文 （.中國人民大學公共管理學院，北京 0009；.四川行政學院，四川成都 6007）

一、政府與社會的認識

政府與社會的關(guān)系是一個古老長新的話題，一直以來是政治學、社會學、法學、管理學、經(jīng)濟學等眾多學科的基本理論問題。事實上，政府、社會都是歷史概念，不同的歷史階段、不同的學科角度也具有不同的解釋，要向弄清楚什么是政府、社會，政府與社會關(guān)系到底什么關(guān)系，還要放在不同時期不同理論下去考察。

（一）政府的內(nèi)涵

中西方學者對政府的內(nèi)涵的界定多如牛毛，關(guān)于政府的定義、起源、性質(zhì)、分類等，學者們也是眾說紛紜。僅從起源上講，西方學者關(guān)于政府的起源就有神創(chuàng)論、契約論、暴力論、自然發(fā)生論、家長制論等，美國學者喬納森·哈斯在《史前國家的演進》中把政府與的起源的各種不同觀點進行了梳理，并把這些理論概括為兩種對立的理論：“融合理論”與“沖突理論”。

被認為給政府最早下定義的是美國人羅杰·威廉斯，他認為政府是表達社會意愿的具體機構(gòu)，是以增進人民福利為純粹目的的公眾服務(wù)的聯(lián)合體。1653年至1657年，英國制定的政府約法第一次從法律上界定了政府的內(nèi)涵，即政府是行政權(quán)的擁有者。1690年，洛克發(fā)表了《政府論》，在他看來，政府是人們根據(jù)自愿通過協(xié)議聯(lián)合組成共同體，共同體的權(quán)力屬于大多數(shù)人；政府設(shè)立的目的是為了保證公民人身和財產(chǎn)安全，是對自然狀態(tài)的缺陷而設(shè)置的救濟辦法。盧梭在《社會契約論》中認為，政府只是臣民與主權(quán)者之間建立的一個中間體，它負責執(zhí)行法律，并維持社會及政治的自由，政府只是主權(quán)的執(zhí)行人，權(quán)力來來自于人民的委托［1］。功利主義代表人物邊沁在其政府理論中認為，政府是為實現(xiàn)社會福利而設(shè)立的，政府的職責是通過獎懲的辦法提高社會的幸福；他強調(diào)政府必須制定和完善以“增進全民的幸?！睘槟康牡姆桑⒎ㄊ钦闹饕顒?，此外，邊沁認為政府的權(quán)力應(yīng)受到社會權(quán)力的限制［2］。功利主義另一代表人物密爾在《代議制政府》（1861年）對政府的概念做了闡述。密爾認為政府的目的有兩個，一是“促進包括才智、美德以及實際活動和效率方面在內(nèi)的社會普遍的精神上的進步程度”；二是“將現(xiàn)有道德的、智力的和積極價值組織起來以便實現(xiàn)公共服務(wù)的效果最大化”［3］。

世界上一些百科全書對政府的定義：

在絕大多數(shù)教科書中，政府的定義都有廣義和狹義之分。在多如牛毛的政府界定下，在探討政府與社會的關(guān)系時，我們對政府作出的界定是包括立法、司法、行政機關(guān)在內(nèi)的廣義的政府，是與社會相對的政治領(lǐng)域。在探討政府與社會的關(guān)系理論中，給政府下一個明確的定義意義并不大，因為在不同時期、不同理論框架下，政府的涵義和邊界是有差異的，這些差異也反映了人類社會實踐和理論的變遷，各概念間無所謂高低深淺，也沒有一個受到普遍接受的統(tǒng)一概念，每一個概念都與一定的理論體系和價值觀念相連。盡管如此，政府所反應(yīng)出的一些共同特征是其他組織不具有的，比如政府權(quán)威的廣泛性、成員的非自愿性、暴力的壟斷性以及權(quán)力的合法性等［4］。

