蔣倩文

（中南林業(yè)科技大學，湖南長沙，410004）

一、建立環(huán)境污染損害鑒定評估機制問題的提出

近年來，環(huán)境污染事件在世界范圍內(nèi)頻繁發(fā)生，從2010年發(fā)生的美國墨西哥灣漏油事件到2011年日本發(fā)生的福島核泄漏事件再到我國2012年廣西龍江河突發(fā)的鎘污染，這些環(huán)境污染事件的發(fā)生都給人們的生命和財產(chǎn)帶來巨大威脅，同時也給人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境帶來不可逆轉(zhuǎn)的損失。我國現(xiàn)在正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，發(fā)達國家二三百年之前出現(xiàn)的環(huán)境污染問題，現(xiàn)如今已經(jīng)在我國出現(xiàn)，我國的環(huán)境正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)和壓力。

保護生態(tài)環(huán)境，關(guān)乎每個人的權(quán)益。面對日益嚴重的環(huán)境污染，胡錦濤在十八大報告中就指出：“要加強生態(tài)文明制度建設(shè)。要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制……加強環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。[1]”生態(tài)文明是工業(yè)文明之后的一種文明形態(tài)，是人類文明發(fā)展過程中的一個新階段。推進生態(tài)文明建設(shè)，人類必須遵循人、自然、社會和諧發(fā)展這一基本規(guī)律，生態(tài)文明它是一種以人和自然、人和人、人和社會和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的社會形態(tài)。從人與自然和諧的角度，再吸收十八大成果的定義是：“生態(tài)文明是人類為保護和建設(shè)美好生態(tài)環(huán)境而取得的物質(zhì)成果、精神成果和制度成果的總和，是貫穿于經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)全過程和各方面的系統(tǒng)工程，反映了一個社會的文明進步狀態(tài)[2]”。

要做好生態(tài)文明建設(shè)工作，建立人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的社會形態(tài)，完善環(huán)境損害賠償制度是必不可少的，然而作為環(huán)境損害賠償制度中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的環(huán)境污染損害的鑒定評估在我國的管理機制中可以說是空白的，這樣極不利于對受污染者權(quán)益的保護，也有礙于生態(tài)文明建設(shè)。環(huán)境污染損害鑒定評估機制是綜合運用經(jīng)濟、法律、技術(shù)等手段，對環(huán)境污染導致的賠償范圍、程度等進行合理鑒定、測算，出具鑒定意見和評估報告，為環(huán)境管理、環(huán)境司法等提供服務(wù)的活動。與美國和歐洲一些國家相比，由于美國和歐洲一些國家從上世紀70年代開始就經(jīng)歷了許多環(huán)境突發(fā)事件，在處理這些環(huán)境突發(fā)事件過程中這些國家都建立了相對完善的環(huán)境污染損害鑒定評估程序，對污染事件造成的損失進行科學量化，有效地保護了受損者的權(quán)益，一定程度上也彌補了污染事件給環(huán)境資源造成的損害。這些國家還配備有完備的環(huán)境影響評價制度，在對某些可能會對環(huán)境和資源造成損害的活動實施之前對該項活動進行科學的評估和預測，出具環(huán)境影響評價報告，提出建議或采取措施制止或減少這種活動將會對環(huán)境造成的損失。[3]我國在1979年頒行的《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》中也正式建立了環(huán)境影響評價制度，在隨后的幾十年，經(jīng)過實踐經(jīng)驗的積累,環(huán)境影響評價制度得到了不斷的完善，在貫徹預見性環(huán)境政策中無疑成為了一種重要支柱，也成為了一種可以切實保護資源和環(huán)境的法律制度。然而，單靠環(huán)境影響評價制度是很難全方位保護受損者利益，保護資源環(huán)境，大力推進生態(tài)文明建設(shè)的，只有構(gòu)建起環(huán)境影響評價制度和環(huán)境污染損害鑒定評估制度相輔相成、相偎相依的切實保護環(huán)境和資源的制度才能更現(xiàn)實地響應十八大報告上胡錦濤同志的”加強生態(tài)文明建設(shè)”的號召。

