政府選擇模式下民間組織的生存困境及其化解

李長斌，孟 垚

（浙江工商大學(xué)，浙江 杭州 310018）

全球非政府組織研究的權(quán)威學(xué)者萊斯特﹒M﹒薩拉蒙教授說：“我們是置身于一場全球性的社團革命之中，歷史將證明這場革命對20世紀后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于19世紀后期的世界的重要性?！盵1]民間組織在我國發(fā)展十分迅速，截至2011年年底，全國共有社會組織46.2萬個，比上年增長3.7%；吸納社會各類人員就業(yè)599.3萬人，比上年下降3.1%；形成固定資產(chǎn)1885.0億元，比上年增長1.1%；社會組織增加值為660.0億元，比上年增長24.2%，占第三產(chǎn)業(yè)增加值比重為0.32%。其中社會團體25.5萬個，比上年增長4.0%。民辦非企業(yè)單位20.4萬個，比上年增長3.1%。基金會2614個，比上年增加414個，增長18.8%[2]。

蓬勃發(fā)展的民間組織對我國的社會發(fā)展產(chǎn)生了顯著的積極影響，對社會產(chǎn)生了積極的正能量。在社會建設(shè)方面，民間組織具有調(diào)節(jié)器、穩(wěn)定器的功能，是構(gòu)建美麗中國的重要力量；在經(jīng)濟建設(shè)方面，民間組織具有促進經(jīng)濟發(fā)展、服務(wù)社會的功能，是政府管理與服務(wù)社會的輔助力量；在文化建設(shè)方面，民間組織具有倡導(dǎo)社會文明的功能，是豐富人民群眾文化生活、提高文化素養(yǎng)的堅定力量；在政治建設(shè)方面，民間組織具有溝通與協(xié)調(diào)的功能，是優(yōu)化政府執(zhí)政能力不可或缺的力量。

但是作為深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能重要抓手的民間組織也面臨諸多困境。十八屆三中全會公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“激發(fā)社會組織活力。正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用?！边@為我們指明了民間組織的發(fā)展路徑?；谑藢萌腥珪D(zhuǎn)變政府和社會關(guān)系精神和民間組織在政府選擇模式下的發(fā)展困境，本文力求探索、提供解決民間組織多重發(fā)展困境的可行性路徑。

一、文獻述評

第三部門這個概念是美國學(xué)者萊維特最早提出的，是指從事政府和私營企業(yè)“不愿做，做不好，或不常做的事”的組織。第三部門的特征是組織性、民間性、自治性、志愿性、非營利性。我國學(xué)者對第三部門的研究也頗多，對其的稱謂也五花八門。黃曉勇[3]認為民間組織常與非政府組織、非營利組織、第三部門、公民社會組織、志愿組織、慈善組織等術(shù)語交替使用，這些不同術(shù)語之間并無根本性的區(qū)別，它們只是從不同角度強調(diào)了民間組織某一方面的特征。筆者贊同黃曉勇關(guān)于民間組織可以代表第三部門、民間組織觀點，在本文中也采用“民間組織”這一稱謂。

對于政府選擇模式下民間組織生存和發(fā)展問題，不同學(xué)者從不同的角度展開了研究，這在很大程度上豐富了該領(lǐng)域的成果。如有的學(xué)者從制度、法律等靜態(tài)的視角展開，有學(xué)者從互動論動態(tài)視閾切入，還有學(xué)者從個案分析入手探求如何正確繼續(xù)推進民間組織發(fā)展的普適性對策。靜態(tài)視角代表性研究有：王名[4]認為政府選擇模式是指民間組織的成立、活動和注銷過程完全由政府主管部門決定，社會選擇模式則是由各種社會力量決定是否成立民間組織，成立什么樣的民間組織，以及維持多大規(guī)模的民間組織；他也從制度角度探討了雙重管理體制對民間組織造成的發(fā)展困境并提出了改革方案[5]。韓恒[6]認為政府管理社會組織的基本制度是行政分隔與分類控制。王晨[7]和張忠軍[8]分別從制度角度和法律角度分析民間組織發(fā)展遭遇的瓶頸。動態(tài)視閾代表研究有：馬國棟[9]嘗試構(gòu)擬互動論的視角，以探民間組織與政府、企業(yè)、公眾互動過程中所彰顯的主體性，進一步揭示“互動論“視角對于研究民間組織發(fā)展所具有的特殊意義；黃粹[10]探討民間社團和政府治理模式轉(zhuǎn)變之間的動態(tài)關(guān)系，她認為民間社團的發(fā)展和政府模式轉(zhuǎn)變之間是相互促進的。個案分析代表研究有：王棟[11]通過對重慶市社團政社分離改革出現(xiàn)的問題及相應(yīng)對策進行了分析，希望能夠為政社分離的“后改革時代”的工作提供一定的借鑒。