（二）社會的內(nèi)涵

同政府一樣，社會也是分歧很大、不易界定的概念。

柏拉圖認為，社會是一個功能等級體系，由于需要與分工不同，人們之間需要彼此協(xié)調(diào)和補充。柏拉圖無法將社會分工與社會等級序列區(qū)分開來，實際上是將社會功能結(jié)構(gòu)與政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)混為一談了。這也無可厚非，當時社會與政府在理論上尚未分離。

齊美爾認為，社會是在人們的交往中產(chǎn)生和延續(xù)的，統(tǒng)治、服從、結(jié)社、交換、團結(jié)和戰(zhàn)爭都是社會本身，可以說社會是一種交往。

涂爾干認為社會的形成與變遷需要人們之間形成共同的價值和習俗，形成人與人之間的有機團結(jié)，可以說社會是一種文化集合體。

塔爾科特·帕森斯和羅伯特·默頓認為社會是復(fù)雜的機構(gòu)功能體系；達倫多夫認為社會是眾多利益分化和沖突的群體存在“模型”；喬治·赫伯特·米德提出了著名的符號論，他認為社會是符號互動的生活，人們生活在充滿符號的世界里，人與人之間的所有交往在本質(zhì)上都是一種符號的交換。

霍布斯和洛克通過對自然狀態(tài)的悲觀描述來界定社會。霍布斯認為社會是無秩序、無規(guī)則的戰(zhàn)爭狀態(tài)。相反地，洛克則認為社會是平和的、充滿善意的；是先于國家和政府而存在的人類生活方式。

馬克思主義認為實踐活動是人類社會產(chǎn)生和發(fā)展的原動力，社會生活的本質(zhì)是實踐的，社會是各種社會關(guān)系的綜合。

正如阿瑟·布里坦所說“社會是那類似乎意味著一切但又什么都不是的概念之一。”［5］盡管社會概念繁多，但學者們對社會存在的基本特征有一定的共識，即：

社會是與國家政府區(qū)別對立的人類組織形式；社會擁有相對自足性，地域的、文化的和經(jīng)濟上的聯(lián)系都可以維系它的存在；社會的組成部分之間的聯(lián)系往往是自發(fā)自愿的，不具有強制色彩。

（三）公民社會理論對政府與社會的兩種分法

公民社會理論在20世紀90年代興起后，公民社會的涵義日漸豐富，學者將公民社會的定義歸納出兩種主要分法，即二分法“政府—社會”與三分法“政府—市場—公民社會”。

二分法即整個社會結(jié)構(gòu)分為國家（政府）與社會兩個相互獨立又相互作用領(lǐng)域，在二分法下我們會用“市民社會”這一概念，這一概念源自黑格爾和馬克思的傳統(tǒng)概念，即市民社會是“私域沖突的領(lǐng)域”，是與國家相對的私人領(lǐng)域。20世紀90年代后，兩分法下的“市民社會”又細分為個人領(lǐng)域（私域）、經(jīng)濟領(lǐng)域和公共領(lǐng)域（公域）；

在三分法下，我們經(jīng)常使用“公民社會”這一概念，以區(qū)別于傳統(tǒng)的“市民社會”,公民社會強調(diào)的是社會組織的作用?！肮裆鐣睂⒄褪袌龆寂懦谏鐣?，即整個社會結(jié)構(gòu)由國家（政府）、市場和公民社會組成，公民社會指的是一種有效、健康、充滿活力的自治領(lǐng)域，包括公民行為、NPO、NGO、志愿性團體以及社會運動等，突出的是志愿性組織的核心地位。

