□劉朝軍 □賀 娟(安陽市水利局 河南省水利廳)

河南省某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱房地產(chǎn)公司）為了施工建設(shè)用水，計劃在房地產(chǎn)開發(fā)區(qū)內(nèi)鑿一口210m的深井，2014年1月2日由某機(jī)械鑿井工程處負(fù)責(zé)施工。后經(jīng)群眾舉報，區(qū)水利局遂派執(zhí)法人員到現(xiàn)場核實，發(fā)現(xiàn)情況屬實。1月9日，區(qū)水利局決定立案查處。1月10日，執(zhí)法人員再次進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查，發(fā)現(xiàn)井已鑿至140m深，井口直徑0.60m。執(zhí)法人員于1月11日發(fā)出《責(zé)令停止水事違法行為通知書》，責(zé)令房地產(chǎn)公司停止違法行為，聽候處理。1月17日調(diào)查終結(jié)。1月30日，執(zhí)法人員向房地產(chǎn)公司發(fā)出了《水行政處罰事先告知書》，根據(jù)《取水許可和水資源費征收管理條例》第四十九條規(guī)定，擬對房地產(chǎn)公司作出如下處罰：限房地產(chǎn)公司在接到本處罰決定書之日起20日內(nèi)自行封閉違法水源井；罰款人民幣6000元。同時告知當(dāng)事人有陳述申辯的權(quán)利。4月2日，區(qū)水利局正式對房地產(chǎn)公司作出限期20日內(nèi)封閉違法水源井和罰款6000元的行政處罰決定。房地產(chǎn)公司于4月4日自行封閉了該井，4月10日繳納了罰款。

《取水許可和水資源費征收管理條例》第四十九條的內(nèi)容是：“未取得取水申請批準(zhǔn)文件擅自建設(shè)取水工程或者設(shè)施的，責(zé)令停止違法行為，限期補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦或者補(bǔ)辦未被批準(zhǔn)的，責(zé)令限期拆除或者封閉其取水工程或者設(shè)施的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)組織拆除或者封閉，所需費用由違法行為人承擔(dān)，可處5萬元以下罰款?！?/p>

制定該條法律目的首先是為了從工程和設(shè)施上防止違法取水行為的發(fā)生，將違法行為制止在開始階段，確保取水許可制度和水資源有償使用制度的落實；其次是明確了執(zhí)法程序和執(zhí)法手段，規(guī)范水行政執(zhí)法工作。該條文是：“對未取得取水申請批準(zhǔn)文件擅自建設(shè)取水工程或設(shè)施的”的一種處理決定，實質(zhì)上暗含了水行政執(zhí)法人員在針對這種違法行為時一種法定的處理程序，而且這種程序是必須堅持的遞進(jìn)式程序，只有在前面一個程序完成的情況下，才能進(jìn)行下一個處理決定。

使用本規(guī)定追究當(dāng)事人法律責(zé)任時，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個問題：

第一，要注意適用該法律條件的先后順序。該條文分三步，即水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人停止違法行為，限期補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)，并明確規(guī)定一個合理期限，要求違法行為人在該期限內(nèi)按照法定程序提出許可申請。

第二，違法行為人在接到水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的書面通知后，在規(guī)定的期限內(nèi)仍不補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，或雖然提出了補(bǔ)辦申請，但由于自身條件不符合該條例規(guī)定而未被批準(zhǔn)的，水行政主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其在規(guī)定的期限內(nèi)限期拆除取水工程或者設(shè)施，也就是說，如果當(dāng)事人在執(zhí)法部門規(guī)定的期限內(nèi)提出了申請，就不能責(zé)令其拆除。如果進(jìn)一步，行政相對人的申請符合法定條件，得到了批準(zhǔn)，違法行為也就轉(zhuǎn)化為合法行為。反之，如果行政相對人拒不執(zhí)行行政通知，一意孤行，在規(guī)定的期限內(nèi)仍不提出許可申請，或者其申請審批機(jī)關(guān)作出書面決定不予批準(zhǔn)的，執(zhí)法部門就應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期拆除或者封閉取水工程和設(shè)施。

第三，違法行為人在接到水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要求限期拆除的通知后，如果在規(guī)定的期限內(nèi)拒不拆除，應(yīng)由水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行，違法行為人除了承擔(dān)拆除費用外，還可能要被處以5萬元以下的罰款。水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)組織拆除或封閉，所需費用由違法行為人承擔(dān)，這種強(qiáng)制執(zhí)行在學(xué)理上被稱為代執(zhí)行，屬于間接強(qiáng)制執(zhí)行的一種具體形式。至于5萬元以下的罰款，由于已經(jīng)有代執(zhí)行的規(guī)定，是針對行政相對人的一種并行處罰措施，目的在于增加行政違法的成本和代價。