這些研究成果涉及了政府選擇模式下民間組織的生存困境的某個方面，提出了具體改進路徑，毫無疑問他們將會對民間組織的正確發(fā)展產(chǎn)生正確的影響。但是現(xiàn)有成果在不同程度上存在研究角度狹窄，整合性研究不夠，具體措施務(wù)實性不強等問題。

二、政府選擇模式下民間組織的生存困境

我國民間組織的成立、運作等可歸結(jié)為政府選擇模式，這主要由歷史和現(xiàn)實的原因所決定。這種模式在實行初期對民間組織的健康發(fā)展產(chǎn)生了巨大作用，也促進我國公民社會建設(shè)和政治文明建設(shè)。但是目前這種模式對民間組織的發(fā)展制造了諸多障礙，本文把政府選擇模式下民間組織的生存困境總結(jié)為三個層面：理念層面、制度層面和運作層面。

（一）理念層面

1.政府部門主觀臆測與社會客觀需求之間矛盾激化。經(jīng)濟社會的發(fā)展使社會成員之間的利益在社會主義的前提下產(chǎn)生不同的分化，即利益的多元化趨勢；伴隨著經(jīng)濟利益的多元化過程，社會成員的審美、文化等價值取向也呈現(xiàn)多元化態(tài)勢。同時普遍受教育水平的提高使社會成員政治參與性提高，以求通過利益訴求的表達來實現(xiàn)自我利益。不同的利益團體需要不同的組織來聚合共同利益，民間組織成為了集合社會成員力量來同其他不同利益群體的博弈的重要載體。這就意味著民間組織的生存和發(fā)展空間來源于社會的需求,這種性質(zhì)決定了它的發(fā)展必須以“民間”為主體。所以民間組織從成立到管理各個方面必須根植于社會客觀需求，沒有社會根基的民間組織將會附屬于政府或市場而不成其為嚴格意義上的民間組織，亦不可能發(fā)揮其彌補“政府失靈”和“市場失靈”作用盲區(qū)的功能。但是目前民間組織的社會客觀需求和黨政主觀預(yù)設(shè)之間的矛盾愈演愈烈，主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面,政府試圖通過規(guī)劃促使人們參加某些已經(jīng)構(gòu)建好的民間組織，不幸的是這些組織幾乎都有官方背景，不能客觀、準確的反映社會成員的利益要求；另一方面，社會成員成立民間組織來維護自身利益的愿望被嚴格的身份準入制度所阻礙，相當(dāng)數(shù)量的民間組織無法得到身份認同。

2.“理性經(jīng)濟人”的不當(dāng)影響。根據(jù)理性經(jīng)濟人理論，每個人都是理性經(jīng)濟人，都會追求自身效用的最大化。政府機關(guān)中的公務(wù)人員與自然人一樣,也是理性經(jīng)濟人，也有自身的切實利益，他們在從事某項管理活動時，難免會考慮該活動是否能帶來個人效用的增加，甚至于自我部門效用的增加，只有效用增加時才有可能使政府部門致力于某一活動。政府由于“理性經(jīng)濟人”而產(chǎn)生的價值偏好會對民間組織發(fā)展產(chǎn)生負面影響。從民間組織的成立來說，政府選擇的動因會因自身的利益偏好而出現(xiàn)實際中的偏差。作為業(yè)務(wù)主管部門來說,管理民間組織是正常職能之外的一種額外工作。且管理民間組織具有極大的政治責(zé)任和經(jīng)濟負擔(dān),但卻不能帶來政治聲譽的提升和經(jīng)濟效用的增加。對于“入不敷出”但卻又要付出相當(dāng)成本的事情，業(yè)務(wù)主管部門一般采取不作為或少作為來最大化自己的利益。在現(xiàn)實中業(yè)務(wù)主管單位在批準民間組織的過程中，不僅要看其業(yè)務(wù)范圍是否相關(guān)，更重要的是要看民間組織的成立、發(fā)展是否能為其謀得更多的部門利益，即政府部門有根據(jù)自身利益偏好來扼殺民間組織成立的可能性。