三分法是在二分法反思的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，二者體現(xiàn)的都是理論在形態(tài)上隨社會的變遷。政府與社會的分離在古希臘羅馬開始孕育，至到近代，政府與社會二元化的理念得以確立。當代社會，隨著商品經(jīng)濟和市場機制的發(fā)展，市場在社會中取得強勢的地位并不斷擴張，形成獨自的運作機制和領(lǐng)地，這引起學者們的警惕，從而產(chǎn)生了三分法，可以說，二分法下的“市民社會”具有更多的經(jīng)濟內(nèi)涵，三分法下的“公民社會”具有更多公民參與的意義。20世紀90年代以后三分法為基礎(chǔ)的公民社會定義成為主流，基恩、科亨、阿拉托、沃爾澤、哈貝馬斯都講公民社會理解為區(qū)別于市場和國家的公共領(lǐng)域。

二分法與三分法都是探討政府與社會關(guān)系的有效工具，也是從特定視角對社會機構(gòu)的簡單分類。不同的分法，賦予社會的涵義也有所不同，為了不致混淆，影響對理論的理解，在探討政府與社會的關(guān)系時，本文的“社會”、“市民社會”指二分法的社會，“公民社會”指三分法下的社會。

（四）政府與社會的區(qū)別

政府（或國家）是與社會密不可分的概念，對于政府或社會的界定，都是以對方為研究背景和條件，正如亞里士多德在《政治學》開篇中的所說的“我們見到的每一個城邦各是一種類的社會團體”，城邦與社會就如一棵藤上的兩個瓜。因此對政府或國家理解不同，社會也會有不同的內(nèi)涵，為了更準確把握二者的內(nèi)涵，有必要對政府與社會的不同方面進行比較。根據(jù)歷史還原論的觀點，政府是源于社會的，是以社會為基礎(chǔ)和由社會所決定的［6］。事實上，政府與社會的區(qū)別非常復(fù)雜。張康之教授在《政府的職責在于培育成熟的社會》中認為，政府與社會的主要有三個方面的區(qū)別：一是政府與社會分別代表普遍性領(lǐng)域與特殊性領(lǐng)域。社會是特殊利益的場所，也存在著普遍利益。社會自身無法來協(xié)調(diào)和維持社會的普遍利益，需要一個代表這種普遍利益的實體，這個實體就是政府。因此，政府代表的是社會普遍利益和普遍意志，以脫離私人利益相的獨立形式存在。在今天，政府的公共性越來越受認可，維護政府的公共性、防止政府公共性質(zhì)對私人領(lǐng)域的干預(yù)也成為學者們討論的人們話題。二是政府是自為性領(lǐng)域，社會是自在性領(lǐng)域。自為性指政府作為公共性質(zhì)的機關(guān)，在維護社會秩序時，一切行為都必須在法律框架家進行。規(guī)范的政治行為應(yīng)以法律為依據(jù)并受到法律的約束，這是對政府的一般要求。社會中存在多元的利益集團，每個利益集團都根據(jù)自己的利益要求進行合會活動，因此，相對政府而言，社會任意性、自發(fā)性很強。三是政府是政治領(lǐng)域，社會是經(jīng)濟領(lǐng)域。政府一切活動的最主要特征是它的政治性質(zhì)。雖然經(jīng)濟職能是政府的重要職能，但政府干預(yù)經(jīng)濟并不意味著政府已經(jīng)成為一個經(jīng)濟的領(lǐng)域，相反，正是政府干預(yù)經(jīng)濟的行為完全是一種政治行為，不僅因為這種干預(yù)是政治對經(jīng)濟的干預(yù)，而且是政治社會化的一種形式，即政府已經(jīng)把關(guān)系國民生活大計的經(jīng)濟發(fā)展問題納入政治考慮之中。經(jīng)濟是社會的主要職能，社會活動的基礎(chǔ)是經(jīng)濟活動，社會的基本關(guān)系是經(jīng)濟關(guān)系，社會發(fā)展的基本規(guī)律是經(jīng)濟規(guī)律。某種意義上說，政府和社會的關(guān)系主要是政治和經(jīng)濟的關(guān)系。

