文 （國(guó)家審計(jì)署審計(jì)科研所，北京 100086）

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，影子銀行體系逐漸發(fā)展成為現(xiàn)代金融體系中的重要組成部分。我國(guó)的影子銀行體系起步較晚。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)發(fā)展的不完善，大量企業(yè)的融資需求和銀行的貸款需求都得不到滿足，直接誘發(fā)以金融創(chuàng)新為特點(diǎn)的影子銀行體系的急劇增長(zhǎng)。從金融發(fā)展階段和金融結(jié)構(gòu)演進(jìn)的大背景來(lái)看，我國(guó)影子銀行體系更多的是金融結(jié)構(gòu)發(fā)展、融資多元化進(jìn)程中的一個(gè)表現(xiàn)，有力促進(jìn)了傳統(tǒng)商業(yè)銀行的產(chǎn)品創(chuàng)新、利率市場(chǎng)化等多方面改革，進(jìn)一步強(qiáng)化了金融服務(wù)功能。然而，影子銀行體系也具有其脆弱性。從歐美各國(guó)以及國(guó)際組織對(duì)影子銀行的監(jiān)管舉措看，各國(guó)都致力于在新的監(jiān)管框架下彌補(bǔ)金融危機(jī)暴露出的監(jiān)管缺陷。但是，出臺(tái)的監(jiān)管措施對(duì)影子銀行的設(shè)立和業(yè)務(wù)并無(wú)更多的限制，監(jiān)管思路依然體現(xiàn)金融自由化和金融創(chuàng)新的理念。為了增強(qiáng)影子銀行體系運(yùn)行的透明度和規(guī)范性，加強(qiáng)對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和監(jiān)控，應(yīng)該科學(xué)界定我國(guó)影子銀行體系的邊界與范圍，評(píng)估我國(guó)影子銀行體系的規(guī)模與影響，加強(qiáng)各金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)信息共享，防止監(jiān)管上的真空和過(guò)度的監(jiān)管套利，監(jiān)控我國(guó)影子銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)及其傳染性，切實(shí)防范區(qū)域性和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)影子銀行體系的相關(guān)論述不少，但大多比較分散，要么是有關(guān)某些單項(xiàng)業(yè)務(wù)的描述，要么是用國(guó)內(nèi)的實(shí)踐來(lái)驗(yàn)證國(guó)外文獻(xiàn)的論述。并且，從國(guó)家審計(jì)視角充分揭示影子銀行體系運(yùn)行及監(jiān)管的研究成果尚不多。審計(jì)機(jī)關(guān)只有系統(tǒng)研究影響銀行體系，努力推動(dòng)完善金融監(jiān)管對(duì)策，才能有效促進(jìn)金融和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、影子銀行體系的特征及國(guó)際監(jiān)管趨勢(shì)

國(guó)際金融監(jiān)管組織對(duì)影子銀行的定義已經(jīng)基本達(dá)成一致。根據(jù)2011年4月金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）發(fā)布的《影子銀行：范圍界定》的研究報(bào)告，影子銀行是指“游離于銀行監(jiān)管體系之外、可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管套利等問(wèn)題的信用中介體系（包括各類相關(guān)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)活動(dòng)）?！备鶕?jù)上述定義可以看出，影子銀行體系不但包括從事期限、信用和流動(dòng)性轉(zhuǎn)換，但不能獲得中央銀行提供的流動(dòng)性擔(dān)保，或是公共部門提供信貸擔(dān)保的金融中介，還包括那些僅僅只為期限轉(zhuǎn)換、流動(dòng)性轉(zhuǎn)換以及高杠桿提供便利，同時(shí)又能在體系內(nèi)積聚高杠桿、增加風(fēng)險(xiǎn)隱患的機(jī)構(gòu)，甚至還包括一些傳統(tǒng)銀行表外的金融工具和金融產(chǎn)品。對(duì)于影子銀行這個(gè)概念在當(dāng)前中國(guó)金融市場(chǎng)中的對(duì)應(yīng)，我國(guó)學(xué)者從不同研究視角對(duì)其進(jìn)行了多維度的探討。從狹義看，影子銀行體系僅包括銀行理財(cái)業(yè)務(wù)和信托公司兩類；從廣義看，影子銀行體系是指涉及傳統(tǒng)銀行體系之外的實(shí)體及業(yè)務(wù)的信用中介體系，是向企業(yè)、居民和其他金融機(jī)構(gòu)提供流動(dòng)性、期限配合和提高杠桿率等服務(wù)，從而在不同程度上替代商業(yè)銀行核心功能的工具、結(jié)構(gòu)、企業(yè)或者市場(chǎng)?？傊?，它的本質(zhì)內(nèi)涵不僅僅指具備獨(dú)立法人資格的非銀行金融機(jī)構(gòu)，還涵蓋各種類似或替代傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)部門和金融工具。我國(guó)的影子銀行體系主要有以下基本特征：具有信用中介功能，放大銀行的貨幣供給能力；資金來(lái)源受市場(chǎng)流動(dòng)性影響較大；不受審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和過(guò)程的約束，無(wú)法直接獲得中央銀行的流動(dòng)性支持或政府擔(dān)保，未納入存款保險(xiǎn)的范圍；產(chǎn)品結(jié)構(gòu)復(fù)雜，信息披露不完全；非銀行信用中介從事銀行的業(yè)務(wù)活動(dòng)，容易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

