基于可持續(xù)發(fā)展的“城中村”改造初探

張曉冬，張國偉，滿寧寧 （聊城大學，山東 聊城 252059）

0 引 述

近年來，隨著“城中村”改造的進行，城市化水平在不斷的提升，人們的居住環(huán)境、經(jīng)濟水平、交通便利等因素都得到了改善。但由于歷史、經(jīng)濟等多方面原因，區(qū)域功能紊亂，社會環(huán)境問題多發(fā)，嚴重影響了和諧社會的建設。文章以聊城市的“城中村”改造為例，通過對省內(nèi)外優(yōu)秀運作項目的調(diào)查，結合聊城市“城中村”改造的實踐工作，提出基于可持續(xù)發(fā)展的“城中村”改造措施，從而改變目前窘迫的現(xiàn)狀，達到政府、居民雙贏的局面。

1 “城中村”概述及改造現(xiàn)狀

所謂“城中村”是指在經(jīng)濟快速發(fā)展、城市化不斷推進的過程中，位于城區(qū)邊緣農(nóng)村被劃入城區(qū)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落。由于農(nóng)村土地大部分被征用，這些村落滯后于時代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外。農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸?，卻仍居住在由原村改造而演變成的居民區(qū)[1]。

聊城市的“城中村”同樣是伴隨著城市化進程快速發(fā)展所引發(fā)的城市人口劇增與面積擴張而形成的。由于城市規(guī)劃跟不上城市擴張的速度，大多數(shù)地區(qū)在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式，城市建設用地將其包圍，形成了城、鄉(xiāng)并存的二元結構，致使“都市里的村莊”大量存在[2]。據(jù)統(tǒng)計，聊城市主城區(qū)內(nèi)共有“城中村”116個。這116個“城中村”根據(jù)農(nóng)村村落和城市建成區(qū)的融合程度大體可以分為三種類型：一是完全融合型“城中村”即完全與城市建成區(qū)融合，被城市用地包圍,沒有農(nóng)業(yè)用地的村莊，此類村莊是聊城市“城中村”改造工作的重點，包括前街村、后街村和鳳凰村等76個分布在城市中心地段的村莊；二是部分融合型“城中村”即存有部分農(nóng)業(yè)用地，正在逐漸向完全融合型“城中村”轉(zhuǎn)變的村莊，此類村莊空間關系復雜，包括鄭家村、侯家村、沙場村和王口村18個位于城鄉(xiāng)交錯地帶的村莊；三是未融合型“城中村”即農(nóng)業(yè)用地存量較大，經(jīng)濟活動以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，正在逐漸向部分融合型“城中村”轉(zhuǎn)變的村莊，此類村莊包括朱老莊村、東太平村、西太平村和西固村等22個位于城市建成區(qū)外，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊。

經(jīng)過不斷的努力，聊城市“城中村”改造已取得了顯著的成效，但通過調(diào)研也發(fā)現(xiàn)改造中存在著很多問題。改造后的聊城市“城中村”城鄉(xiāng)分治的格局尚未根本改變，村莊雜亂無章、環(huán)境惡化；村內(nèi)的道路陰暗狹窄，消防車、救護車、警車根本無法進入；文化娛樂設施和公共服務設施嚴重缺乏，環(huán)境質(zhì)量低下。這些問題的存在使得村莊原有的空間形態(tài)遂與現(xiàn)代城市文明產(chǎn)生沖撞，群體性事件越來越嚴重、群眾上訪數(shù)量上升，這直接影響了城市競爭力的提升以及和諧社會的建設。

2 城中村改造過程中存在的難點

“城中村”改造涉及包括土地制度、勞動就業(yè)、社會保障等在內(nèi)多個方面的內(nèi)容，改造過程十分困難。伴隨著聊城市的“城中村”改造工作開展，改造所面臨的問題也日趨復雜。這些問題增加了“城中村”改造工作的難度，影響了城市的發(fā)展進程[3]。下面根據(jù)聊城市“城中村”改造的現(xiàn)狀，分析“城中村”改造過程中的難點。

