張 宇

（長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué) 教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控與評(píng)價(jià)中心，吉林 長(zhǎng)春130012）

改革開放以來，中國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了舉世矚目的成績(jī)，但在教育發(fā)展方面，特別是高等教育發(fā)展方面卻不盡人意，教育體制改革進(jìn)展舉步維艱，尤其是對(duì)公立大學(xué)管理“去行政化”改革方面更是難以達(dá)到預(yù)期效果。據(jù)2011年權(quán)威媒體《美國新聞與世界報(bào)道》對(duì)世界大學(xué)的綜合排名中顯示，美國有37所高校，英國有18所高等學(xué)府入圍世界100強(qiáng)，而我們的鄰國日本則有4所高校入圍。而中國內(nèi)地卻僅有北京大學(xué)和清華大學(xué)入圍世界100強(qiáng)，且排名靠后?？梢姡浞职l(fā)掘發(fā)達(dá)國家高等教育管理體制的經(jīng)驗(yàn)，并彌補(bǔ)我國公立大學(xué)管理的不足，從中得出啟示和借鑒，是加強(qiáng)“去行政化”改革的重要一環(huán)。

一、美國公立大學(xué)管理體制

美國公立大學(xué)的管理體制分為外部的分權(quán)制和內(nèi)部董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。從宏觀管理而言，美國是典型的實(shí)行地方分權(quán)制教育管理體制的國家，地方、州和聯(lián)邦政府三級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)組成高等教育管理體系，聯(lián)邦政府沒有直接管理高等教育的權(quán)利，教育管理權(quán)歸各州政府所有。［1］政府在公立大學(xué)管理中起宏觀調(diào)控的作用，如進(jìn)行教育立法、提供配套的經(jīng)濟(jì)援助和科研資金等。聯(lián)邦政府只能高校施加“間接控制”、“總量控制”和“結(jié)構(gòu)控制”，高校受政府的控制很小，擁有很大的辦學(xué)自主權(quán)。各州州政府享有直接管理權(quán)，州議會(huì)負(fù)責(zé)制定州內(nèi)的法律和政策，并對(duì)學(xué)校進(jìn)行財(cái)政撥款，各州內(nèi)設(shè)置高等教育管理委員會(huì)作為確保高等教育質(zhì)量的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。高校的經(jīng)費(fèi)來源于財(cái)政撥款、學(xué)生學(xué)費(fèi)和私人捐贈(zèng)，

美國的高等院校內(nèi)部管理由行政管理和學(xué)術(shù)管理兩個(gè)部分組成，其關(guān)鍵管理力量包括董事會(huì)、校長(zhǎng)和教師（教授）委員會(huì)三個(gè)部分。學(xué)校董事會(huì)是對(duì)學(xué)校重大政策的制定具有最后發(fā)言權(quán)的機(jī)構(gòu)，是學(xué)校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)包括選舉并監(jiān)督校長(zhǎng)、制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、管理學(xué)校資產(chǎn)并合理分配資源等一系列學(xué)校發(fā)展的重大事宜。董事會(huì)成員主要從高等教育領(lǐng)域外的各行業(yè)校友、志愿者中產(chǎn)生，其利益獨(dú)立于大學(xué)利益之外，義務(wù)為學(xué)校工作。校長(zhǎng)是美國大學(xué)的最高執(zhí)行官，負(fù)責(zé)制定學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)、籌措資金、引進(jìn)高水平人才等。美國大學(xué)內(nèi)部管理分為校、院、系三級(jí)，院具有一定行政職能，而系則屬于完全的學(xué)術(shù)管理部門，院長(zhǎng)的管理行為要收到全體教師的監(jiān)督，教師是美國大學(xué)中學(xué)術(shù)管理的掌權(quán)人。

自主辦學(xué)、學(xué)術(shù)自由和終身教職是美國高校管理體制的三大優(yōu)良傳統(tǒng)，有利于確保高校按教育規(guī)律辦學(xué)，避免來自政府的過多干涉。

二、英國公立大學(xué)管理體制

英國的高等學(xué)校具有鮮明的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，英國高校既不屬于國家財(cái)產(chǎn)，也不屬于私人財(cái)產(chǎn)。它由國家元首或者議會(huì)授權(quán)成立，是具有獨(dú)立法人特征的公眾機(jī)構(gòu)，屬于公共財(cái)產(chǎn)。英國政府對(duì)高校的管理主要是引導(dǎo)大學(xué)的發(fā)展方向，而對(duì)于學(xué)校的日常事務(wù)，如學(xué)校課程的編制、經(jīng)費(fèi)使用、學(xué)術(shù)決策、教材選擇、人才聘任以及招生規(guī)模等均由學(xué)校自行處理。行政手段并非英國政府對(duì)英國公立大學(xué)進(jìn)行宏觀調(diào)控的常用手段，取而代之的則是法律手段和經(jīng)濟(jì)手段。英國政府在各地區(qū)設(shè)立了專門的高等教育質(zhì)量評(píng)估委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)高等教育的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，這一委員會(huì)屬于非政府機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，使評(píng)估過程的公正性和評(píng)估結(jié)果的可信性都能得到更好的保障。

