孫全明

(天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津300171)

立案監(jiān)督，即人民檢察院依法對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案活動(dòng)是否合法進(jìn)行的監(jiān)督?！缎淌略V訟法》第一百一十一條規(guī)定:人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹榈?，或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹?，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案。同時(shí)，最高人民檢察院頒布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》)也結(jié)合我國(guó)司法實(shí)踐對(duì)立案監(jiān)督的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，其第五百五十三條規(guī)定:“當(dāng)事人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)受理并進(jìn)行審查”。因此，理論上講我國(guó)的立案監(jiān)督既包括對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案活動(dòng)的監(jiān)督，也包括對(duì)其不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，廣義上講，立案監(jiān)督還應(yīng)包括檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)自偵部門應(yīng)當(dāng)立案而不立案活動(dòng)的監(jiān)督和不應(yīng)當(dāng)立案而立案活動(dòng)的監(jiān)督。

一、當(dāng)前立案監(jiān)督程序運(yùn)行中面臨的困境

1.立案監(jiān)督程序不健全。首先，立案監(jiān)督程序不暢，檢察機(jī)關(guān)與刑事立案主體之間缺少必要的程序溝通機(jī)制。刑事立案主體在作出立案或不立案決定時(shí)，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法及時(shí)掌握其在立案方面的信息和材料，難以進(jìn)行有效的法律監(jiān)督。其次，立案監(jiān)督手段單一，缺乏必要的程序選擇機(jī)制。根據(jù)《刑事訴訟法》第一百一十一條的規(guī)定，刑事立案監(jiān)督的手段主要包括要求說(shuō)明不立案理由和通知立案兩種。其中，要求說(shuō)明不立案理由是通知立案前的必經(jīng)程序，只有在要求立案主體說(shuō)明不立案理由而立案主體拒不說(shuō)明或者不立案理由不能成立的前提下，檢察機(jī)關(guān)才能作出通知立案的決定。這種監(jiān)督手段，反過(guò)來(lái)成為實(shí)踐中規(guī)避刑事立案監(jiān)督的理由，嚴(yán)重影響了刑事立案監(jiān)督的程序價(jià)值。

2.刑事立案監(jiān)督的線索來(lái)源渠道有限。檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)應(yīng)包含三部分，即立案活動(dòng)的知曉權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和糾正權(quán)。而目前我國(guó)相關(guān)法律僅就質(zhì)詢權(quán)(即發(fā)出要求說(shuō)明不立案理由通知書)和糾正權(quán)(即認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不成立而要求其立案的通知書)。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)關(guān)于偵查機(jī)關(guān)立案活動(dòng)的知情權(quán)卻無(wú)明文規(guī)定。立法上的這一嚴(yán)重缺陷是導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督信息渠道不暢通的根本因素，因?yàn)楸槐O(jiān)督者不可能自覺(jué)通報(bào)自身存在的問(wèn)題。目前司法實(shí)踐中人民檢察院監(jiān)督刑事立案線索來(lái)源主要有兩類:一是檢察機(jī)關(guān)在審查案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的，主要是在辦理審查批捕案件過(guò)程中，通過(guò)審查案卷、訊問(wèn)犯罪嫌疑人時(shí)的供詞等中發(fā)現(xiàn)的;在辦案調(diào)查取證過(guò)程中，通過(guò)審查負(fù)案在逃、教育釋放、治安處罰和另案處理等發(fā)現(xiàn)的立案監(jiān)督線索;二是通過(guò)被害人控告、申訴的途徑獲取。但是由于部分案件缺乏被害人或者被害人有過(guò)錯(cuò)，再加上多數(shù)被害人缺乏法治意識(shí)，從而使得檢察機(jī)關(guān)很難掌握偵查機(jī)關(guān)的情況，也就更無(wú)從談立案監(jiān)督了。

