權(quán)力時(shí)空尺度視角的京津冀一體化體制研究

郭文帥

（北京交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044）

1 引言

京津冀城市群是國(guó)家發(fā)展的重要區(qū)域之一，它已經(jīng)成為繼長(zhǎng)三角、珠三角之后第三個(gè)最具活力的區(qū)域。然而在區(qū)域發(fā)展過(guò)程中依然存在著不可忽視的問(wèn)題：（1）環(huán)境問(wèn)題日益突出。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的城市空氣質(zhì)量檢測(cè)結(jié)果，2013年上半年河北先后有6至7個(gè)城市位居中國(guó)十大污染城市，京津空氣質(zhì)量也不容樂(lè)觀，PM2.5指數(shù)超標(biāo)嚴(yán)重，引發(fā)全國(guó)關(guān)注。一時(shí)間京津冀區(qū)域成為環(huán)境污染的重災(zāi)區(qū)，但京津冀三地卻難以合作，進(jìn)行協(xié)同治理。（2）交通難以實(shí)現(xiàn)一體化。北京與河北燕郊僅隔一條潮白河，兩地的空間距離處于通勤距離（30km-50km）范圍之內(nèi)。由于北京的高房?jī)r(jià)，有大量在北京工作的人選擇居住在燕郊。然而兩地之間長(zhǎng)期缺乏一條通勤的軌道交通線路，每天近30萬(wàn)跨省上下班的人擁堵在路上。行政分割導(dǎo)致的兩個(gè)城市政府難以合作的后果顯而易見(jiàn)。這些問(wèn)題已成為京津冀城市群協(xié)調(diào)一體化發(fā)展的重大阻力，亟待解決。

造成京津冀區(qū)域發(fā)展中問(wèn)題的制度根源，大多專家認(rèn)為是各地方政府的行政分割和各自為政。肖金成，劉?？?013）提出行政區(qū)域劃分所導(dǎo)致的區(qū)域空間的割裂使區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展難以協(xié)調(diào)且極不均衡。各城市在追逐自身利益最大化的過(guò)程中，與其他城市產(chǎn)生多方博弈，其結(jié)果必然走向不合作和封閉型“自顧自”發(fā)展[1]。孫久文（2014）認(rèn)為，京津冀過(guò)去發(fā)展中存在不成功的原因在于三地都是各干各的，沒(méi)有協(xié)同[2]。楊連云（2014）則認(rèn)為，京津冀地區(qū)協(xié)作發(fā)展一直不理想的原因包括了地方利益格局，即各地政府從自身利益出發(fā)考慮問(wèn)題，很難協(xié)調(diào)[2]。

黨的十八大以來(lái)，京津冀一體化受到我國(guó)決策層的高度重視。2014年2月26日，中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平在北京主持召開(kāi)座談會(huì)，專題聽(tīng)取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是面向未來(lái)打造新的首都經(jīng)濟(jì)圈、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的需要；是探索完善城市群布局和形態(tài)、為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范和樣板的需要；是探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑、促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的需要；是實(shí)現(xiàn)京津冀優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、促進(jìn)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展、帶動(dòng)北方腹地發(fā)展的需要；是一個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略，要堅(jiān)持優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏、扎實(shí)推進(jìn)，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展道路。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中也提及要加強(qiáng)環(huán)渤海及京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作。這無(wú)疑成為破除制度障礙，推動(dòng)京津冀區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的重要契機(jī)。

2 國(guó)內(nèi)外區(qū)域治理的相關(guān)研究評(píng)述及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

縱觀城市與區(qū)域的發(fā)展歷史，共有兩種區(qū)域主義，分別被稱作舊區(qū)域主義和新區(qū)域主義。舊區(qū)域主義盛行于20世紀(jì)60和70年代，它主張?jiān)谡鲗?dǎo)下進(jìn)行區(qū)域整合，著眼于如何在國(guó)家—地方的科層關(guān)系中構(gòu)建新的政府層級(jí)。80年代以來(lái)，新區(qū)域主義開(kāi)始出現(xiàn)。新區(qū)域主義在區(qū)域治理研究中的主要特征為：更加強(qiáng)調(diào)在自愿的基礎(chǔ)上，政府、私營(yíng)部門和非贏利部門參與到區(qū)域決策中[3]。新區(qū)域主義認(rèn)為各行政區(qū)各自為政并不能有效解決環(huán)境、社會(huì)等諸多問(wèn)題，因而，跨行政區(qū)協(xié)作是新區(qū)域主義的重要內(nèi)容[4]。