近年來(lái)，為了解決影子銀行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管套利對(duì)金融穩(wěn)定的威脅，以美英歐為代表的主要經(jīng)濟(jì)體和以金融穩(wěn)定理事會(huì)為代表的國(guó)際金融組織，紛紛出臺(tái)金融監(jiān)管改革方案。根據(jù)本次金融危機(jī)暴露出來(lái)的影子銀行體系存在的缺陷，金融穩(wěn)定理事會(huì)確定了影子銀行體系監(jiān)管的重點(diǎn)領(lǐng)域，明確了影子銀行體系監(jiān)管的具體原則，初步確立了影子銀行體系及其風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別機(jī)制。金融穩(wěn)定理事會(huì)主張采用“三步走”的識(shí)別方法，在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，提出了建設(shè)監(jiān)管工具箱的建議。美國(guó)涉及影子銀行監(jiān)管的內(nèi)容主要包括：擴(kuò)大影子銀行體系的監(jiān)管范疇，建立與之相稱的宏觀審慎監(jiān)管機(jī)制；明確影子銀行的監(jiān)管主體，彌補(bǔ)對(duì)影子銀行監(jiān)管空白；限制傳統(tǒng)銀行與影子銀行的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)，減少監(jiān)管套利的產(chǎn)生；加強(qiáng)信息披露，增加影子銀行的經(jīng)營(yíng)透明度；加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)際合作，建立影子銀行協(xié)調(diào)監(jiān)管合作機(jī)制。從國(guó)際組織和歐美各國(guó)頒布的監(jiān)管法案和指引來(lái)看，對(duì)影子銀行體系的監(jiān)管還處于初步嘗試階段，主要體現(xiàn)在：監(jiān)管措施偏于溫和；過(guò)度依賴市場(chǎng)力量；對(duì)影子銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和經(jīng)濟(jì)功能劃分方法，僅為初步的嘗試性方案；很難提出一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管政策。

二、我國(guó)影子銀行體系的界定及構(gòu)成

由于國(guó)內(nèi)與國(guó)外影子銀行構(gòu)成和特征不一樣，如何界定我國(guó)影子銀行的范圍是目前國(guó)內(nèi)爭(zhēng)議較大的問(wèn)題，尤其是在監(jiān)管部門之間，有一定的意見(jiàn)分歧。圍繞金融穩(wěn)定理事會(huì)給出的定義及特征，在分析監(jiān)管現(xiàn)狀、規(guī)模大小、杠桿化程度、期限錯(cuò)配狀況、風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)性等因素基礎(chǔ)上，可以從以下方面對(duì)我國(guó)的影子銀行體系作出界定。

1.銀行理財(cái)產(chǎn)品。銀行理財(cái)產(chǎn)品是貫通銀行存款市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、同業(yè)市場(chǎng)、貸款市場(chǎng)、一級(jí)市場(chǎng)等多個(gè)資本市場(chǎng)的橋梁。其中，保本型產(chǎn)品已經(jīng)納入表內(nèi)監(jiān)管，因此這類產(chǎn)品不應(yīng)當(dāng)納入影子銀行范疇。當(dāng)前，銀行理財(cái)產(chǎn)品呈現(xiàn)“非保本化”、理財(cái)期限短期化、產(chǎn)品收益市場(chǎng)化、合作模式多樣化、銷售渠道電子化等特征。銀信合作模式受到監(jiān)管政策收緊和整頓后，資產(chǎn)池類理財(cái)產(chǎn)品成為銀行利用理財(cái)業(yè)務(wù)“擴(kuò)張信用、規(guī)避監(jiān)管”的主要手段。從金融消費(fèi)者保護(hù)的角度來(lái)看，由于資金池類產(chǎn)品信息不透明，購(gòu)買理財(cái)產(chǎn)品的消費(fèi)者很多時(shí)候不清楚購(gòu)買產(chǎn)品的性質(zhì)、投向，因而存在一定的道德風(fēng)險(xiǎn)。