2.1 村民缺乏積極的改造思想

首先，改造區(qū)內(nèi)村民的受教育程度偏低，絕大數(shù)村民的文化程度在高中以下，他們對“城中村”改造沒有深刻的認識，同時傳統(tǒng)的文化造就了村民依戀故土的思想，本能對“城中村”改造有抵觸情緒。其次，村民看重對自身利息的影響，擔心“城中村”改造征用了他們賴以生存的耕地，使他們失去了原有的房屋資源，最終會損害到他們自身的利益。再次，部分依靠出租房屋資源為生的村民，他們在“城中村”改造中失業(yè)，而面對城市環(huán)境下激烈競爭的就業(yè)形式，缺乏基本的就業(yè)能力，無法維持生計，這些也加重了村民的抵觸心理。

2.2 項目缺乏充足的改造資金

“城中村”改造是一項需要大量的資金投入的復雜系統(tǒng)工程，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截止目前的“城中村”改造，其資金投入大部分是有政府承擔的，從全局出發(fā)，沉重的經(jīng)濟負擔阻礙聊城市“城中村”改造的順利開展。就聊城市“城中村”現(xiàn)狀而言，缺乏充足改造資金的主要原因有以下幾個個方面：一是沒有建立股份制的集體經(jīng)濟實體，無法取得銀行貸款；二是集體經(jīng)濟組織的收入來源主要依靠政府補助，房屋租賃和相關的物業(yè)管理等，集體經(jīng)濟基礎薄弱；三是個人經(jīng)濟，村民以租金作為主要的經(jīng)濟來源，不支持改造；四是沒有完善的政策制度和明朗的市場前景，無法滿足開發(fā)商的投資預期等等。

2.3 社會缺乏完善的保障體系

傳統(tǒng)文化的影響，土地承擔著一系列生活保障功能，例如就業(yè)、收益、養(yǎng)老等都是村民生存的物質(zhì)基礎。伴隨著“城中村”改造工作的進行，村民賴以生存的土地被征收，使得土地的生活保障措施也不復存在。但是城鄉(xiāng)二元的社會管理體制，使得部分村民無法享受到城市的社會保障福利待遇而失去了生活保障。而且從長遠來看，隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，社會保障問題會越來越凸顯，如果處理不當，容易產(chǎn)生社會的不穩(wěn)定因素，不利于“城中村”改造的順利實施運行。

3 可持續(xù)發(fā)展指導下的“城中村”改造措施

“城中村”改造問題的存在，對城市提升綜合競爭力、發(fā)揮城市功能和推進城市現(xiàn)代化有嚴重影響。因此對“城中村”的改造，不能只是對其簡簡單單的修補，而應是以科學的可持續(xù)發(fā)展觀為指導，來實現(xiàn)“城”與“村”的徹底改造[4]。

3.1 做好教育宣傳工作，讓城市化思想深入人心

“城中村”的改造，要想取得最終成功，必須要取得村民的理解和支持。由于受教育程度偏低，村民對城中村改造的認識不夠，再加上傳統(tǒng)故土難離的思想，導致產(chǎn)生消極情緒。我們必須通過教育和學習，來改變?nèi)藗儌鹘y(tǒng)的思想觀念，適應城市化的發(fā)展，進而有步驟地改變?nèi)藗兊男睦怼Ｍㄟ^各種人性化的方式和舉措，大力宣傳改造的具體措施、原則和意義，使村民了解“城中村”改造的本質(zhì)，認清“城中村”存在危害，最終增強大局意識，從思想認識上支持改造的順利開展。

