王寶慶++王弘毅

【摘 要】 準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制的本質(zhì)，樹(shù)立正確的控制意識(shí)，對(duì)于開(kāi)展內(nèi)部控制意義重大。行政事業(yè)單位推進(jìn)內(nèi)部控制規(guī)范，有利于防范舞弊和腐敗，有利于防范單位各種法律風(fēng)險(xiǎn)，有利于提高公共服務(wù)質(zhì)量和樹(shù)立政府良好形象。

【關(guān)鍵詞】 行政事業(yè)單位； 內(nèi)部控制； 本質(zhì)； 認(rèn)識(shí)

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)范》）于2014年1月1日開(kāi)始實(shí)施，如何消除人們對(duì)內(nèi)部控制的偏見(jiàn)認(rèn)識(shí)，如何正確認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制的積極作用，從而推進(jìn)內(nèi)部控制規(guī)范的有效實(shí)施，這是擺在我們面前的重大理論認(rèn)識(shí)問(wèn)題。

一、消除種種偏見(jiàn)誤解 正確認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制

目前大家對(duì)內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)是一致的，特別是在保護(hù)資產(chǎn)的安全性和會(huì)計(jì)記錄的可靠性方面認(rèn)識(shí)趨同，但是對(duì)內(nèi)部控制的其他方面還有種種偏見(jiàn)與誤解。

一是部分領(lǐng)導(dǎo)干部基于自身權(quán)力考慮，對(duì)內(nèi)部控制有疑慮，既喜歡又害怕，喜歡制度控制他人，害怕制度控制自己；二是一般工作人員認(rèn)為內(nèi)部控制就是刁難找麻煩、折磨人，心生排斥；三是多數(shù)人認(rèn)為內(nèi)部控制的目標(biāo)在于防止舞弊，不考慮經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性；四是單位內(nèi)部平行設(shè)立的黨辦、紀(jì)檢、監(jiān)察、人事、審計(jì)、財(cái)務(wù)、效能辦等控制部門(mén)，無(wú)法形成控制合力；五是控制活動(dòng)均強(qiáng)調(diào)規(guī)范與程序，缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素和風(fēng)險(xiǎn)程度的考量；六是重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制是否得到切實(shí)執(zhí)行，很少考慮內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的合理性與科學(xué)性。

內(nèi)控面前，人人平等。內(nèi)部控制并不是故意找麻煩、挑毛病，內(nèi)部控制是規(guī)范各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)行為的制度安排；內(nèi)部控制不僅僅可以防范舞弊行為，更主要的是可以提高工作效率，提升服務(wù)水平；內(nèi)部控制不僅要執(zhí)行到位，糾正偏差，更主要的是要設(shè)計(jì)科學(xué)合理，體現(xiàn)以人為本的思想；內(nèi)部控制并不是要束縛人們的手腳，抑制人的積極性與創(chuàng)造性，而是要最大限度激發(fā)人的活力、激情與創(chuàng)造力。內(nèi)部控制的真正目的在于防范行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位的各種管理風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，內(nèi)部控制并非萬(wàn)能，內(nèi)部控制需要成本，內(nèi)部控制也會(huì)帶來(lái)辦事效率的下降，關(guān)鍵是要明確控制的目的究竟是為了什么？關(guān)鍵控制點(diǎn)的設(shè)置是否科學(xué)合理？關(guān)鍵控制點(diǎn)的設(shè)置要能夠防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，要能夠?qū)崿F(xiàn)單位的管理目標(biāo)。

二、樹(shù)立“大內(nèi)控”意識(shí) 全方位開(kāi)展內(nèi)部控制

現(xiàn)在開(kāi)始實(shí)施的內(nèi)部控制規(guī)范，并非只是會(huì)計(jì)制度（簡(jiǎn)稱(chēng)“小內(nèi)控”）。在開(kāi)展內(nèi)部控制規(guī)范宣講和實(shí)施中，還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為是貫徹新的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，認(rèn)識(shí)和行動(dòng)依然停留在財(cái)務(wù)收支規(guī)范管理上，這樣的認(rèn)識(shí)太膚淺，也歪曲了內(nèi)部控制規(guī)范的基本要義。