2.銀證合作業(yè)務(wù)。銀證合作的表現(xiàn)形式為：銀行通過(guò)與證券公司資產(chǎn)管理部門的合作，將票據(jù)資產(chǎn)等信用類資產(chǎn)轉(zhuǎn)移出表外的業(yè)務(wù)合作。自從銀監(jiān)會(huì)加強(qiáng)對(duì)銀信合作業(yè)務(wù)以來(lái)，銀證合作業(yè)務(wù)成為商業(yè)銀行表內(nèi)資產(chǎn)移出表外的重要選擇。在銀證合作過(guò)程中，證券公司處于劣勢(shì)地位，且隨著新加入者的增加，銀證合作競(jìng)爭(zhēng)加劇，券商管理費(fèi)率不斷降低。當(dāng)前，以通道業(yè)務(wù)為主的定向資產(chǎn)管理計(jì)劃規(guī)模占比高，且收益與風(fēng)險(xiǎn)“倒掛”的做法潛藏風(fēng)險(xiǎn)。

3.委托貸款。發(fā)放委托貸款的企業(yè)主要有兩種：一種是大型企業(yè)集團(tuán)，利用其閑置資金或者信貸資金，以較高利息將這些資金轉(zhuǎn)貸給房地產(chǎn)企業(yè)或者其他難以在銀行獲得信貸支持的中小企業(yè)，從而獲取較高的利差。另一種是集團(tuán)企業(yè)的母公司通過(guò)銀行為其關(guān)聯(lián)企業(yè)發(fā)放委托貸款，這種委托貸款的實(shí)質(zhì)是上市公司為其控股子公司提供低利率貸款。委托貸款中，借款人到期能不能如約償付借款的風(fēng)險(xiǎn)就直接落到了委托人身上。而委托業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不足。委托貸款與銀行貸款的審批不同，從貸款的投向到審批沒(méi)有一套科學(xué)、系統(tǒng)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦颍蚕鄬?duì)缺少統(tǒng)一、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，因此，加大了委托貸款可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。銀行在監(jiān)督貸款的投放和收回上缺少動(dòng)力，導(dǎo)致了在委托貸款的監(jiān)管上出現(xiàn)漏洞，最終的風(fēng)險(xiǎn)壓力還是加在了委托人身上。

4.未貼現(xiàn)銀行承兌匯票與民間票據(jù)市場(chǎng)。銀行承兌匯票并非全都屬于影子銀行體系，只有未貼現(xiàn)銀行承兌匯票可以計(jì)入。這是因?yàn)?，票?jù)貼現(xiàn)后并表，納人銀行信貸規(guī)模；未貼現(xiàn)的銀行承兌匯票則在表外，算作中間業(yè)務(wù)，進(jìn)人市場(chǎng)流通。在貨幣緊縮周期，銀行貼現(xiàn)規(guī)模壓縮，大量票據(jù)只能通過(guò)地下市場(chǎng)貼現(xiàn)，民間票據(jù)市場(chǎng)交易活動(dòng)盛行，嚴(yán)重影響貨幣政策有效性。民間票據(jù)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)主要包括：倒賣匯票的現(xiàn)象嚴(yán)重，一些民間機(jī)構(gòu)通過(guò)收購(gòu)、倒賣承兌匯票，滿足自身資金周轉(zhuǎn)需求，并發(fā)放高利貸；跨區(qū)域的民間票據(jù)市場(chǎng)將風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散至全國(guó)，部分股份制商業(yè)銀行和農(nóng)村信用合作社等，或通過(guò)轉(zhuǎn)貼現(xiàn)套取利差收益，或以票據(jù)轉(zhuǎn)貼現(xiàn)賣斷并買入返售，逃避貸款規(guī)模監(jiān)管。

5.私募基金。私募基金主要是指那些通過(guò)非公開(kāi)方式向少數(shù)特定對(duì)象募集資金而形成的集合性投資理財(cái)產(chǎn)品，它們往往存在一定的杠桿性。私募基金可以分為民間私募基金和陽(yáng)光私募基金。民間私募基金主要以投資顧問(wèn)公司、投資咨詢公司、工作室的名義為投資者提供委托理財(cái)投資服務(wù)，其運(yùn)作完全靠民間的個(gè)人信譽(yù)維持，屬于純民間行為，缺乏明確的法律規(guī)范，尚未納入監(jiān)管范圍。陽(yáng)光私募基金雖有明確的法律規(guī)范，但法律基礎(chǔ)并不規(guī)范、健全，缺乏效率和統(tǒng)一性。

6.互聯(lián)網(wǎng)金融。互聯(lián)網(wǎng)金融是借助互聯(lián)網(wǎng)本身的便捷和廣度實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)在互聯(lián)網(wǎng)上的服務(wù)延伸，主要包括金融的互聯(lián)網(wǎng)居間服務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)，如第三方支付平臺(tái)、P2P信貸、網(wǎng)絡(luò)小額貸款公司、互聯(lián)網(wǎng)基金、保險(xiǎn)銷售平臺(tái)等。在我國(guó)，互聯(lián)網(wǎng)金融的健康發(fā)展面臨一系列的問(wèn)題，如監(jiān)管法律規(guī)范缺失、行業(yè)自律松散等。此外，金融業(yè)務(wù)與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)接，也帶來(lái)了較為突出的信息和資金安全問(wèn)題。