二、建立的作用

早在2011年，環(huán)保部門就發(fā)表了《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》，經(jīng)過全社會的共同努力，環(huán)境污染損害鑒定評估工作在技術(shù)方法、管理機制、案例評估等方面取得了長足發(fā)展，在2013年全國環(huán)境政策法制工作研討會上，各個代表都就建立環(huán)境污染損害鑒定評估機制的重要性開展了討論，與會代表認為，全面開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作第一要務(wù)就是要在最大范圍內(nèi)提高社會公眾對其建立的重要性的認識。下面，筆者將建立環(huán)境污染損害鑒定評估工作的意義及作用總結(jié)如下：

第一，環(huán)境污染損害鑒定評估機制的建立對于有效保護環(huán)境的作用是毋庸置疑的。我們都知道，目前我國面臨著非常嚴峻的環(huán)境問題，再加上我國在法律制度上對環(huán)境責任以及環(huán)境污染損害鑒定評估機制規(guī)定的缺失，致使“污染者負擔原則”在多數(shù)情形下得不到切實有效的落實，這與我國當前所處的嚴峻的環(huán)境形勢以及十八大報告上的“生態(tài)文明建設(shè)”要求很不適應。出臺環(huán)境污染損害鑒定評估機制，實實在在地規(guī)定鑒定主體、鑒定范圍、鑒定程序以及鑒定效力，將環(huán)境污染損害鑒定評估機制納入我國司法體系，是應對環(huán)境挑戰(zhàn)，全面追究污染者責任，補償受損者損失，落實“污染者負擔”原則的迫切需求。

第二，環(huán)境污染損害鑒定評估機制的建立可以為環(huán)境司法的深入開展提供技術(shù)支持的作用是毫無疑問的。目前，我國的法律從行政、民事以及刑事三個方面對環(huán)境污染行為所付的責任作出了原則性的規(guī)定，然而實踐中對于發(fā)生的環(huán)境污染事件的處理，由于只存在原則性規(guī)定，缺乏具有具體可操作性和實戰(zhàn)性的規(guī)定，往往使得對環(huán)境污染事件的處理舉步維艱，在審理環(huán)境污染損害事件過程中面臨很多技術(shù)難題。環(huán)境污染損害鑒定評估機制的建立，環(huán)境污染損害鑒定評估工作的開展，可以在環(huán)境污染事件的審理過程中，為司法機關(guān)提供必要的技術(shù)支持，為環(huán)境司法的順利深入開展推波助瀾，使污染者受到公正合理的處罰，切實維護群眾的合法權(quán)益，推進我國的生態(tài)文明建設(shè)。

第三，環(huán)境污染損害鑒定評估機制的建立對于改善環(huán)境行政管理方式的作用是顯而易見的。在保護環(huán)境，大力加強生態(tài)文明建設(shè)這條漫長又艱巨的道路上，不斷探索適應國情的環(huán)境行政管理方式是我們時時刻刻應該重視的大問題。環(huán)境污染損害鑒定評估機制的建立使污染者對環(huán)境造成的損失、環(huán)境行政處罰以及污染者因此獲取的經(jīng)濟利益這三者有效地聯(lián)系在一起，一定程度上可以促使我國環(huán)境行政管理從粗放化向精細化轉(zhuǎn)變，一系列環(huán)境經(jīng)濟政策的創(chuàng)新，如環(huán)境保險責任的深化、生態(tài)補償制度的完善等，這些都有利于環(huán)境應急處置以及環(huán)境風險防范等環(huán)境行政管理方式水平的提高。