內(nèi)部控制規(guī)范是一個(gè)“大內(nèi)控”，而非“小內(nèi)控”。所謂“大內(nèi)控”，就是“全面、全員、全程、全方法”。所謂“全面”是指單位內(nèi)部的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)，都必須有規(guī)范的控制辦法與措施，涉及到單位層面和具體業(yè)務(wù)層面。單位層面有內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)的設(shè)置、內(nèi)部控制機(jī)制的建設(shè)、內(nèi)部管理制度的完善、關(guān)鍵崗位人員的管理以及財(cái)務(wù)信息的編報(bào)等方面。具體業(yè)務(wù)層面有預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理以及合同管理等方面。所謂“全員”是指內(nèi)部控制，人人有責(zé)。從單位負(fù)責(zé)人、高層管理者、中層管理者、普通工作人員、保安人員以及臨時(shí)工等，都對(duì)內(nèi)部控制負(fù)有責(zé)任?！兑?guī)范》第六條明確規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。可見(jiàn)單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制擔(dān)負(fù)最終責(zé)任。高層管理者更多擔(dān)負(fù)的是制度的設(shè)計(jì)職責(zé)，包括授權(quán)制度、審批制度與監(jiān)督檢查制度。中層管理者與普通工作人員主要是執(zhí)行各項(xiàng)內(nèi)部控制制度，保障內(nèi)部控制制度不折不扣的執(zhí)行力。保安人員要保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全，臨時(shí)工要做好各項(xiàng)服務(wù)工作。內(nèi)部控制不僅僅是高層管理者的職責(zé)，也不僅僅是財(cái)務(wù)部門(mén)或?qū)徲?jì)部門(mén)的職責(zé)，單位內(nèi)部的黨辦、組織部、紀(jì)檢監(jiān)察部、人事部、辦公室、各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)都是內(nèi)部控制強(qiáng)有力的推動(dòng)者與執(zhí)行者。各個(gè)部門(mén)之間相互配合、相互協(xié)調(diào)與相互支持，內(nèi)部控制才能發(fā)揮作用。所謂“全程”是指每項(xiàng)業(yè)務(wù)的發(fā)生，從決策、審批、執(zhí)行、監(jiān)督，到保管、記賬等各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)行全程控制，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的缺陷或漏洞，都會(huì)給單位帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部控制是全方位防范單位各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。所謂“全方法”是指內(nèi)部控制的方法涵蓋了不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制和信息內(nèi)部公開(kāi)等，這些控制方法不是單一的，而是一個(gè)有機(jī)的控制體系，每一項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展都需要以上各種控制方法的有機(jī)結(jié)合，單一的控制方法是無(wú)法發(fā)揮作用的。

三、防范各種舞弊腐敗現(xiàn)象 保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部清正廉潔

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐敗的懲戒機(jī)制，不能腐敗的防范機(jī)制，不易腐敗的保障機(jī)制。從一定意義上講，做好內(nèi)部控制，對(duì)于建立健全權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系、減少自由裁量權(quán)的空間和余地、用制度來(lái)約束權(quán)力的濫用、有效防范舞弊和腐敗現(xiàn)象、保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部清正廉潔具有重要作用。事實(shí)上，很多腐敗分子的產(chǎn)生與單位的內(nèi)部控制設(shè)計(jì)漏洞或者執(zhí)行不力有密切關(guān)系，加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，對(duì)于構(gòu)建預(yù)防腐敗內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，促使領(lǐng)導(dǎo)干部不犯錯(cuò)誤具有重要意義。