（二）制度層面

1.雙重分類管理體制制度效率衰減。制度效率是根本性的，是核心競爭力之所在，但制度是有縱向時間的適用性，這也意味著制度要不斷革新，否則就會出現(xiàn)制度效率衰減問題。目前我國民間組織管理制度出現(xiàn)了制度效率衰減的問題。我國現(xiàn)行民間組織的管理制度可以歸結(jié)為 “雙重分層管理體制”，“雙重管理”是指政府登記管理單位對民間組織進行登記管理，業(yè)務(wù)主管單位對民間組織進行實際業(yè)務(wù)運行管理的雙重負責(zé)制；“分層管理”，是指民間組織的登記管理單位和業(yè)務(wù)主管單位必須在其管理權(quán)限范圍對民間組織進行登記或者運營管理。《社團登記管理條例》第六條規(guī)定：國務(wù)院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關(guān)；國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會團體的業(yè)務(wù)主管單位。這種制度對當(dāng)下民間組織的發(fā)展產(chǎn)生了兩個不利影響：一方面，提高了民間組織的準入門檻，增大了民間組織成立的難度，很多民間組織根本找不到主管單位，這實際上是政府價值偏好的制度化；另一方面，造成社團管理混亂，在這種制度下成立的民間組織或多或少都與政府部門有種神秘關(guān)系，這不僅會使民間組織違背組織成員核心利益訴求從而淪為政府政策的工具，而且還助長了民間的組織的官僚化。

2.限制分支原則和非競爭原則。限制分支原則和非競爭性原則，是中國民間組織管理制度上的兩個顯著特點[12]。限制分支原則，即對民間組織設(shè)立分支機構(gòu)有嚴格的限制。《社會團體登記管理條例》第十九條中規(guī)定：社會團體的分支機構(gòu)不得再設(shè)立分支機構(gòu)，社會團體不得設(shè)立地域性的分支機構(gòu)?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第十三條條中直接規(guī)定：民辦非企業(yè)單位不得設(shè)立分支機構(gòu)。這就嚴格限定了民間組織的活動范圍，致使一些適合擴大地域的民間組織不能正常發(fā)展。非競爭性原則規(guī)定：為了避免非營利組織之間開展惡性競爭，禁止在同一行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)范圍相同或相似的民間組織?！渡鐖F登記管理條例》第十三條規(guī)定：在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的，登記管理機關(guān)不予批準籌備；類似的規(guī)定還有《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中第十一條的規(guī)定。這將會導(dǎo)致民間組織的服務(wù)能力難以滿足該地區(qū)的需求，而且非競爭性也會帶來服務(wù)質(zhì)量下降的風(fēng)險。

3.管制過多和管制缺乏的怪圈。管制過多和管制缺乏的怪圈是民間組織在制度層面的另一個弊病，主要指管制民間組織的條例、暫行條例、準則、行政命令等，名目繁多，但缺乏戰(zhàn)略層面的民間組織的立法，沒有統(tǒng)一法律指導(dǎo)、規(guī)范全國民間組織的成立、運作。規(guī)制過剩主要表現(xiàn)在：縱向上，從中央政府到地方各級政府都有一系列關(guān)于規(guī)范和管理民間組織的政策文件，國家層面的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等四個主要法規(guī)構(gòu)成了民間組織管理的基本框架體系，除此之外各級黨委還有一套由正式文件、指示精神、通知、意見、決定等構(gòu)成的管制體系；橫向上，黨委的重要部門，如黨委辦公廳、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部等有權(quán)根據(jù)各自的職責(zé)范圍 “跑馬圈地”。但是政府還沒有從國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度將民間組織相關(guān)立法工作納入國家的立法日程表，因此對民間組織發(fā)展預(yù)期法律制度模糊，民間組織發(fā)展缺乏整體、宏觀的方向性指引，表現(xiàn)為“管制缺乏”。這最終會造成民間組織的管理“多頭行政”，帶來管理上的混亂。