第四，環(huán)境污染損害鑒定評估機制的建立對于促進我國經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的作用是有目共睹的。我國環(huán)境保護制度方面很少涉及公益環(huán)境損害問題，較美國以及多數(shù)歐洲國家來說，我國對于私益環(huán)境損害的損害賠償范圍界定也很不清晰，且數(shù)額總不能足額到位。環(huán)境污染損害鑒定評估機制將修復污染與恢復生態(tài)的費用納入賠償范圍，這樣可以給那些以犧牲環(huán)境為自己經(jīng)濟利益增長點的企業(yè)敲醒警鐘，提高企業(yè)的環(huán)境保護意識，明確企業(yè)的環(huán)境保護責任，從根本上改變企業(yè)以犧牲環(huán)境為代價的經(jīng)濟增長方式，也可以有效解決環(huán)境保護管理工作中面臨的“違法成本低，守法成本高”這一突出問題。

三、建立過程中可能存在的問題

盡管我們認識到環(huán)境污染損害鑒定評估機制的建立可以有效保護環(huán)境，促進我國經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變以及優(yōu)化我國環(huán)境行政管理方式。但是這個建立過程還是會面臨許多挑戰(zhàn)，遭遇很多困難。特別是在2011年環(huán)保部門發(fā)表了《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》和《環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法》之后，湖南、江蘇、重慶、山東、河北、河南成立相應試點評估機構(gòu)。這些地方性評估機構(gòu)在工作實踐中面臨的許多問題，還有待在互相溝通交流之后得到有效的解決。此外，其他地區(qū)的試點工作也有待開展。

首先，政府不重視環(huán)境污染損害鑒定評估機制的建立，對其認識不到位。一些地方政府擔心環(huán)境污染損害鑒定評估機制的建立會影響城市形象，例如對城市突發(fā)的環(huán)境污染事件進行鑒定評估，政府會擔心評估會把污染損害說得過于嚴重，不僅會影響城市形象，影響城市的旅游業(yè)的發(fā)展，還會抹黑政府的政績。另外，多數(shù)政府工作人員沒有意識到，環(huán)境污染損害鑒定評估機制的建立是科學發(fā)展觀的要求，是大力推進生態(tài)文明建設(shè)的必經(jīng)之路，是造福我們子孫后代的壯舉，他們對損害鑒定評估工作持漠不關(guān)心的態(tài)度，不愿意去吸收學習新知識和新技能。還有些地方工作人員擔心，環(huán)境污染損害鑒定評估機制的建立對環(huán)境執(zhí)法會造成不小的沖擊，環(huán)境污染損害鑒定工作完成了，環(huán)境損害賠償?shù)轿涣?，環(huán)境執(zhí)法反而受影響了。其實不然，環(huán)境污染損害鑒定評估工作的開展，目的之一就是要改變“違法成本低，守法成本高”的局面，提高企業(yè)的違法成本，這正好符合環(huán)境執(zhí)法的目的就是要把違法成本拉上去，提高執(zhí)法的效率。環(huán)境污染損害鑒定評估機制的建立乃至全面實施首先需要社會各界對其設(shè)立的必要性有深刻認識，然而要解決多數(shù)地方不重視環(huán)境污染損害鑒定評估工作的問題，主要就是要大力宣傳生態(tài)文明建設(shè)的意義，宣傳開展環(huán)境污染損害鑒定對于維護人民群眾切身利益的重要性，相信全面有力的宣傳再加上群眾日益提高的自身素質(zhì)會加速推進環(huán)境污染損害鑒定評估機制的建立。

其次，環(huán)境污染損害鑒定評估機制的建立不是紙上談兵的東西，必須要在實踐中積累經(jīng)驗，哪一項被實踐檢驗是正確可行的東西再推廣出來，在實踐中尋求污染損害鑒定評估的程序、方法。我們開展的試點實踐活動應該選擇那種有針對性和有代表性的環(huán)境污染事件，在事先成立的損害鑒定評估小組的指導和帶領(lǐng)下，以一種探索的態(tài)度小心謹慎地進行每一步工作，先對突發(fā)性的環(huán)境污染事件進行損害鑒定評估之后，再對那種日積月累型的污染事件進行評估鑒定工作，在不斷的實踐中掌握普遍的適用性較強的污染損害鑒定評估經(jīng)驗。