7.民間借貸。2011年緊縮的貨幣政策，催生了大量的民間借貸。一方面，正規(guī)銀行不能滿足大量中小企業(yè)以及部分房地產(chǎn)企業(yè)資金需求；另一方面，長(zhǎng)期的負(fù)利率以及投資渠道缺乏使民間資金供給充足，民間借貸增勢(shì)迅猛。盡管民間借貸是正規(guī)金融的有益補(bǔ)充，由于民間借貸游離于正規(guī)金融之外，存在著交易隱蔽、風(fēng)險(xiǎn)不易監(jiān)控以及容易滋生非法集資、洗錢犯罪等問(wèn)題，需要對(duì)民間借貸的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行必要提示，防止發(fā)生民間借貸高利貸化傾向引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件。

8.海外貸款貿(mào)易融資。隨著外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些海外銀行開(kāi)始對(duì)具有海外背景的公司發(fā)放貸款。這種海外貸款采取海外公司向需要償付海外供應(yīng)商款項(xiàng)的中國(guó)公司提供外匯貸款的方式進(jìn)行。該類貸款以內(nèi)地銀行提供擔(dān)保而界定為銀行間貸款，不作為公司貸款在銀行資產(chǎn)負(fù)債表上出現(xiàn)，內(nèi)地銀行資產(chǎn)負(fù)債表就不顯示發(fā)放貸款行為，因而不受信貸監(jiān)管。

從以上分析可以看出，銀行理財(cái)相關(guān)部門是整個(gè)影子銀行體系中最重要的交易對(duì)手或中間人，證券公司、信托公司、基金公司以及其他證券化機(jī)構(gòu)等非銀行機(jī)構(gòu)，通過(guò)這些部門，利用商業(yè)銀行豐富的客戶、資金和項(xiàng)目資源，成為名副其實(shí)的影子銀行。其中，信托投資公司被認(rèn)為是中國(guó)最具備影子銀行特征的機(jī)構(gòu)。此外，一些經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)的從事特定金融業(yè)務(wù)的非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，政府相關(guān)部門核準(zhǔn)或報(bào)備的專業(yè)性公司，從事我國(guó)非正規(guī)金融業(yè)務(wù)的金融組織，資金富裕的大型企業(yè)，基于特定的業(yè)務(wù)類型，有時(shí)也可以將其納入我國(guó)的影子銀行體系。

三、當(dāng)前我國(guó)影子銀行體系存在的主要風(fēng)險(xiǎn)及監(jiān)管政策評(píng)價(jià)

我國(guó)影子銀行體系的發(fā)展本身，是金融創(chuàng)新的一部分。同時(shí)，影子銀行體系的發(fā)展，侵蝕了商業(yè)銀行和傳統(tǒng)資本市場(chǎng)的領(lǐng)地，加劇了金融體系的脆弱性，在一定程度上成為威脅國(guó)家金融安全的隱患。第一，影響宏觀調(diào)控政策的實(shí)施效果。影子銀行業(yè)務(wù)的資金成本相對(duì)較高，不斷抬高的資金成本制約實(shí)體經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行，甚至造成金融投資擠壓實(shí)體投資的局面；當(dāng)國(guó)家實(shí)施緊縮性貨幣政策時(shí)，影子銀行因其具有準(zhǔn)入門檻低、隱蔽性強(qiáng)、缺乏監(jiān)管等特性，迅速在市場(chǎng)上成長(zhǎng)，抵消了銀行體系的信貸收縮，影響到國(guó)家貨幣政策的效果；影子銀行提供的資金流入房地產(chǎn)、大宗商品等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，擾亂了社會(huì)融資秩序，影響了商業(yè)銀行信貸體系正常運(yùn)行，對(duì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不利影響。第二，金融風(fēng)險(xiǎn)的傳染性顯著增加。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行壓力、產(chǎn)能相對(duì)過(guò)剩矛盾加劇背景下，銀行體系風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)度、復(fù)雜性和隱蔽性逐步上升，守住風(fēng)險(xiǎn)底線的壓力增大。例如，資產(chǎn)池類業(yè)務(wù)和銀行表內(nèi)自營(yíng)業(yè)務(wù)頻繁進(jìn)行交易，實(shí)際上是以表內(nèi)業(yè)務(wù)為表外業(yè)務(wù)提供隱性擔(dān)保，容易引發(fā)系統(tǒng)性流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。如果影子銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)最終傳染到傳統(tǒng)銀行體系，將增加金融體系的關(guān)聯(lián)度和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。第三，對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管體系提出挑戰(zhàn)。影子銀行體系中的部分機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)受多家監(jiān)管部門監(jiān)管，有的也受到地方政府部門監(jiān)管，不同程度存在監(jiān)管盲區(qū)、監(jiān)管重疊的情況。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的迫切性對(duì)現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管體制提出挑戰(zhàn)，加強(qiáng)影子銀行體系監(jiān)管已成為當(dāng)前金融監(jiān)管的迫切任務(wù)之一。第四，銀行理財(cái)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，引起了對(duì)有關(guān)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)的廣泛關(guān)注。從信托、部分銀行表外理財(cái)資金投向來(lái)看，主要集中在房地產(chǎn)市場(chǎng)及地方政府債務(wù)融資領(lǐng)域。隨著融資過(guò)快增長(zhǎng)，尤其是地方政府債務(wù)的擴(kuò)張，地方政府債務(wù)融資領(lǐng)域積累的風(fēng)險(xiǎn)在加大。第五，民間借貸活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)正在積累。由于缺乏統(tǒng)一完整的制度體系，民間融資活動(dòng)長(zhǎng)期處于法律或政策的“灰色地帶”。如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，使民間借貸市場(chǎng)更加規(guī)范和有序發(fā)展成為當(dāng)前各方高度關(guān)注的話題。