二、政府與社會關(guān)系理論的歷史演變

（一）古希臘羅馬時期政府與社會的一元統(tǒng)一

古希臘羅馬時期，政府與社會是復(fù)合的，也孕育著分離的種子，大多思想家們沒有區(qū)分二者區(qū)別，認為政府與社會是有機統(tǒng)一的。

亞里士多德在 《政治學》中首先用了“Politike Koinonia”(Political Society Community)一詞，指的是城邦國家或政治共同體［7］，美國學者薩拜因的《政治學說史》中認為，此時的社會與國家是復(fù)合的，公民把“參與公共生活同對自己私事的關(guān)心結(jié)合起來［8］”了，此時城邦共同體的背景，城邦政治生活與社區(qū)生活充分融合的社會狀況下，許多希臘思想家不知區(qū)分國家與社會的關(guān)系［9］。

中國學界所用的市民社會基本轉(zhuǎn)譯自“civil society”一詞，這一概念最早是亞里士多德論述的，亞里士多德認為“civil society”是指一種城邦。后來，西塞羅把它譯為拉丁文“societascivilis”，在西塞羅這里，societascivilis既指單一國家，也指“業(yè)已發(fā)達到出新城市的文明政治共同體的生活狀況［10］”，西塞羅的概念中同時包含了市民社會、政治社會和文明社會三個領(lǐng)域，這也反映了古希臘羅馬時期，政府與社會是有機統(tǒng)一的。

政治與社會的統(tǒng)一終歸是一種政治觀念而不是事實，事實上，古希臘人可以直接參加政治生活是基于“出生而獲得的一種特權(quán)”［11］，公民資格是參與政治生活或公共事務(wù)的最低限度的權(quán)力，婦女、外邦人和奴隸都不算公民而被排斥在一切公共生活之外。

（二）近代社會政府與社會的二元分離

近代社會，政府和社會分裂為兩個不同的政治概念，這里的“社會”是與政府相對的一個概念，這一階段政府與社會關(guān)系理論又稱為“政府——社會二分法”。這時候的研究者多數(shù)認為社會和國家是一個此消彼長的零和關(guān)系，這種認識與資產(chǎn)階級革命的現(xiàn)實背景相關(guān)，不管是現(xiàn)實社會還是理論界，政府和社會都是作為一對矛盾存在著。影響較大的理論主要有無政府主義理論(蒲魯東、巴枯寧)、國家主義理論（費希特、黑格爾）、自由主義理論（亞當·斯密、布坎南）等。

早期的自由主義者通過契約觀使政府與社會相區(qū)分，霍布斯、洛克、和盧梭等通過對“自然狀態(tài)”假說的不同理解，確立了社會對立于政府的身份?；舨妓拐J為，人們通過契約把自己的全部權(quán)力交給了統(tǒng)治者，不過統(tǒng)治者并不作為締結(jié)契約的一方，所以統(tǒng)治者的權(quán)力就應(yīng)該是無限和不可限制的［12］。洛克對自然狀態(tài)進行了描述，認為自然狀態(tài)是平和充滿善意的，只是缺少一種眾所周知的法律和裁判，基于這種需要才通過契約的形式產(chǎn)生國家，并認為 “國家或政治社會是以人們的同意為依據(jù)，通過社會契約把個人的部分而不是全部的自然權(quán)利賦予國家而建立起來的，因此國家和政府的權(quán)力是有限的”，洛克看來，最高權(quán)力屬于社會，對于社會而言，國家和政府是一種工具和手段而不是目的。

亞當·弗格森被認為是最早意識到政府與社會是有區(qū)別的，潘恩從概念上對政府與社會進行了明確區(qū)分。潘恩認為，很多人認為二者在概念上區(qū)別不大，甚至沒有區(qū)別，事實上政府與社會不是一回事，二者的起源是不同的。他在社會與政府在產(chǎn)生來源、產(chǎn)生目的、承擔角色、對人態(tài)度、產(chǎn)生時間等方面加以具體區(qū)分［13］。