再次，我國政策法規(guī)對環(huán)境污染損害鑒定評估工作規(guī)定的缺失，無法為環(huán)境污染損害鑒定評估工作的順利開展提供強有力的保障和綱領(lǐng)性的指導，致使鑒定評估工作難以順利進行。目前，我國已經(jīng)建立了以憲法為指導，民法和環(huán)境保護法為原則，環(huán)境單行法為主體，部門規(guī)章、地方性法規(guī)等相配套的環(huán)境損害賠償法律體系，可是缺少了環(huán)境責任立法，使得損害鑒定評估工作中污染者的責任無法落實。另外，我國應當借鑒國外環(huán)境保護法制方面的成功經(jīng)驗，完善我國環(huán)境損害賠償法律體系。例如，環(huán)境損害賠償基金的建立在日本福島核事故的處置當中就發(fā)揮了很大的作用，在事故發(fā)生之后，日本政府就發(fā)表聲明國家將會對事件中造成的所有損害進行賠償，這一聲明穩(wěn)定了受害人民的情緒。研究建立環(huán)境損害賠償基金，制定有關(guān)管理辦法，有助于維護人民群眾的切身利益。這是因為有些突發(fā)性的污染事件，涉及范圍廣，污染程度高，企業(yè)自身的資金很難賠償?shù)轿?，建立環(huán)境損害賠償基金制度，可以避免這種情況的發(fā)生，最大限度地彌補老百姓的損失，維護公眾的合法權(quán)益。

最后，環(huán)境污染損害鑒定評估機制涉及的領(lǐng)域十分寬泛，它涉及環(huán)境法學、環(huán)境經(jīng)濟學、環(huán)境倫理學、環(huán)境管理學、環(huán)境政策、環(huán)境社會等人文社會科學領(lǐng)域，以及環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)污染、環(huán)境化學、環(huán)境健康、環(huán)境風險、環(huán)境工程等自然科學和工程領(lǐng)域。環(huán)境污染損害鑒定評估機制的建立，鑒定評估工作的開展不僅僅是環(huán)保部門和政法部門的事，它需要各個部門、各個學科領(lǐng)域的通力合作。政法部門應該完善相關(guān)法律法規(guī)，使得鑒定評估工作的開展有理有據(jù)，在試點工作的進程中，各個領(lǐng)域的專家也應積極配合，探索出科學合理的評估方法和鑒定手段。此外，對于鑒定評估工作研究當中所需的經(jīng)費，財政部門也應當落實好，只有政府各個部門各司其職，齊心協(xié)力，再加上社會各界的關(guān)注和監(jiān)督，環(huán)境污染損害鑒定評估工作方能順利開展。

結(jié)語

環(huán)境污染損害鑒定評估機制和環(huán)境污染損害賠償制度在我國都屬于一項全新的工作，本文只從生態(tài)文明建設(shè)的視野下總結(jié)了損害鑒定評估工作建立的意義及可能存在的問題，具體在實踐中我們還應當多研究國外的損害鑒定評估機制，在借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗的基礎(chǔ)上再結(jié)合我國各方面力量的支持，建立起環(huán)境污染損害鑒定評估機制，切實推進我國的生態(tài)文明建設(shè)。

[1] 周生賢.建設(shè)美麗中國，走向社會主義生態(tài)文明新時代[J] .中國環(huán)境報，2012，（12）.

[2] 廖月安.人民法院推進生態(tài)文明建設(shè)探究[J] .道縣法院網(wǎng)，2013,（4）.

[3] 童克難，高楠.深入開展環(huán)境污染損害鑒定評估[J] .中國環(huán)境報，2013,（8）.