3.主體的多元化影響立案監(jiān)督工作的開(kāi)展和效率?！兑?guī)則》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督部門為偵查監(jiān)督部門、審查起訴部門及控告申訴部門，其中，偵查監(jiān)督部門是承擔(dān)立案監(jiān)督工作的主要部門。雖然立案監(jiān)督是否有必要獨(dú)立依舊存在爭(zhēng)議，但它作為一種獨(dú)立的法律監(jiān)督形式確屬無(wú)疑。司法實(shí)踐中也基本是偵查監(jiān)督部門承擔(dān)立案監(jiān)督的工作。然而實(shí)踐中卻是基層檢察院偵查監(jiān)督部門人員少、時(shí)間緊、工作量大，很難認(rèn)真去調(diào)查核實(shí)立案監(jiān)督線索，往往只是參考公安機(jī)關(guān)最初出具的不立案或立案決定書及相關(guān)材料。

4.監(jiān)督手段缺乏約束力和程序制裁導(dǎo)致監(jiān)督效果不好。我國(guó)刑事立案監(jiān)督權(quán)不到位使得法律對(duì)如何保障公安機(jī)關(guān)接受監(jiān)督缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制手段和處罰措施，很難取得實(shí)際監(jiān)督效果。另外，司法實(shí)踐中，有的刑事立案主體在接到檢察機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案而不立案案件的《通知立案書》后，要么不立案導(dǎo)致案件久拖不決、長(zhǎng)期被擱置;要么采取先立后撤、立而不偵、以罰代刑等消極形式對(duì)抗立案監(jiān)督。當(dāng)發(fā)生這些行為時(shí)，依據(jù)《規(guī)則》第五百六十條規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)仍不糾正的，報(bào)上一級(jí)人民檢察院協(xié)商同級(jí)公安機(jī)關(guān)處理?！钡@個(gè)法條在實(shí)踐中基本成了擺設(shè)，影響了司法的權(quán)威和公信力。

二、立案監(jiān)督制度的完善建議

1.進(jìn)一步明確刑事立案監(jiān)督的對(duì)象和范圍。首先，要明確刑事立案監(jiān)督的對(duì)象。除了公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的案件外，還應(yīng)將其他機(jī)關(guān)立案的案件納入刑事立案監(jiān)督體系，包括國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄偵查部門、海關(guān)走私偵查部門和軍隊(duì)保衛(wèi)部門等。其次，要拓寬刑事立案監(jiān)督的范圍，增加規(guī)定對(duì)不應(yīng)當(dāng)立案而立案及立案活動(dòng)的監(jiān)督?？紤]將以下案件納人刑事立案監(jiān)督范圍:刑事立案主體接到報(bào)案或者發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)、犯罪嫌疑人，沒(méi)有作出刑事立案決定的;立案機(jī)關(guān)把應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的案件以治安處罰案件立案或者處理;立案后發(fā)現(xiàn)不應(yīng)對(duì)犯罪嫌疑人追究刑事責(zé)任的，本應(yīng)當(dāng)撤銷案件卻轉(zhuǎn)行政處罰處理的;檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)正在被執(zhí)行刑罰的罪犯，在判決宣告以前還有其他犯罪公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎涣競(jìng)刹榈?被害人有證據(jù)證明的輕微刑事案件，因證據(jù)不足被駁回自訴或人民法院認(rèn)為被告人可能判處三年以上有期徒刑，移交公安機(jī)關(guān)處理，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎涣競(jìng)刹榈摹?/p>

2.拓寬立案監(jiān)督的信息渠道。一是建立立案信息共享機(jī)制。在高度信息化的今天，依賴高科技，實(shí)現(xiàn)立案主體與監(jiān)督主體的立案信息共享，監(jiān)督主體人民檢察院的監(jiān)督部門可以隨時(shí)查閱立案信息，實(shí)時(shí)監(jiān)督立案。二是建立立案和撤案?jìng)浒笇彶橹贫取７擦钢黧w接到報(bào)案、自首或者自行發(fā)現(xiàn)的案件，在決定立案或不立案的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將立案或不立案的法律文書送給立案監(jiān)督部門。公安機(jī)關(guān)撤銷案件后，應(yīng)當(dāng)立即將撤案決定報(bào)請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)備案審查。人民檢察院通過(guò)備案審查，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)處理不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督，予以糾正。三是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部合作機(jī)制及建立與其他執(zhí)法部門的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，以拓寬案源，對(duì)行政執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)處理的案件進(jìn)行監(jiān)控。