當(dāng)前采取的監(jiān)管政策主要涵蓋以下方面：第一，控制發(fā)行銀信合作產(chǎn)品。銀監(jiān)會(huì)發(fā)文對(duì)銀信合作業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范時(shí)，強(qiáng)調(diào)融資類業(yè)務(wù)包括但不限于信托貸、受讓信貸或票據(jù)資產(chǎn)、附加回購(gòu)或回購(gòu)選擇權(quán)的投資、股票質(zhì)押融資等業(yè)務(wù)；對(duì)融資類業(yè)務(wù)進(jìn)行余額管理，規(guī)定融資類業(yè)務(wù)余額占銀信合作業(yè)務(wù)余額的比例不得高于30%。銀監(jiān)會(huì)更進(jìn)一步規(guī)定，理財(cái)產(chǎn)品中的貸款和票據(jù)資產(chǎn)在進(jìn)行監(jiān)管指標(biāo)計(jì)算時(shí)，須等同于自有信貸資產(chǎn)計(jì)算，銀行理財(cái)信貸監(jiān)管套利的空間已大幅縮小。由于部分銀行發(fā)行高收益的超短期理財(cái)產(chǎn)品，進(jìn)行變相的高息攬儲(chǔ)，引發(fā)了存款市場(chǎng)上的惡性競(jìng)爭(zhēng)，2011年監(jiān)管部門叫停了一個(gè)月以下短期理財(cái)產(chǎn)品的發(fā)行。針對(duì)一些銀行在銀行理財(cái)業(yè)務(wù)開(kāi)展中存在的規(guī)避貸款管理、未及時(shí)隔離投資風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，監(jiān)管部門及時(shí)出臺(tái)了多項(xiàng)制度措施。第二，加強(qiáng)銀行承兌匯票業(yè)務(wù)監(jiān)管。2012年，銀監(jiān)會(huì)要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)銀行承兌匯票業(yè)務(wù)統(tǒng)一授信管理，科學(xué)核定客戶票據(jù)業(yè)務(wù)授信規(guī)模。銀監(jiān)會(huì)還要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)重視銀行承兌匯票業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)客戶授信調(diào)查，嚴(yán)格審查票據(jù)申請(qǐng)人資格、貿(mào)易背景真實(shí)性及背書流轉(zhuǎn)過(guò)程合理性。第三，杜絕信貸資金流入民間借貸市場(chǎng)。銀監(jiān)會(huì)要求，應(yīng)進(jìn)一步完善以日均存貸款為基礎(chǔ)的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和考核機(jī)制，堅(jiān)決取消單純依賴時(shí)點(diǎn)指標(biāo)考核的做法；加強(qiáng)對(duì)商業(yè)用房抵押貸款、個(gè)人消費(fèi)貸款等非住房類貸款的管理，加大對(duì)假合同、假按揭等違規(guī)行為和轉(zhuǎn)按揭、加按揭等做法的打擊力度，密切關(guān)注二、三線城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。第四，加強(qiáng)擔(dān)保管理，純粹的政府財(cái)政擔(dān)保類型信用項(xiàng)目已經(jīng)無(wú)法報(bào)批。同時(shí)，地方融資平臺(tái)必須要提供實(shí)體抵押物，其抵押率一般是要5折以下，從抵押安全抵押環(huán)節(jié)上，加強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)控制。

四、防范化解我國(guó)影子銀行體系風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管對(duì)策

1.處理好加強(qiáng)監(jiān)管與鼓勵(lì)創(chuàng)新、金融安全與市場(chǎng)效率的關(guān)系。監(jiān)管實(shí)踐中，既不能輕視影子銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)，也不能禁止影子銀行體系的創(chuàng)新發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地實(shí)施差別化監(jiān)管，寬嚴(yán)相濟(jì)、疏堵有別，兼顧市場(chǎng)需求與風(fēng)險(xiǎn)平衡，避免一些非法影子銀行惡性風(fēng)險(xiǎn)的積聚爆發(fā)，同時(shí)為一些合法的影子銀行提供必要的發(fā)展空間。