3.2 科學編制“城中村”規(guī)劃，使土地資源得到合理利用

我國實行的城鄉(xiāng)分離的二元土地制度是“城中村”問題產(chǎn)生的根本原因，導致了“城中村”內(nèi)部與周邊環(huán)境的不協(xié)調(diào)與不融合。因此必須從社會發(fā)展的高度出發(fā)看問題，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念，解決“城中村”改造過程中實際面臨問題，最終打破城鄉(xiāng)二元結構的束縛，實現(xiàn)“城中村”的徹底改造。城中村改造是一項漫長的工程，在改造前，政府應直接參與，調(diào)研了解每個村子的基本環(huán)境，分析村子現(xiàn)有的社會功能，預測改造后將會面臨的社會環(huán)境和居住群體特征，并作出適應的規(guī)劃設計。通過改變不合理的資源消耗模式，使改造適應城市空間的社會需求。

3.3 建立健全社會保障制度，讓村民同等享受城市保障福利

部分村民抵觸改造的根本原因在于，改造讓他們失去了賴以生存的土地，卻不能給予確切的生活保障。而完善的社會保障制度，恰恰解決了這個問題，可以解決村民的生活中以及就業(yè)過程中的困難，消除村民的后顧之憂；同時它還有助于村民融合進入城市社會，積極參與支持改造的開展。同時政府應該重視對人的改造，提高村民就業(yè)能力，竭盡全力解決村民的再就業(yè)問題。將村民徹底的納入到城市就業(yè)管理系統(tǒng)當中，使他們享有同等的失業(yè)救助、職業(yè)培訓等機會。通過改變居民的文化生活方式，解決他們窮苦的問題，提高他們的生活質(zhì)量。使他們?nèi)谌胝麄€城市社會，平等的享受城市待遇。

3.4 多方籌措改造資金，使改造項目經(jīng)濟利益最大化

只有經(jīng)濟上有利可圖的發(fā)展項目，才能籌措到更多的資金，進而維持其可持續(xù)性?！俺侵写濉备脑熳鳛橐豁棌碗s艱巨、影響深遠的民心工程，離不開政府的管理規(guī)范與財政投入，但是要實現(xiàn)“城中村”問題的徹底解決，單單依靠政府的力量是遠遠不夠的，必須擴大投資主體，拓寬融資渠道，吸納各方資金，只有依靠社會的力量才能確?！俺侵写濉备脑旃ぷ鞯膱A滿成功[5]。首先通過體制改革，建立完善的市場運營機制，進行市場化操作，使城中村使集體經(jīng)濟組織改造過程中的重要力量；其次，政府制定優(yōu)惠的政策，在政策和經(jīng)濟上為開發(fā)商提供便利，保證開發(fā)商的經(jīng)濟利益，吸引投資。再就是注重吸納社會資金，社會力量的大力支持也是城中村改造的重要力量，它既可以分擔財政風險，又可以抑制投機行為。

4 結 論

文章通過對聊城市“城中村”改造現(xiàn)狀的研究，總結出適用于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)“城中村”改造可持續(xù)發(fā)展措施，使得政府、地產(chǎn)開發(fā)商、村民等在內(nèi)的多方利益集團通過互相妥協(xié)達成共識，實現(xiàn)互利共贏。特別是對“完全融合型”的“城中村”改造具有重要的現(xiàn)實指導意義。但是由于不同的“城中村”在經(jīng)濟條件、基礎設施等方面存在差異，所以在改造過程中不能生搬硬套，必須從實際出發(fā)，根據(jù)現(xiàn)實情況因地制宜的選擇或設計恰當?shù)母脑旆桨?只有這樣才能最終實現(xiàn)改造目標。

[1]余學芳.試論城中村改造的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展[J].廣東行政學院學報，2008(4).

[2]文維.城中村改造要實現(xiàn)五個轉(zhuǎn)變[J].開房導報,2005(5).

[3]翟輝.“城中村”改造模式研究[D].重慶：西南大學,2011.

[4]王子新.“城中村”的改造及可持續(xù)發(fā)展研究[J].云南師范大學學報,2004(4).

[5]張勁松,萬金玲.城中村改造中的多元主體互動[J].安徽農(nóng)業(yè)科學,2007(4).