（三）運作層面

1.專業(yè)人才短缺。專業(yè)人才缺乏問題深深困擾民間組織的發(fā)展。主要原因有兩個方面：一方面，民間組織工資收入等各方面的待遇問題、人事管理缺乏相應(yīng)的配套政策、社會認可度不高等因素造成專業(yè)高水平的專業(yè)管理人員不愿意在民間組織工作或者是將其作為一個臨時性的權(quán)宜工作，人員流動性大，兼職人員過多。另一方面，政府部門把民間組織作為安排冗余工作人員的蓄水池[13]，一般情況下，政府部門的工作人員退休之前先到社團部門工作一段時間，或者黨政機關(guān)出于精簡機構(gòu)目的裁撤下的人員也會被安排到民間組織。這種蓄水池的模式使民間的組織本來就缺專業(yè)人才的問題越發(fā)凸顯。

2.資金不足。資金不足的問題嚴重困擾了民間組織的發(fā)展，其屏障主要來自外部和內(nèi)部兩個方面。外部方面，民間組織的資金來源主要是個人資助、企業(yè)捐款、基金會支持，但是個人資助多是零星、為數(shù)不多的捐款，因為大部分的個人資助都直接捐助到基金會，個人資助對民間組織根本起不到“聚少成多”積累效應(yīng)；企業(yè)捐款在很大程度上出于獲取社會認同的需要，所以企業(yè)捐款普遍重“看得見”的硬件投入、輕“摸不著”的軟件投入，不愿為服務(wù)類項目捐贈款項以及承擔(dān)必要的管理成本；十幾家規(guī)模比較大的官辦公益基金會壟斷了個人捐助的主要善款，但這種公益基金很少會為民間組織資助。從內(nèi)部來說，民間組織缺乏“自我造血”的能力，在歐美國家，民間組織是以獲取政府服務(wù)外包的方式同時獲得發(fā)展資金和服務(wù)社會的機會，但是我國民間組織自身能力建設(shè)不足難以“自我造血”。

三、政府選擇模式下民間組織的生存困境化解之道

歷史制度主義路徑依賴理論中的路徑依賴是指“早先發(fā)生的事情會對隨后發(fā)生的事件的可能結(jié)果產(chǎn)生影響”[14]，也就是說制度的發(fā)展過程具有一定的慣性，即有的舊制度會對新制度的產(chǎn)生過程造成阻滯。因此，為了更有效地化解當(dāng)前民間組織面臨的生存困境，必須尋求更徹底的解決路徑。

（一）培養(yǎng)公民意識，促進公民社會健康發(fā)育

按照代理理論的觀點，政府是公民權(quán)力的委托客體，代表“公民”對社會公共事務(wù)進行管理，因此政府的政治決策必須以公民利益為基本出發(fā)點。戈登·懷特認為 “公民社會是國家和家庭之間的一個中介性的社團領(lǐng)域，社會成員自愿地結(jié)合而形成以保護或增進他們的利益或價值?！盵15]也就是說民間組織的成立、發(fā)展和運作必須基于“公民”的意志，同時民間組織對于社會公民權(quán)利的維護和利益的保障具有重要的作用。但是目前公民意識的覺醒程度和公共社會建設(shè)呈現(xiàn)不均衡發(fā)育狀態(tài)。王名[16]提出了中國公民社會發(fā)展道路的三種精英主導(dǎo)模式，即政治精英主導(dǎo)的威權(quán)誘導(dǎo)型公民社會發(fā)展道路、知識精英主導(dǎo)的民主倡導(dǎo)型公民社會發(fā)展道路、經(jīng)濟精英主導(dǎo)的財富推進型公民社會發(fā)展道路，很顯然上層的社會成員有清晰的公民意識和完整的利益訴求，也意欲成立各種民間組織去實現(xiàn)利益博弈的目的，但底層社會成員公民意識還不強烈，不能完整表達自身的利益訴求，更不能成立代表自身利益的民間組織來服務(wù)于自我利益的實現(xiàn)。這就要求我們通過公民教育，喚醒各個階層公民意識的覺醒，促進公民社會健康發(fā)育。