2.完善法律體系和統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則是防范風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)。為了杜絕法律模糊或缺失、政出多門不統(tǒng)一所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)累積和傳遞，應(yīng)當(dāng)針對(duì)具有同類性質(zhì)的影子銀行業(yè)務(wù)或產(chǎn)品所涉及的法律屬性和監(jiān)管規(guī)則，制定全面統(tǒng)一的法律體系。例如，完善資產(chǎn)證券化相關(guān)法律體系，規(guī)范當(dāng)前各類金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展的資產(chǎn)證券化活動(dòng)。再如，梳理涉及民間借貸的法律法規(guī)，通過(guò)立法建立完善的風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制，規(guī)范民間融資活動(dòng)。

3.加強(qiáng)影子銀行體系的體制機(jī)制建設(shè)。我國(guó)大部分影子銀行系統(tǒng)主體的內(nèi)控約束機(jī)制不完善，現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)薄弱，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)制度存在很多漏洞，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)欠缺。一旦發(fā)生外部波動(dòng)和異常沖擊，容易引發(fā)非法集資、資金鏈斷裂等一系列問(wèn)題。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)影子銀行體系的體制機(jī)制建設(shè)，建立健全內(nèi)部控制，促進(jìn)各項(xiàng)監(jiān)管措施落到實(shí)處。

4.加快推進(jìn)利率等貨幣政策工具的市場(chǎng)化改革。傳統(tǒng)的數(shù)量政策主要針對(duì)的是銀行的負(fù)債和銀行的資產(chǎn)，而影子銀行業(yè)的發(fā)展恰恰是繞開(kāi)了這些政策手段。貨幣政策迫切需要從對(duì)數(shù)量型的政策工具的依賴上，全面轉(zhuǎn)向主要依靠?jī)r(jià)格型政策。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推動(dòng)存貸款利率的市場(chǎng)化改革，逐步擴(kuò)大銀行業(yè)存貸款利率的浮動(dòng)范圍，放寬自主定價(jià)權(quán)限，使資金價(jià)格能夠真實(shí)反映市場(chǎng)供求狀況。

5.構(gòu)建涵蓋影子銀行的宏觀審慎監(jiān)管框架。宏觀審慎政策的核心是，監(jiān)控所有當(dāng)事人表內(nèi)外資產(chǎn)和負(fù)債并表后的資產(chǎn)負(fù)債表，尤其關(guān)注并表后的杠桿率。在充分理解宏觀審慎監(jiān)管框架的意義和重要性的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)將影子銀行體系納入社會(huì)融資總量統(tǒng)計(jì)體系，為宏觀審慎分析提供必要的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，開(kāi)發(fā)并完善宏觀審慎的政策工具，探索逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制以及杠桿率動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)的方法和策略。

6.細(xì)化對(duì)影子銀行的微觀審慎監(jiān)管安排。加強(qiáng)影子銀行的信息披露，充分發(fā)揮央行的市場(chǎng)決策者作用，提高金融產(chǎn)品和金融市場(chǎng)的透明度，完善場(chǎng)外交易市場(chǎng)的信息披露，加強(qiáng)對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)信息披露的監(jiān)管；劃分影子銀行與商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)隔，督促商業(yè)銀行將一些高風(fēng)險(xiǎn)的表外業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化為表內(nèi)業(yè)務(wù)，增加影子銀行現(xiàn)有的資本與撥備計(jì)提；完善對(duì)影子銀行體系的監(jiān)測(cè)方法，深入細(xì)分并識(shí)別期限轉(zhuǎn)換程度、流動(dòng)性轉(zhuǎn)換的深度以及信用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移程度等關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

7.加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，避免監(jiān)管漏洞和監(jiān)管套利。影子銀行已經(jīng)具有明顯的跨行業(yè)趨勢(shì)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)類混業(yè)經(jīng)營(yíng)有著極大的渴望，實(shí)行集中統(tǒng)一的監(jiān)管模式必然是最終的發(fā)展方向。因此，既需要金融穩(wěn)定理事會(huì)等國(guó)際組織需要發(fā)揮更大的協(xié)調(diào)作用，防范金融風(fēng)險(xiǎn)的跨境傳染，也需要在在國(guó)家層面建立和完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。在一國(guó)之內(nèi)，為了共同維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，中央銀行、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、政府職能部門以及民間組織應(yīng)當(dāng)相互協(xié)作，形成強(qiáng)有力的監(jiān)管合力。政府部門還應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)影子銀行的救助機(jī)制的建設(shè)，防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的形成。