國(guó)際上都市區(qū)的管理體制發(fā)展經(jīng)歷了幾十年的歷史。在西方各國(guó)特定的政治文化背景下，形成了兩種典型的政府組織與管理模式，即單中心體制和多中心體制。單中心體制是指在大都市地區(qū)具有唯一的決策中心，有一個(gè)統(tǒng)一的大都市管理機(jī)構(gòu)。單中心體制為許多大規(guī)模的公共服務(wù)提供了適宜的組織規(guī)模，可以減少有礙于大城市發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)和沖突。然而這種單中心體制也受到如下質(zhì)疑：如公共設(shè)施不能代表各種利益，不能滿足各種需求和偏好，從而造成效率的損失；行政層級(jí)增加從而導(dǎo)致行政成本上升，效率降低，易陷入等級(jí)化的官僚結(jié)構(gòu)危機(jī)，對(duì)居民日常需求反應(yīng)遲鈍。具有代表性的單中心體制實(shí)踐包括：在60年代，歐洲的荷蘭成立了大鹿特丹政府，英國(guó)成立了大倫敦政府等。多中心體制是指大都市地區(qū)存在相互獨(dú)立的多個(gè)決策中心。在多中心體制下，區(qū)域的劃分和變動(dòng)以及協(xié)調(diào)組織的建立，都是謀求特定公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)利益的結(jié)果。多中心體制試圖以此來(lái)滿足居民的各種需求和偏好。具有代表性的多中心體制實(shí)踐包括：美國(guó)的大都市區(qū)規(guī)劃組織（MPO）、德國(guó)的柏林—勃蘭登堡都市圈規(guī)劃中的勃蘭登堡城市論壇等[5]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于城市群治理模式的研究主要分為兩類，一類主張通過(guò)行政兼并的方式建立新的層級(jí)政府。吳超，魏清泉（2004）提出，緩解功能空間與行政區(qū)域的矛盾，短期內(nèi)可以在矛盾特別突出的地區(qū)采用調(diào)整行政區(qū)劃的手段[6]。苗長(zhǎng)虹（2007）認(rèn)為，行政區(qū)劃體制的障礙，造成了城市群內(nèi)經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)覆蓋的偏差。正是這種結(jié)構(gòu)性的偏差，造成了城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的諸多問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，可通過(guò)行政區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、市縣合并的方式來(lái)破除行政區(qū)劃體制的障礙，從而促進(jìn)地區(qū)之間的要素流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系[7]。另一類則主張建立松散的城市協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。谷人旭，李廣斌（2006）認(rèn)為應(yīng)建立一個(gè)由各相關(guān)城市政府組成的區(qū)域規(guī)劃與管理常設(shè)機(jī)構(gòu)，為不同層級(jí)地方政府間利益對(duì)話、交流、碰撞，直至走向融合構(gòu)建一個(gè)互動(dòng)、互求和利益協(xié)商的平臺(tái)[8]。羅小龍，沈建法（2009）認(rèn)為南京都市圈是治理的新尺度，它代表在既有區(qū)域制度和政治地理上出現(xiàn)的新區(qū)域?qū)嶓w。與政府的科層管理相比，都市圈的治理新尺度是非正式的制度安排，是對(duì)現(xiàn)有體制的有益補(bǔ)充[9]。