在英國，校長(zhǎng)對(duì)學(xué)校負(fù)責(zé)，是學(xué)校的法人代表，高校內(nèi)部管理采取校董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制。在英國公立大學(xué)內(nèi)部，各級(jí)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職責(zé)的劃分非常明確。學(xué)校校務(wù)委員會(huì)成員主要是由校外的知名人士組成，是學(xué)校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)；理事會(huì)是學(xué)校行政權(quán)力的代表機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)校內(nèi)的經(jīng)費(fèi)配置、未來規(guī)劃的制定以及教師的任命聘請(qǐng)等事務(wù)的管理；評(píng)議會(huì)是學(xué)校學(xué)術(shù)權(quán)力的代表機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定各項(xiàng)學(xué)術(shù)政策。各學(xué)院和系部也設(shè)有相應(yīng)的院務(wù)委員會(huì)和系務(wù)委員會(huì)，這些機(jī)構(gòu)是行政和學(xué)術(shù)權(quán)力的綜合體，形成了一種權(quán)力均衡型的管理體制。

英國公立大學(xué)的管理最大的特點(diǎn)就是高度的學(xué)校自主權(quán)，特別是大學(xué)經(jīng)費(fèi)的自主權(quán)是其最為顯著的特色，高校教師有權(quán)自由決定如何使用學(xué)校經(jīng)費(fèi)，這是英國大學(xué)學(xué)術(shù)自由的體現(xiàn)，也是其學(xué)術(shù)繁榮的重要原因。

三、日本公立大學(xué)管理體制

從2004年開始，日本實(shí)施了公立大學(xué)法人化改革，在之前兼?zhèn)渲醒爰瘷?quán)及地方分權(quán)于一體的管理體制基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大了日本公立大學(xué)的運(yùn)營自主權(quán)。日本政府對(duì)高校的管理權(quán)限根據(jù)學(xué)校性質(zhì)不同而差異較大，國立大學(xué)受高等教育局直接管理，市立大學(xué)則受地方有關(guān)機(jī)關(guān)管轄，但政府對(duì)國立大學(xué)的管理僅限于對(duì)高校政策的引導(dǎo)方面，而高校內(nèi)部的教學(xué)、學(xué)術(shù)及行政等問題則給予學(xué)校很大的自主權(quán)。特別是國立大學(xué)改革后，國立大學(xué)從文不科學(xué)省的直屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型成為具有獨(dú)立的法人資格的機(jī)構(gòu)，政府很大幅度地放寬了經(jīng)費(fèi)、學(xué)位、人事等方面的限制，將更多決策權(quán)下放給大學(xué)本身。此外，在高校評(píng)估體系方面，日本積極推行第三方評(píng)價(jià)制度，即由獨(dú)立于政府和高校之外的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)各公立大學(xué)在教研質(zhì)量、辦學(xué)效益等方面進(jìn)行公開評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果與資源配置相掛鉤，將公立大學(xué)的發(fā)展引向市場(chǎng)化。

在內(nèi)部管理方面，日本的公立大學(xué)采取校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的評(píng)議會(huì)及教授會(huì)制度。教授會(huì)和評(píng)議會(huì)是校長(zhǎng)的咨詢機(jī)構(gòu)，同時(shí)也具備一定的管理職能。校長(zhǎng)具有管理學(xué)校一切事務(wù)的權(quán)力，但涉及到一些重大問題的決策必須經(jīng)由評(píng)議會(huì)和教授會(huì)決定，這就避免了校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下容易產(chǎn)生的官僚主義作風(fēng)和個(gè)人專權(quán)的行政弊端。

日本國立大學(xué)最顯著的特征就是“大學(xué)法人化”和“教授會(huì)自治”，在高校內(nèi)部，教師在學(xué)術(shù)上具有絕對(duì)的權(quán)威，政府通過資金上的資助和支持，確保國立大學(xué)內(nèi)部以教授為中心的學(xué)術(shù)群體的領(lǐng)先地位。

四、對(duì)中國公立大學(xué)“去行政化”改革的啟示

通過上述論述可以看出，西方發(fā)達(dá)國家的大學(xué)治理雖然有著細(xì)節(jié)上和運(yùn)作上的差異，但卻也有著本質(zhì)上和方向上的相同之處，其最明顯的共同點(diǎn)就是努力實(shí)現(xiàn)大學(xué)的自治和學(xué)術(shù)的自由。我國公立大學(xué)的改革應(yīng)在尊重我國國情的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國家大學(xué)管理的經(jīng)驗(yàn)，以豐富中國公立大學(xué)“去行政化”改革的實(shí)踐。

