)，屬于滯后性行為。而預(yù)防性邊防管理則屬于提前介入性邊防管理，其工作的重點(diǎn)是盡量避免各類(lèi)危害邊防安全的活動(dòng)發(fā)生。對(duì)于中國(guó)而言，全球化在給中國(guó)帶來(lái)諸多機(jī)遇的同時(shí)，也給邊防安全帶來(lái)了諸多威脅。且全球化背景下，一些危害邊防安全的活動(dòng)一旦發(fā)生，其對(duì)邊防安全造成的破壞將是無(wú)法彌補(bǔ)的。因此，預(yù)防性邊防管理將成為全球化背景下中國(guó)邊防管理的最佳選擇。

(四)科技管邊

對(duì)于中國(guó)邊防工作現(xiàn)實(shí)而言，科技管邊更大程度上是指將科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為實(shí)際的邊防戰(zhàn)斗力和邊防管理能力，提升科技與邊防工作現(xiàn)實(shí)的匹配度。從我國(guó)邊防管理的現(xiàn)實(shí)情況看，邊防管理已經(jīng)進(jìn)入了科技化、信息化時(shí)代，科技手段在邊防管理中得到了大量運(yùn)用。如，各級(jí)邊防管理部門(mén)大都實(shí)現(xiàn)了辦公自動(dòng)化、信息網(wǎng)絡(luò)化、指揮中心數(shù)字化，執(zhí)勤執(zhí)法的交通、通訊等技術(shù)水平大為提升。但相比美國(guó)的科技防邊而言，中國(guó)的科技管邊還需要進(jìn)一步加強(qiáng):首先，邊防科技的投入還不太足。中國(guó)邊界線、海岸線漫長(zhǎng)，各地情況差異較大。這就要求科技投入不僅要在量上有保障，而且還需要有針對(duì)性，即科技與邊防現(xiàn)實(shí)的匹配度要高。其次，邊防科技的實(shí)戰(zhàn)性能有待于進(jìn)一步提高。最后，邊防科技的一體化水平還有待于提高。邊防科技的一體化要求各邊防部門(mén)之間相互協(xié)作，緊密配合，情報(bào)、資源、信息共享，實(shí)時(shí)互動(dòng)等。

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