具體到如何治理京津冀城市群，如何破除京津冀一體化發(fā)展中存在的體制機(jī)制障礙，學(xué)者們的觀點(diǎn)大體上也分為兩類：一類主張?jiān)诰┙蚣絽^(qū)域?qū)用嫔辖⒕哂懈邫?quán)威性的政府機(jī)構(gòu)。李瑞，季小江，劉立昆（2013）提出在區(qū)域內(nèi)各自為政的“諸侯經(jīng)濟(jì)”形態(tài)和以GDP為政績(jī)考核指標(biāo)的行政制度雙重約束下，中心城市缺少參與區(qū)域合作的動(dòng)力。只有使經(jīng)濟(jì)區(qū)劃與行政區(qū)劃相統(tǒng)一，將區(qū)域內(nèi)原有的?。ㄊ校╅g影響一體化進(jìn)程的種種利益矛盾通過(guò)內(nèi)部化的方式加以解決，才能實(shí)現(xiàn)京津冀的一體化發(fā)展。其認(rèn)為基于地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)中的強(qiáng)勢(shì)地位、特點(diǎn)和作用，在現(xiàn)行體制下不妨根據(jù)國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新趨勢(shì)，通過(guò)擴(kuò)大、重組行政區(qū)域，使新的行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)劃相統(tǒng)一。以京津冀區(qū)域?yàn)槔?，可以建立統(tǒng)一的中央行政大區(qū)[10]。趙弘（2014）建議成立京津冀協(xié)同發(fā)展委員會(huì)，這一機(jī)構(gòu)可以和首都的機(jī)構(gòu)組合在一起，由國(guó)家主席習(xí)近平兼任委員會(huì)主任，以協(xié)調(diào)中央軍委、國(guó)務(wù)院?jiǎn)挝灰约熬┙蚣饺?，利用新?quán)威主義化解京津冀發(fā)展難協(xié)同之頑疾[2]。劉法，蘇楊，段正（2014）認(rèn)為應(yīng)該在國(guó)家層面設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，以高位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域合作和一體化的戰(zhàn)略決策，只有這樣才能最大限度地消除地方性行政壁壘[11]。另一類則主張通過(guò)地方自主協(xié)調(diào)來(lái)進(jìn)行治理。李燕（2010）認(rèn)為在京、津、冀的合作中，可建立由京、津、冀三方政府參與的京津冀區(qū)域合作委員會(huì)，其內(nèi)部可設(shè)各種專業(yè)委員會(huì)和工作小組，負(fù)責(zé)具體日常事務(wù)，并向常設(shè)化發(fā)展，如可進(jìn)一步設(shè)立京津冀重大基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)管理委員會(huì)、京津冀航運(yùn)中心管理委員會(huì)等專業(yè)或綜合職能管理機(jī)構(gòu)。其基本職能是總結(jié)三地合作經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、研究解決辦法，為三地政府提供咨詢建議[12]。祝爾娟（2014）則從機(jī)制建立的角度提出，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展要有配套制度，比如首都財(cái)政、投資共建和投資轉(zhuǎn)移。公共產(chǎn)品的供給要依靠政府和市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，積極探索用稅收分享制、成本分?jǐn)傊?、生態(tài)補(bǔ)償制分類解決盈利性產(chǎn)品、半公益性產(chǎn)品、公益性產(chǎn)品的供給問(wèn)題[2]。

從總體上看，國(guó)內(nèi)外區(qū)域治理的理論研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及京津冀一體化體制機(jī)制的理論研究成果，已經(jīng)為構(gòu)建京津冀城市群尺度的管理體制和機(jī)制提供了豐厚的研究基礎(chǔ)和思想源泉。但以上研究未能深入剖析管理體制和機(jī)制的核心要素，也就未能結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)狀整合上述城市群治理的兩類主要觀點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)，形成更加合理的體制機(jī)制。因此，需要進(jìn)一步的研究。本文認(rèn)為城市群管理體制機(jī)制的核心要素為實(shí)現(xiàn)城市群治理中相關(guān)權(quán)力主體與客體時(shí)空尺度的匹配。