《規(guī)范》第十四條規(guī)定：?jiǎn)挝唤?jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)相互分離。單位應(yīng)當(dāng)建立健全集體研究、專(zhuān)家論證和技術(shù)咨詢(xún)相結(jié)合的議事決策機(jī)制。重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的內(nèi)部決策，應(yīng)當(dāng)由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定和本單位實(shí)際情況確定，一經(jīng)確定，不得隨意變更。對(duì)于“三重一大”業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)建立集體決策和會(huì)簽制度，合理保證決策的科學(xué)性，并確保任何人不得單獨(dú)進(jìn)行決策或者擅自改變集體決策意見(jiàn)?！兑?guī)范》第十五條規(guī)定：?jiǎn)挝粦?yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)及分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗周期。不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)采取專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)等控制措施。內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)鍵崗位。

行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制工作，重點(diǎn)要防范未按照收費(fèi)許可規(guī)定違規(guī)收費(fèi)現(xiàn)象；防范收入不真實(shí)、應(yīng)收未收或私設(shè)“小金庫(kù)”、賬外賬等現(xiàn)象；防范超范圍超標(biāo)準(zhǔn)的違規(guī)違法開(kāi)支行為；防范虛假發(fā)票套取資金現(xiàn)象；防范挪用資金、公款私存等舞弊行為；防范公款吃喝、公費(fèi)旅游、公車(chē)私用等各種違紀(jì)行為；防范工程招投標(biāo)中的“暗箱操作”或商業(yè)賄賂等舞弊行為。從制度的根本上確保領(lǐng)導(dǎo)干部清正廉潔，不犯錯(cuò)誤。

四、防范單位各種法律風(fēng)險(xiǎn) 保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)

行政事業(yè)單位有效履行相關(guān)職能，必須在國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本作用。單位負(fù)責(zé)人和相關(guān)公務(wù)人員，在行使行政職能中必須嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的法律法規(guī)，防范組織發(fā)生的各種法律風(fēng)險(xiǎn)。這些最基本的法律法規(guī)主要有《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》、《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》、《中華人民共和國(guó)合同法》、《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》、《政府采購(gòu)法》、《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《財(cái)政部門(mén)監(jiān)督辦法》等。

行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)與企業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)有著很大區(qū)別。企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)主要是經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，或者說(shuō)是賺錢(qián)的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)資不抵債、經(jīng)營(yíng)虧損時(shí)，如果企業(yè)自己不能承受，風(fēng)險(xiǎn)必將發(fā)生。行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)，不是經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，而是管理的風(fēng)險(xiǎn)，或者說(shuō)是花錢(qián)的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括公務(wù)接待風(fēng)險(xiǎn)、公款使用風(fēng)險(xiǎn)、公車(chē)使用風(fēng)險(xiǎn)、公共信息風(fēng)險(xiǎn)和公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，突出表現(xiàn)在違紀(jì)違規(guī)和損失浪費(fèi)兩個(gè)方面，表現(xiàn)為未履行職責(zé)或違背承諾帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，將不可挽回，幾乎沒(méi)有回旋的余地。應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的措施只能是事前識(shí)別與防范風(fēng)險(xiǎn)，事后補(bǔ)救措施作用的發(fā)揮十分有限。隨著社會(huì)的發(fā)展，民主意識(shí)的增強(qiáng)，人民逐漸要求一切取之于民的，必須用之于民，不按照人民意志來(lái)使用，人民就要求他負(fù)政治責(zé)任；必須經(jīng)濟(jì)而有效地用之于民，用于民而不經(jīng)濟(jì)，用于民而沒(méi)有達(dá)到人民預(yù)期的效果，政府仍要負(fù)責(zé)任，這就是行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位最終和最大的風(fēng)險(xiǎn)。

行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制工作，重點(diǎn)要防范政府采購(gòu)活動(dòng)中出現(xiàn)的資金浪費(fèi)或資金閑置問(wèn)題；防范政府采購(gòu)的貨物或服務(wù)質(zhì)次價(jià)高問(wèn)題；防范政府采購(gòu)活動(dòng)不規(guī)范行為（例如采購(gòu)方式、信息發(fā)布等環(huán)節(jié)）導(dǎo)致單位被提起訴訟或受到處罰風(fēng)險(xiǎn)；防范資產(chǎn)管理不善引發(fā)的閑置浪費(fèi)、使用效率低下等風(fēng)險(xiǎn)；防范建設(shè)項(xiàng)目管理中決策失誤風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)損失或浪費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)；防范合同管理中存在的無(wú)效合同、違規(guī)合同或產(chǎn)生的法律糾紛風(fēng)險(xiǎn)。