第四，行政違法人在被責(zé)令補(bǔ)辦許可申請期間繼續(xù)修建違法建筑物、構(gòu)筑物，或者在提出補(bǔ)辦許可申請后繼續(xù)違法行為的，應(yīng)當(dāng)按照“合法行政”的原則，區(qū)別對待處理。如果被責(zé)令補(bǔ)辦申請手續(xù)后，在提出申請前繼續(xù)修建的，違反了“責(zé)令停止違法行為”的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以采取應(yīng)對措施，如縮短其提出許可申請的期限等。如果提出許可申請后繼續(xù)修建的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況通知許可申請審批機(jī)關(guān)，待該條代執(zhí)行與處罰的規(guī)定條件完成后，再適用其他有關(guān)規(guī)定。

第五，該條規(guī)定的強(qiáng)行拆除是由行政機(jī)關(guān)自行代執(zhí)行還是申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行？按照該條規(guī)定，水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在這個問題上是有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，可以自行強(qiáng)行拆除違法設(shè)施。如果由于執(zhí)法力量等原因難以實施，也可按照《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條的規(guī)定，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，相關(guān)費用也計入強(qiáng)制執(zhí)行費用，一并由行政違法行為人承擔(dān)。

第六，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自建設(shè)取水工程或取水設(shè)施并取水，這種情況實際上是與《取水許可和水資源費征收管理條例》第四十八條產(chǎn)生了競合，四十八條規(guī)定“未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取水，或者未依批準(zhǔn)的取水許可規(guī)定條件取水的，依照《中華人民共和國水法》第六十九條規(guī)定處罰；給他人造成妨礙或損失的，應(yīng)當(dāng)排除妨礙、賠償損失”，即同一個違法行為同時觸犯了兩個法律條款，由于興建取水工程或設(shè)施是擅自取水的預(yù)備行為，取水是其目的，按照吸收的原則，擇一從重條款處罰，因此最終按照未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取水進(jìn)行處罰。

實際上還有《中華人民共和國水法》第六十五條第一、二款等法律條文與本條文規(guī)定相似，水行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中要注意和把握，以免出現(xiàn)法律適用錯誤。

從以上分析可以看出，本案中，區(qū)水利局在理解《取水許可和水資源費征收管理條例》第四十九條的法律規(guī)定上出現(xiàn)了錯誤。處理此類違法行為，需分三步進(jìn)行：第一，未取得批準(zhǔn)文件的，應(yīng)責(zé)令停止違法行為，限期補(bǔ)辦取水許可手續(xù)，該市市區(qū)屬地下水限制開采區(qū)，不得新增深井?dāng)?shù)量，顯然申請深鑿井取水是不可能的；第二，逾期不補(bǔ)辦或補(bǔ)辦未批準(zhǔn)時，應(yīng)責(zé)令限期封閉所鑿深井；第三，只有在逾期不封閉所鑿深井時，才能由區(qū)水利局組織封閉，所需費用由房地產(chǎn)公司承擔(dān)，處5萬元以下罰款。而區(qū)水利局將第二種情形與第三種情形中的罰款合并刪除處罰，是違背該條例規(guī)定的。

《取水許可和水資源費征收管理條例》第四十九條對違法行為的處置方式用了一個“；”加以分隔，表示一句話中間并列分句的停頓，說明相互之間無關(guān)聯(lián)性。類似這樣的條款還有：《中華人民共和國水法》第六十五條、《中華人民共和國水法》第六十四條、第六十五條第一款、第六十七條第一款；《中華人民共和國防洪法》第五十四條、第五十七條、第五十八條、第六十一條等。在處罰條款中，凡是所列的違法行為既要受到采取行政措施，又要被處以罰款的，它的立法形式是不一樣的，如《中華人民共和國水法》第六十六條、第六十九條、第七十二條；《中華人民共和國防洪法》第五十六條等。

合法行政是行政法的首要原則。我國的合法行政原則在結(jié)構(gòu)上包括對現(xiàn)行法律的遵守和依照法律授權(quán)活動兩個方面。水行政執(zhí)法工作屬于行政執(zhí)法工作的一部分，也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循合法行政原則，在水利執(zhí)法中，由有權(quán)機(jī)關(guān)按照法定程序依照法律規(guī)定去執(zhí)法，實現(xiàn)行政管理的目的。