3 權(quán)力時(shí)空尺度視角的城市群治理分析

從時(shí)空的角度來(lái)認(rèn)識(shí)權(quán)力，有助于揭示政府權(quán)力配置形態(tài)的本質(zhì)。權(quán)力主體是權(quán)力的施行者，權(quán)力客體是權(quán)力的作用對(duì)象。權(quán)力主體的空間尺度是指權(quán)力主體有能力管轄的空間范圍，權(quán)力客體的空間尺度是指權(quán)力客體存在的空間范圍，如一個(gè)交通項(xiàng)目規(guī)劃?rùn)?quán)的權(quán)力主體是規(guī)劃和審批部門，客體是項(xiàng)目本身，權(quán)力主、客體的空間尺度都是項(xiàng)目所在地。權(quán)力主體的時(shí)間尺度是指權(quán)力主體可有效行使權(quán)力的時(shí)間范圍，例如地方政府行政首長(zhǎng)的任期；權(quán)力客體的時(shí)間尺度是指權(quán)力客體客觀存在的時(shí)間范圍，例如交通項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)運(yùn)營(yíng)的全壽命周期、地方政府所負(fù)債務(wù)的償還期限等。權(quán)力主體與客體的時(shí)空關(guān)系在很大程度上決定著資源的配置效率，實(shí)現(xiàn)權(quán)力主、客體時(shí)空尺度的一致，有助于提高資源的配置效率。在城市群治理中需要一體化的是與區(qū)域內(nèi)各城市共同利益相關(guān)的公共事務(wù)，如區(qū)域環(huán)保、區(qū)域交通等。這些公共事務(wù)作為權(quán)力的客體，其空間尺度是城市群。而與之對(duì)應(yīng)的權(quán)力主體，其空間尺度則隨采用的治理模式不同而有所變化。

具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前的城市群治理模式大體上分為兩種：一種模式是建立松散的城市協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、區(qū)域合作與發(fā)展論壇等。在這種模式下，一方面，由于松散的城市協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并沒(méi)有掌控足夠的資源，也就沒(méi)有能夠影響各個(gè)城市決策的實(shí)際權(quán)力，故其并不能成為真正的城市群尺度上的權(quán)力主體；另一方面，在現(xiàn)有體制下，不同地區(qū)的地方官員不僅在經(jīng)濟(jì)上為GDP和利稅進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也在政治上為職位晉升而競(jìng)爭(zhēng)。由于越到高層職位越少，這就在客觀上形成了地方官員競(jìng)爭(zhēng)中的零和博弈，地方政府很難出現(xiàn)雙贏或多贏的合作激勵(lì)。故現(xiàn)有體制下的各城市政府之間主要是圍繞政績(jī)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，對(duì)于合作均采取類似于搭便車的機(jī)會(huì)主義行為，城市行政級(jí)別存在的不對(duì)等也阻礙了城市間的有效合作。所以我國(guó)難以形成類似于美國(guó)各城市政府通過(guò)有效合作形成的大都市區(qū)規(guī)劃組織（MPO）這樣的城市群尺度上的權(quán)力主體。根據(jù)以上分析不難看出，我國(guó)城市群區(qū)域內(nèi)的權(quán)力主體實(shí)際上還是各個(gè)城市政府，它們的空間尺度依然是各個(gè)城市行政轄區(qū)的范圍。然而城市群尺度上的權(quán)力客體—如區(qū)域環(huán)境保護(hù)、區(qū)域交通體系等—的空間尺度卻為整個(gè)城市群區(qū)域。至此可以得出結(jié)論：在這種模式下，對(duì)于需要在城市群內(nèi)實(shí)現(xiàn)一體化的公共事務(wù)的治理中，相關(guān)權(quán)力主體與權(quán)力客體的空間尺度并不一致，松散的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。20世紀(jì)80年代以來(lái)，京津冀一體化步伐緩慢就是對(duì)此的有力證明。