8.加快與影子銀行相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)。加快對(duì)私募基金、典當(dāng)行、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、網(wǎng)絡(luò)貸款平臺(tái)等新興金融機(jī)構(gòu)的法制化進(jìn)程。在明確各類影子銀行準(zhǔn)入條件、監(jiān)管主體和監(jiān)管方式的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)其負(fù)債資金的來(lái)源和杠桿率的應(yīng)用作出嚴(yán)格限制。加強(qiáng)民間融資活動(dòng)監(jiān)管的法律法規(guī)的建設(shè)，盡快出臺(tái)保障和促進(jìn)民間金融規(guī)范化發(fā)展的法律法規(guī)，使之與傳統(tǒng)銀行的信貸共生互補(bǔ)，更好地服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

第九，增強(qiáng)投資者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)投資者權(quán)益保護(hù)。金融消費(fèi)者對(duì)財(cái)富管理服務(wù)的迫切需求，是影子銀行體系不斷創(chuàng)新發(fā)展的背景和動(dòng)力。然而，影子銀行“不透明”和變化多端的特性，往往損害金融消費(fèi)者的利益。應(yīng)當(dāng)深刻反思以往監(jiān)管措施的效果，進(jìn)一步建立健全金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，要通過(guò)金融改革來(lái)重塑投資者的風(fēng)險(xiǎn)和收益意識(shí)，破除政府隱形擔(dān)保，提高利率市場(chǎng)和產(chǎn)品的定價(jià)有效性，引導(dǎo)居民正確地進(jìn)行資產(chǎn)配置。一方面，重視對(duì)投資者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)教育，引導(dǎo)投資者理性投資；另一方面，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)“影子銀行”行為的市場(chǎng)監(jiān)督，加大對(duì)投資者權(quán)益保護(hù)。

五、發(fā)揮審計(jì)在我國(guó)影子銀行體系有序發(fā)展中的作用

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不斷拓展審計(jì)領(lǐng)域，客觀反映影子銀行體系運(yùn)行的基本情況，提高審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)和反映問(wèn)題的綜合性、宏觀性和時(shí)效性，推動(dòng)影子銀行體系在鼓勵(lì)金融創(chuàng)新、滿足融資需求、繁榮金融經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中發(fā)揮正能量。

1.分析影子銀行體系重大違法違規(guī)問(wèn)題的特點(diǎn)和規(guī)律。從金融審計(jì)實(shí)踐看，影子銀行相關(guān)領(lǐng)域的重大違法違規(guī)問(wèn)題及和經(jīng)濟(jì)犯罪案件，主要呈以下特點(diǎn)：涉案領(lǐng)域廣，違法犯罪行為可以拓展和延伸至影子銀行體系能夠影響到的所有領(lǐng)域；手段隱蔽，這一領(lǐng)域的金融犯罪案件，往往跨行業(yè)、跨領(lǐng)域和跨市場(chǎng)，對(duì)審計(jì)查處大要案工作提出了業(yè)務(wù)挑戰(zhàn)和技術(shù)難題；三是社會(huì)危害性強(qiáng)，影響面大，性質(zhì)惡劣，容易誘發(fā)該領(lǐng)域累積的各種風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而破壞金融秩序，影響金融市場(chǎng)穩(wěn)定。只有認(rèn)真研究和分析影子銀行體系腐敗案件發(fā)生的特點(diǎn)及規(guī)律，逐一梳理案件的多發(fā)領(lǐng)域、新型手段和客觀條件，才能不斷提高揭露和查處影子銀行體系重大違法違紀(jì)案件，有效維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)法紀(jì)和金融資產(chǎn)安全。

2.揭示影子銀行體系發(fā)展中的突出矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融深化的特殊階段，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制尤其是金融體制中的一些深層次的問(wèn)題和矛盾，已經(jīng)開(kāi)始日益凸顯，阻礙著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，亟待引起重視。審計(jì)工作中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大對(duì)影子銀行體系及相關(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中有悖金融結(jié)構(gòu)優(yōu)化、妨礙金融資源配置效率提高、影響金融市場(chǎng)穩(wěn)定等方面問(wèn)題的反映力度。通過(guò)深入揭露問(wèn)題和矛盾，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與金融創(chuàng)新的協(xié)調(diào)發(fā)展，防止出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全和金融安全。

3.強(qiáng)化重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)力度。涉及影子銀行體系監(jiān)管的相關(guān)重大政策措施，是國(guó)家宏觀調(diào)控政策的具體體現(xiàn)。政策措施，能否得到及時(shí)有效落實(shí)，關(guān)系到金融對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)力度，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否平穩(wěn)發(fā)展。在審計(jì)工作中，應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注影子銀行相關(guān)政策措施的落實(shí)，并切實(shí)體現(xiàn)到審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃、審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃和審計(jì)工作方案中。在各專業(yè)審計(jì)領(lǐng)域的審計(jì)立項(xiàng)、審計(jì)準(zhǔn)備、審計(jì)實(shí)施和審計(jì)終結(jié)各階段，都應(yīng)當(dāng)把落實(shí)有關(guān)影子銀行體系監(jiān)管的政策措施作為考慮因素。