為了應(yīng)對重商主義派所大力弘揚的國家干涉主義，重農(nóng)學派及古典經(jīng)濟學家Gounay等人提出的“自由放任”原則。重農(nóng)主義者的觀點是，自然秩序下，不管是人類社會還是物質(zhì)世界，都其客觀的規(guī)律，這種規(guī)律是不以人的一直為轉(zhuǎn)移的，人們?nèi)绻軌蛟诎盐兆匀恢刃蚩陀^規(guī)律的基礎(chǔ)上制定秩序，整個社會就會健康發(fā)展，如果人為規(guī)則不遵循自然秩序，社會就會體現(xiàn)出一種病態(tài)。人類社會的自然秩序是個人利益與公眾利益相統(tǒng)一的狀態(tài)，而自由經(jīng)濟體系是實現(xiàn)二者統(tǒng)一的必要條件。自由主義者吸納了重農(nóng)主義的自由觀念，并引申出經(jīng)濟領(lǐng)域的自由主義。亞當·斯密對經(jīng)濟自由觀進行了詳細論述，他認為“天賦的自由經(jīng)濟制度”是以個人主義為基礎(chǔ)的，因為個人是他本人利益的最好明斷者，因此，在經(jīng)濟活動領(lǐng)域，尊重每個人的自主選擇是最明智的做法，如同自然秩序一樣，經(jīng)濟領(lǐng)域的也有其規(guī)律，亞當·斯密把這種規(guī)律形象地稱為 “看不見的手”?！翱床灰姷氖帧贝蚱屏苏螜?quán)力對社會生活無孔不入的滲透，“自由放任”意味著政府不能干預(yù)市場，作為經(jīng)濟領(lǐng)域的社會已經(jīng)脫離政治領(lǐng)域的政府。

孟德斯鳩認為，在經(jīng)濟領(lǐng)域，貿(mào)易經(jīng)濟是最高精神，應(yīng)該統(tǒng)治一切，任何別的精神都不應(yīng)影響貿(mào)易精神，所有法令都也都應(yīng)該保護這種精神。孟德斯鳩的這種為社會獨立于政治權(quán)力或政府的觀點影響深遠，這種經(jīng)濟學的貢獻為可謂之于“革命”性的力量，使社會獲得了一種經(jīng)濟生命，這種經(jīng)濟生命明顯區(qū)別于政治、宗教。

黑格爾是第一位將“市民社會”當作政治概念的思想家，并從理論上確立了政府與社會（市民社會）的分離，他認為：市民社會不再只是與野蠻或不安全自然狀態(tài)的對立概念，確切地說，是與政治社會和自然社會相對的概念，是區(qū)別于家庭和公共權(quán)力機關(guān)政府的中間地帶。對于政府與社會的關(guān)系，黑格爾認為，市民社會的主要活動是攫取性的，市民社會是“個人私欲構(gòu)建的無休止沖突場所，是一切人反對一切人的戰(zhàn)場［14］”，對于市民社會在自然狀態(tài)下的這種非正義缺陷，只有政府才能有效地救濟?？梢?，與洛克的觀點不同，黑格爾對理想政府的態(tài)度是肯定的，政府毋寧是目的而不僅是一個功利的機構(gòu)和一個維系和完善自然狀態(tài)的工具；確切地說，政府是對市民社會的保護和超越，是市民社會的一個更高的新階段。

政府與社會的二元分立開劈了分析人類社會的兩個條路線或角度，意義深遠。但這種分立也割裂了政府與社會存在的一致性與統(tǒng)一性，將政府與社會人為地對立起來，漠視了二者的合作與互動關(guān)系。

（三）當代西方思想家的政府與社會互動觀點

當代社會，思想家們對政府與社會的關(guān)系有了新的發(fā)展，人們打破了二分視角，認為政府與社會的關(guān)系是存在合作與互補的互動關(guān)系。