另一種模式是通過(guò)行政區(qū)兼并建立高度集權(quán)的城市群政府（委員會(huì)）。在這種模式下，城市群政府高度集權(quán)，自然也就成為了可以控制區(qū)域內(nèi)各個(gè)城市政府決策的新的權(quán)力主體。作為權(quán)力主體，城市群政府的空間尺度為城市群。雖然這種治理模式有利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)各城市政府，在空間尺度為城市群的公共產(chǎn)品的供給中，實(shí)現(xiàn)權(quán)力主體與權(quán)力客體空間尺度的一致，進(jìn)而有利于有效地供給城市群尺度上的公共產(chǎn)品。然而，高度集權(quán)的城市群政府作為各城市政府之上的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，它并不僅僅管理空間尺度為城市群的公共事務(wù)，同時(shí)也難免涉及到空間尺度為各城市的公共事務(wù)。在處理空間尺度為城市的公共事務(wù)的過(guò)程中，就會(huì)出現(xiàn)權(quán)力主體與客體空間尺度不一致的問(wèn)題，進(jìn)而致使高度集權(quán)的城市群政府難以高效地發(fā)揮作用。換言之，各城市居民對(duì)公共服務(wù)的需求是千差萬(wàn)別的，對(duì)這些需求的有效滿足需要決策者能夠及時(shí)準(zhǔn)確地了解各城市具體的時(shí)空知識(shí)，而高昂的信息獲取成本使得高層級(jí)政府難以及時(shí)準(zhǔn)確地獲取相應(yīng)的時(shí)空知識(shí)，進(jìn)而難以針對(duì)城市的具體問(wèn)題做出科學(xué)決策，最終導(dǎo)致公共資源配置效率較低。

4 京津冀一體化體制機(jī)制創(chuàng)新的思路及建議

根據(jù)前文分析，本文認(rèn)為上述兩種城市群治理模式均難以有效促進(jìn)區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，可以整合兩種模式的優(yōu)勢(shì)，形成第三種模式。從近期來(lái)看，可成立針對(duì)相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)調(diào)的權(quán)力機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)并不是一般意義上的協(xié)調(diào)組織，不僅僅是一個(gè)溝通交流的平臺(tái)，更是具備實(shí)際的資源分配職能的權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)于這些實(shí)際資源的形式，可以借鑒歐盟在區(qū)域政策中設(shè)立結(jié)構(gòu)基金、凝聚基金、團(tuán)結(jié)基金等專項(xiàng)基金的經(jīng)驗(yàn)，在京津冀城市群層面設(shè)立環(huán)?；?、交通基金等專項(xiàng)基金。在京津冀城市群尺度上建立專業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是必要的，因?yàn)閰^(qū)域一體化過(guò)程中，整個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、區(qū)域交通體系構(gòu)建等作為權(quán)力客體，其空間尺度為城市群，所以必須有與之空間尺度相一致的權(quán)力主體。同時(shí)權(quán)力主、客體的時(shí)間尺度也需要匹配起來(lái)，避免城市政府過(guò)度追求政績(jī)而作出短期行為。需要強(qiáng)調(diào)的是，該專業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并不是包攬城市群內(nèi)所有行政權(quán)力的新的一級(jí)政府—城市群政府，而是僅負(fù)責(zé)空間尺度為城市群的相關(guān)公共事務(wù)，是由包括中央政府代表、區(qū)域內(nèi)地方政府代表、公眾代表、企業(yè)家代表和學(xué)者等不同的利益主體組成的專業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在構(gòu)建了相關(guān)的專業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之后，還應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范的議事和決策程序，可仿照MPO以不同比例多數(shù)通過(guò)的投票方式讓各利益主體表達(dá)訴求。長(zhǎng)期來(lái)看，可通過(guò)推動(dòng)地方分權(quán)以促進(jìn)城市政府有效合作。通過(guò)地方分權(quán)可使地方公眾在地方政府行政首長(zhǎng)任免過(guò)程中發(fā)揮很大的作用，就容易實(shí)現(xiàn)地方政府與當(dāng)?shù)孛癖姷睦嫦嚓P(guān)和激勵(lì)相容。如果城市政府之間的合作會(huì)給當(dāng)?shù)毓妿?lái)利益，地方政府則傾向于合作，于是分權(quán)可使得各地方政府之間形成能夠發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用的、有效的合作機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)可視為空間尺度為城市群的權(quán)力主體。從而可實(shí)現(xiàn)空間尺度為城市群的公共事務(wù)處理中，權(quán)力主體與客體空間尺度的一致，進(jìn)而提高資源的配置效率，促進(jìn)區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。同樣這種合作機(jī)構(gòu)也是僅作用于空間尺度為城市群的公共事務(wù)。

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