4.揭示影子銀行體系運(yùn)行的體制機(jī)制性障礙。當(dāng)前，影子銀行體系所累積的風(fēng)險(xiǎn)，仍然是促進(jìn)金融穩(wěn)定、打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的制約因素。國(guó)家審計(jì)在影子銀行體系監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)揮作用，就是要通過(guò)揭示問(wèn)題，發(fā)揮審計(jì)在揭示現(xiàn)有影子銀行體系下實(shí)體經(jīng)濟(jì)資金成本上升、金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)敞口、金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等方面的作用，促進(jìn)培育各類金融市場(chǎng)發(fā)展，推動(dòng)利率市場(chǎng)化改革，增強(qiáng)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，推動(dòng)健全完善金融改革相關(guān)制度，最終推進(jìn)消除問(wèn)題產(chǎn)生的根源。

5.發(fā)揮專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的優(yōu)勢(shì)。為了解決影子銀行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管套利對(duì)金融穩(wěn)定的威脅，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的優(yōu)勢(shì)，持續(xù)不斷地進(jìn)行監(jiān)督。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查作為一種特有業(yè)務(wù)類型，其自身所具有的作用宏觀、范圍廣泛、內(nèi)容集中、方法靈活和建議及時(shí)等特點(diǎn)，決定了在推進(jìn)影子銀行體系健康運(yùn)行中，可以發(fā)揮舉足輕重的作用。只有適時(shí)調(diào)整影子銀行體系運(yùn)行中審計(jì)發(fā)揮作用的節(jié)奏、重點(diǎn)和力度，才能把科學(xué)審計(jì)理念貫穿到推進(jìn)金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新、維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定的的全過(guò)程。

6.加強(qiáng)審計(jì)業(yè)務(wù)研究和交流。影子銀行體系運(yùn)行中審計(jì)作用的發(fā)揮，雖不是全新工作，但需要全新的體制、機(jī)制、管理、經(jīng)驗(yàn)和模式。應(yīng)當(dāng)圍繞破解影子銀行健康發(fā)展中的重大問(wèn)題、普遍問(wèn)題，結(jié)合審計(jì)實(shí)踐精心選擇課題，力爭(zhēng)出一些有分量的、實(shí)用管用的理論成果；應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)人員，其中也包括一線審計(jì)人員，在金融體制改革等相關(guān)領(lǐng)域開(kāi)展了長(zhǎng)期、系統(tǒng)的研究，尤其要分析影子銀行發(fā)展中審計(jì)發(fā)揮作用的機(jī)理和路徑，為各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決策提供科學(xué)依據(jù)。

7.建立信息和資源共享機(jī)制。防范影子銀行風(fēng)險(xiǎn)是一項(xiàng)綜合的審計(jì)任務(wù)，需要對(duì)現(xiàn)有審計(jì)資源進(jìn)行科學(xué)配置，對(duì)潛在審計(jì)資源進(jìn)行充分挖掘。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全協(xié)商機(jī)制，密切信息和資源相互共享的合作關(guān)系，加強(qiáng)審計(jì)情況的協(xié)調(diào)、溝通與交流。通過(guò)進(jìn)一步完善信息和資源共享機(jī)制，不斷調(diào)整審計(jì)資源配置與影子銀行健康運(yùn)行不相適應(yīng)的方面，努力把審計(jì)系統(tǒng)各領(lǐng)域、各要素、各方面、各環(huán)節(jié)整合統(tǒng)籌在一起，全面提高審計(jì)工作層次和水平，最終形成力促金融市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行的良好格局。

8.改進(jìn)和完善審計(jì)組織方式。一是立足于提高國(guó)家審計(jì)的宏觀性、時(shí)效性和建設(shè)性，建立影子銀行體系審計(jì)動(dòng)態(tài)項(xiàng)目庫(kù)，做好年度項(xiàng)目計(jì)劃與長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃之間的銜接，避免交叉重復(fù)、條塊分割和各自為戰(zhàn)。二是做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與各專業(yè)審計(jì)資源力量的結(jié)合。在統(tǒng)一組織框架下，組建專業(yè)復(fù)合型的審計(jì)團(tuán)隊(duì)，注重運(yùn)用財(cái)政、金融、企業(yè)、資源環(huán)境等專項(xiàng)審計(jì)方法，加強(qiáng)對(duì)金融綜合經(jīng)營(yíng)中跨行業(yè)、跨領(lǐng)域方面情況的審計(jì)力度。三是通過(guò)加強(qiáng)財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督力度，注重從國(guó)家治理角度反映金融宏觀監(jiān)管部門履職過(guò)程中值得關(guān)注的若干問(wèn)題，積極促進(jìn)貨幣政策與相關(guān)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)配合和有效落實(shí)。