五、提高公共服務(wù)質(zhì)量 樹(shù)立政府良好形象

行政事業(yè)單位作為公共服務(wù)的提供者和社會(huì)事務(wù)的監(jiān)督者，代表黨和政府履行相關(guān)職能，在推進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步中發(fā)揮著不可替代的作用?，F(xiàn)代公共管理運(yùn)動(dòng)要求政治績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效與社會(huì)績(jī)效的和諧統(tǒng)一，外部職能績(jī)效與內(nèi)部運(yùn)營(yíng)績(jī)效的和諧統(tǒng)一。政府績(jī)效管理目標(biāo)：一是顧客至上的價(jià)值導(dǎo)向（公共政策、公共管理行為的利益相關(guān)者）；二是提高政府公信力，建設(shè)人民滿意政府；三是增強(qiáng)政府號(hào)召力和社會(huì)公眾凝聚力；四是提高公務(wù)員的組織認(rèn)同感和忠誠(chéng)度。

《規(guī)范》第二十四條規(guī)定：?jiǎn)挝粦?yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。行政事業(yè)單位能否真正有效地履行職責(zé)，關(guān)鍵在于是否具有較高的管理水平。預(yù)算的科學(xué)性、財(cái)務(wù)收支的規(guī)范性，資產(chǎn)管理的安全性、合同管理的合法性等，都體現(xiàn)著行政事業(yè)單位管理的科學(xué)水平、執(zhí)法能力和執(zhí)法效率。行政事業(yè)單位擔(dān)負(fù)著一定的管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的公共管理職能，提高公共服務(wù)的效率和效果是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的最高目標(biāo)。

地方政府——機(jī)關(guān)單位——事業(yè)單位（或國(guó)有企業(yè)）——社會(huì)環(huán)境，四者之間是一個(gè)有機(jī)的整體，從某種意義上看，機(jī)關(guān)單位的內(nèi)部控制起著承上啟下的作用。機(jī)關(guān)單位內(nèi)部控制的好壞體現(xiàn)在作風(fēng)上，機(jī)關(guān)單位內(nèi)部控制作用的發(fā)揮不僅是上級(jí)政府的形象體現(xiàn)，也是對(duì)下屬事業(yè)單位或下屬?lài)?guó)有企業(yè)的引導(dǎo)與指導(dǎo)，事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部控制是效率與效果的體現(xiàn)。地方政府的形象、機(jī)關(guān)單位的作風(fēng)、事業(yè)單位的效果，最終影響到社會(huì)環(huán)境的改變。特別是機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制制度，不僅僅對(duì)本機(jī)關(guān)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行有效控制，同時(shí)，對(duì)其下屬的事業(yè)單位或下屬?lài)?guó)有企業(yè)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)也有極強(qiáng)的指導(dǎo)作用。例如教育廳對(duì)各類(lèi)學(xué)校的教育管理指導(dǎo)控制、公安廳對(duì)各個(gè)星級(jí)酒店的治安管理指導(dǎo)控制、交通廳對(duì)公交公司的社會(huì)服務(wù)管理指導(dǎo)控制等。所以，認(rèn)真貫徹機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，對(duì)于提高公共服務(wù)質(zhì)量，帶動(dòng)良好的社會(huì)風(fēng)氣，樹(shù)立黨和政府的光輝形象，具有舉足輕重的作用。

內(nèi)部控制，靈丹妙藥；有病治病，無(wú)病健身。內(nèi)部控制，由內(nèi)而外的保養(yǎng)，健康你我他，大家好才是真的好！

【參考文獻(xiàn)】

[1] 財(cái)政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）[S].2013.

[2] 財(cái)政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范講座[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013.