3.完善刑事立案監(jiān)督的程序。一是建立刑事案件備案審查制度。偵查機(jī)關(guān)對(duì)受案、決定立案或不立案、撤案的刑事案件應(yīng)當(dāng)及時(shí)將受案登記表、立案決定書、不立案決定書、撤案決定書報(bào)送同級(jí)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)刑事立案監(jiān)督的部門，對(duì)決定不立案和撤案的案件，還應(yīng)報(bào)送案件卷宗和其他主要證據(jù)材料。負(fù)責(zé)刑事立案監(jiān)督部門應(yīng)將受案、決定立案案件的有關(guān)法律文書登記、編號(hào)、建檔;對(duì)決定不立案和撤案的案件，通過(guò)審查上述備案材料，或進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，審核其不立案、撤案的理由是否成立。二是賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)立案監(jiān)督處理權(quán)。由于《刑事訴訟法》第一百一十一條只規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案的理由和要求公安機(jī)關(guān)立案，但對(duì)公安機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)立案通知、拒不說(shuō)明不立案的理由或者立而不辦、拖延立、辦的情況沒(méi)有規(guī)定如何處理，發(fā)出糾正違法通知后，對(duì)方仍然拒不改正的，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)一定的處分權(quán)，明確規(guī)定不接受偵查監(jiān)督的法律責(zé)任，如規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)于違法偵查人員有處罰權(quán)或處罰建議權(quán)，有權(quán)提出更換偵查人員，增加檢察機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督約束力。三是建立當(dāng)事人申請(qǐng)對(duì)立案復(fù)核制度。對(duì)不立案理由或不應(yīng)立案而立案的刑事案件，當(dāng)事人可以提請(qǐng)復(fù)議，如果偵查機(jī)關(guān)維持原決定后，當(dāng)事人仍不服的，可以向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)核，將復(fù)核決定通知偵查機(jī)關(guān)。

4.賦予立案監(jiān)督機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)剛性立案監(jiān)督措施。以對(duì)公安機(jī)關(guān)不立案監(jiān)督的手段而言，法律沒(méi)有規(guī)定對(duì)公安機(jī)關(guān)接到立案通知書后仍不立案的進(jìn)一步監(jiān)督措施，導(dǎo)致司法過(guò)程中公安機(jī)關(guān)接到檢察院立案通知仍不立案或者立案后不進(jìn)行偵查造成案件長(zhǎng)期拖延，甚至變相撤銷案件。另外，從《規(guī)則》所規(guī)定的對(duì)于公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案?jìng)刹榈谋O(jiān)督角度來(lái)說(shuō)，人民檢察院向公安機(jī)關(guān)提出糾正意見(jiàn)在我國(guó)目前公安機(jī)關(guān)處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位的情況下，事實(shí)上很難得到公安機(jī)關(guān)的尊重和遵守。因此必須賦予檢察機(jī)關(guān)必要的程序制裁措施。比如立案調(diào)查權(quán)，即人民檢察院有權(quán)對(duì)刑事立案機(jī)關(guān)的訴訟活動(dòng)依法進(jìn)行調(diào)查，只有進(jìn)行調(diào)查，才能確定已有的證據(jù)材料能否達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)，是否應(yīng)當(dāng)立案而不立案，或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案。立案監(jiān)督變更決定權(quán)，即人民檢察院有權(quán)對(duì)刑事立案機(jī)關(guān)的立案、不立案決定依法作出變更的處理;立案監(jiān)督處罰建議權(quán)，即人民檢察院在糾正違法過(guò)程中，認(rèn)為需要給予違法責(zé)任人員行政處罰、內(nèi)部紀(jì)律處分時(shí)，有權(quán)提出連按監(jiān)督處罰建議書，送達(dá)有權(quán)機(jī)關(guān)，要求丟違法責(zé)任人員給予處罰。

5.設(shè)立立案監(jiān)督的制約機(jī)制。參考美國(guó)的大陪審團(tuán)制度和日本的檢察審查會(huì)制度，在考慮我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上構(gòu)建一種科學(xué)有效的制約機(jī)制，比如可以參考政法委的設(shè)立模式，設(shè)立一個(gè)公檢法三家共同參與的立案審查委員會(huì)，或者檢察機(jī)關(guān)居中，偵查機(jī)關(guān)和當(dāng)事人作為雙方，聽(tīng)取雙方意見(jiàn)，最終做出是否應(yīng)該立案或者不立案的決定。

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