與傳統(tǒng)西方學者研究中的“政府與社會”二分法下政府與社會此消彼長的零和博弈關(guān)系而言，20世紀90年代以來，西方學者對政府與社會關(guān)系理論認識有了新的發(fā)展，人們逐漸打破了原來的對立視角，主張運用政府與社會的融合途徑來看待二者的關(guān)系，這種途徑的開創(chuàng)者是托克威爾。

托克維爾最早強調(diào)國家與社會的重要，倡導國家與社會共生共強這一理念。在《論國家的民主》和《舊制度與大革命》中，他認為國家對于社會是不可或缺的，國家能夠?qū)崿F(xiàn)社會自身無法實現(xiàn)的公共利益，但是為了避免出現(xiàn)集權(quán)和專制，也必須擴大政治參與，發(fā)展相對獨立于國家或政府的各種社會組織。

安東尼·吉登斯介紹的“第三條道路”則認為，當前時代的問題在于以何種方式治理適應(yīng)全球化時代的新形勢，回應(yīng)個人自主性需要和公民群體，政府與社會的關(guān)系，應(yīng)超越“國家是社會敵人”和“國家統(tǒng)領(lǐng)社會”的兩種極端。關(guān)于“第三條道路”的主要觀點在第四章詳細介紹，這里不詳細論述。

米格代爾、埃文斯、奧斯特羅姆等學者為代表，分別提出的 “國家在社會中”、“國家與社會共治”、“公與私合作伙伴關(guān)系”等理論，也是主張政府與社會互動關(guān)系的典型代表［15］。

20世紀70年代，在哈貝馬斯的推動下，公民社會理論在西方世界重新抬頭，到20世紀90年代，公民社會理論成為世界上一股重要的社會政治思潮。

與傳統(tǒng)的公民社會理論不同，當代公民社會理論的側(cè)重點不再是揭示公民社會與國家的消極對立關(guān)系。當代公民社會理論家都認同公民社會作為區(qū)別于政府具有獨立性和自主性的領(lǐng)域，對政府與社會的關(guān)系主要有兩種觀點：第一種認為，公民社會對政府具有監(jiān)督、制約、限制作用，而這主要是平衡甚至對抗關(guān)系，在權(quán)威主義國家，國家與公民社會是一種壓制與反抗的關(guān)系，在民主國家，公民社會是制衡國家政府的重要力量。第二種認為公民社會與國家的關(guān)系是一種的共生共強關(guān)系，政府與社會合作互補、相互滲透、相互參與。

大多數(shù)公民社會理論家不再堅持消極國家和國家萬能的極端觀點，主張縮小政府的干預(yù)范圍，對國家（政府）的職能進行重新界定，政府應(yīng)對公民社會起到保護、監(jiān)督作用，并成為社會利益沖突的調(diào)節(jié)者；主張擴大社會的自主領(lǐng)域，注重公民社會的形成，擴大社會資本的作用；主張政府與市民社會保持適度距離，二者不再是對抗關(guān)系，強調(diào)二者良性互動，公民社會通過組織教育和公民參與推動政府有效治理，政府承認公民社會的獨立自主性，并為公民社會的活動提供保障和支持。公民社會理論試圖“透過這種良性互動，政府與公民社會能夠抑制各自內(nèi)在的弊端，達到一種平衡，使國家所維護的普遍利益與公民社會所捍衛(wèi)的特殊利益得到符合社會總體發(fā)展趨勢。［16］”

國家與社會互動理論反映了在會變遷過程，人們對國家權(quán)力和作用的認識更加成熟。與對單方面的片面強調(diào)的傳統(tǒng)二分法相比，政府與社會的互動理論無疑是一種有益的發(fā)展，這種發(fā)展對我們更深刻地理解現(xiàn)實世界有著非常重要的幫助。

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