（二）有度放開民間組織的成立申報審批，鼓勵民間組織成立

“在劇烈的社會轉(zhuǎn)型局勢中，需要通過社會對話與沖突管理來加強合作文化”[17]，由于當(dāng)前利益格局分化加劇，社會矛盾爆發(fā)呈現(xiàn)增多局勢。要有效地建構(gòu)起一個“社會安全閥機制”[18]，就必須使得社會成員有進行利益表達的正當(dāng)機制，其中一條可行的路徑是能夠加入代表各自群體利益的民間組織，這就意味著在諸多層面和領(lǐng)域都必須建立起以保證群體利益為價值追求的社會組織，為此，必須有度地放開民間組織的成立申報審批。根據(jù)中共十大精神，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出：重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。這無疑對降低部分民間組織的高準入門檻、破除民間組織成立障礙頗具意義，但這樣的嘗試尚不能滿足民間組織發(fā)展的需要，應(yīng)在更大程度上開放民間組織的成立審批，并出臺相應(yīng)措施鼓勵服務(wù)于弱勢群體的民間組織的成立。

（三）創(chuàng)新相關(guān)制度，提供寬松的制度環(huán)境

制度是關(guān)系規(guī)范，引導(dǎo)人們處理相互關(guān)系；制度是行為規(guī)范，約束人們行為選擇空間；制度是利益規(guī)范，保障人們的權(quán)力和利益。對民間組織的制度創(chuàng)新主要是指相關(guān)法律、法規(guī)、政策的創(chuàng)新。宏觀層面，要從戰(zhàn)略層面制定民間組織的立法。沒有統(tǒng)一的法律約束民間組織的發(fā)展就會像失去韁繩的野馬一樣失去理性，必須以法治精神為指導(dǎo)來建構(gòu)推進民間組織發(fā)展的路徑。微觀層面，要革新具體操作制度，首先要廢止現(xiàn)有不合理制度，主要包括：雙重分層管理制度，限制分支原則和非競爭原則，平行部門各種相互矛盾的規(guī)定、公告、辦法等；其次創(chuàng)設(shè)新制度，要對關(guān)注社會弱勢群體利益的民間組織創(chuàng)立獎勵制度，以激勵該類民間組織的發(fā)展。再次應(yīng)該創(chuàng)新民間組織的監(jiān)督管理制度，把議題評估引入民間組織的監(jiān)督管理中。

（四）構(gòu)建多維監(jiān)管體系，強化監(jiān)管職能

首先，要加強行業(yè)自律。民間組織發(fā)展中的多重困境在很大程度上與自律不夠、監(jiān)管不到位有莫大關(guān)系，主要表現(xiàn)在：自身制度不健全、組織內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)缺失、自上而下橫向監(jiān)督的缺位、信息不公開、資金使用不明等。所以從民間組織自身來說，極需培育自身“口啤”，增強社會公信力。其次，需要完善法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督等外部監(jiān)督方式。健全民間組織監(jiān)督的法律法規(guī)，嚴格依法監(jiān)管，徹底杜絕行政手段直接干預(yù)和有法不依現(xiàn)象；建立民間組織監(jiān)管機制，實現(xiàn)業(yè)務(wù)主管單位對民間組織的監(jiān)管形態(tài)常態(tài)化、監(jiān)管方式多樣化，提高政府業(yè)務(wù)主管部門監(jiān)管效力；實行民間組織“陽光服務(wù)”和績效評估制度，即要求民間組織實現(xiàn)公開信息并由被服務(wù)對象評價其活動的有效性，加強社會監(jiān)管。總之，對于民間組織的監(jiān)管要形成自我監(jiān)督、法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督相結(jié)合的多維度監(jiān)管體系，切實提高監(jiān)管的效果。

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