（一）樹立以人為本的服務(wù)理念和獨(dú)立自由的大學(xué)精神

現(xiàn)代大學(xué)應(yīng)以學(xué)術(shù)自主作為辦學(xué)的基本理念，學(xué)術(shù)為先應(yīng)該成為大學(xué)的運(yùn)行宗旨，這是高校健康發(fā)展的必然要求，同時(shí)也是高等院校加強(qiáng)學(xué)術(shù)創(chuàng)新、發(fā)揚(yáng)學(xué)術(shù)自由的必然要求。這就要求在日常的學(xué)術(shù)和其他工作中，充分尊重學(xué)者、專家、教授、學(xué)術(shù)組織及普通教師在學(xué)術(shù)決策和學(xué)術(shù)事務(wù)管理中的作用，在大學(xué)校園中積極營造充分尊重學(xué)術(shù)精神和學(xué)術(shù)自由的大學(xué)文化，高度重視并充分發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)威在學(xué)術(shù)管理中的主導(dǎo)性作用。在教學(xué)和學(xué)術(shù)資源配置中，應(yīng)當(dāng)營造積極的辦學(xué)氛圍，以學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)等學(xué)術(shù)組織為主，這樣“教授治學(xué)”才能得到保證。［2］

（二）擴(kuò)大大學(xué)的自主辦學(xué)權(quán)

首先，高教改革必須著力于正確處理政府與大學(xué)之間的關(guān)系。政府對(duì)高校的管理應(yīng)從宏觀上把握學(xué)校的發(fā)展方向，將對(duì)學(xué)校發(fā)展的具體事務(wù)特別是學(xué)術(shù)性事務(wù)的自主權(quán)和決策權(quán)下放給學(xué)校本身。其次，大學(xué)自主權(quán)還體現(xiàn)在給予教師和學(xué)者們?cè)趯W(xué)術(shù)上充分的自由，學(xué)術(shù)自由是大學(xué)精神的重中之重。再次，政府及相關(guān)部門應(yīng)更多通過經(jīng)濟(jì)手段和法律手段對(duì)大學(xué)的發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)，減少對(duì)大學(xué)具體事務(wù)的干涉和管制。如美國共頒布了54項(xiàng)專門針對(duì)高等教育的立法，法制建設(shè)對(duì)美國的高等教育改革與發(fā)展有著巨大的推動(dòng)作用。［3］

（三）建構(gòu)行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力相互獨(dú)立且良性互動(dòng)的治理結(jié)構(gòu)

首先，應(yīng)改革校長(zhǎng)任命制度，在校長(zhǎng)任命的過程中凸顯“教授治?！钡睦砟?，減少行政權(quán)力的獨(dú)大。其次，應(yīng)明晰行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的邊界，在完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制基礎(chǔ)上，擴(kuò)大和維護(hù)學(xué)術(shù)權(quán)威的學(xué)術(shù)支配力，捋順兩種權(quán)力的關(guān)系，推動(dòng)二者良性互動(dòng)。再次，還應(yīng)進(jìn)一步完善民主管理制度，不斷提升普通教師群體與學(xué)生群體在治理學(xué)校中的作用。

（四）促進(jìn)評(píng)估方式的多元化

對(duì)我國公立大學(xué)教學(xué)質(zhì)量及學(xué)校發(fā)展的評(píng)估，不應(yīng)僅限于政府部門的評(píng)估和學(xué)校內(nèi)部的自我評(píng)估，而應(yīng)集思廣益，引入外部評(píng)估，通過非利益相關(guān)方的民間組織的評(píng)估，形成公平、公正、公開的評(píng)估機(jī)制，使評(píng)估過程更加透明，評(píng)估結(jié)果更加客觀。我國應(yīng)效仿國外辦學(xué)的先進(jìn)理念，積極發(fā)展高等教育中介機(jī)構(gòu)，推進(jìn)評(píng)估體系多元化。高等教育中介機(jī)構(gòu)是緩和政府與高校間矛盾的重要媒介和橋梁。在公立大學(xué)“去行政化”改革的過程中，積極發(fā)展高等教育中介機(jī)構(gòu)，特別是發(fā)揮其組織評(píng)估的職能，有利于打破目前高校評(píng)估體制的單一性，有利于推進(jìn)政府更好發(fā)揮服務(wù)者和宏觀領(lǐng)導(dǎo)者的作用，有利于改變政府對(duì)高校直接管制的僵化管理方式，是推進(jìn)改革的較優(yōu)選擇。

近十幾年來，我國建立起了一些高等教育中介機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)往往存在獨(dú)立性欠佳、權(quán)威性不強(qiáng)、動(dòng)員能力弱等共性問題。要推動(dòng)高教中介機(jī)構(gòu)發(fā)揮其在咨詢決策、調(diào)節(jié)關(guān)系特別是組織評(píng)估等方面的作用，必須從法律上明確政府與中介機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，賦予中介機(jī)構(gòu)更大的獨(dú)立性。

［1］朱騫.大學(xué)去行政化的思考——基于美、英大學(xué)治理的比較研究［J］.中國農(nóng)業(yè)教育，2011，（1）.

［2］徐建培.大學(xué)知識(shí)管理研究［M］.北京：高等教育出版社，2009.

［3］屈秀玉.試析1958年以來美國高等教育立法及其啟示［J］.比較教育，2007，（5）.