李媛媛

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州311300）

1 我國(guó)保險(xiǎn)償付能力監(jiān)管體系存在的問(wèn)題

我國(guó)保險(xiǎn)償付能力監(jiān)管始于1995年的《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《保險(xiǎn)法》）。保監(jiān)會(huì)于1998年成立后，高度重視償付能力監(jiān)管，并不斷推動(dòng)相關(guān)工作。①《中華人民共和國(guó)外資保險(xiǎn)公司管理?xiàng)l例》第8 條“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立外資保險(xiǎn)公司的外國(guó)保險(xiǎn)公司，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（五）符合所在國(guó)家或者地區(qū)償付能力標(biāo)準(zhǔn)”；第9條“設(shè)立外資保險(xiǎn)公司，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)向中國(guó)保監(jiān)會(huì)提出書(shū)面申請(qǐng)，并提交下列資料：外國(guó)申請(qǐng)人所在國(guó)家或者地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局核發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照（副本）、對(duì)其符合償付能力標(biāo)準(zhǔn)的證明及對(duì)其申請(qǐng)的意見(jiàn)書(shū)”。2003年之后，我國(guó)償付能力監(jiān)管進(jìn)入全面建設(shè)階段，到2007年底，基本搭建起具有中國(guó)特色的第一代償付能力監(jiān)管制度體系。②《中華人民共和國(guó)外資保險(xiǎn)公司管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第13條規(guī)定：“《條例》第九條第二項(xiàng)所稱(chēng)外國(guó)申請(qǐng)人所在國(guó)家或者地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局對(duì)其符合償付能力標(biāo)準(zhǔn)的證明，應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容之一：（一）在有關(guān)主管當(dāng)局出具證明之日的上一個(gè)會(huì)計(jì)年度，該申請(qǐng)人的償付能力符合該國(guó)家或者地區(qū)的監(jiān)管要求；（二）在有關(guān)主管當(dāng)局出具證明之日的上一個(gè)會(huì)計(jì)年度中，該申請(qǐng)人沒(méi)有不符合該國(guó)家或者地區(qū)償付能力標(biāo)準(zhǔn)的記錄?！钡?8條第三款：“合資保險(xiǎn)公司、獨(dú)資保險(xiǎn)公司注冊(cè)資本達(dá)到人民幣5億元，在償付能力充足的情況下，設(shè)立分公司不需要增加注冊(cè)資本?！钡?9條：“外資保險(xiǎn)公司申請(qǐng)?jiān)O(shè)立分支機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）上一年度償付能力充足，提交申請(qǐng)前連續(xù)2個(gè)季度償付能力均為充足；”第30條：“設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)由外資保險(xiǎn)公司向中國(guó)保監(jiān)會(huì)提出申請(qǐng)，并提交下列材料一式三份；（二）申請(qǐng)前連續(xù)2個(gè)季度的償付能力報(bào)告和上一年度經(jīng)審計(jì)的償付能力報(bào)告?！弊?008年9月1日起，中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)修訂后的《保險(xiǎn)公司償付能力管理規(guī)定》正式實(shí)施；2008年9月11日《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》開(kāi)始實(shí)施，2009年9月25日《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》實(shí)施。我國(guó)第一代保險(xiǎn)償付能力監(jiān)管制度體系，在保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中意義重大，彌補(bǔ)了我國(guó)市場(chǎng)不成熟、市場(chǎng)機(jī)制不完善的缺陷，使償付能力不足的保險(xiǎn)公司確實(shí)有所減少，但大多都是通過(guò)增加資本這種治標(biāo)不治本的方式來(lái)解決其償付能力不足的問(wèn)題，但只有當(dāng)保險(xiǎn)公司內(nèi)控管理能力大幅改善，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)合理進(jìn)行調(diào)整，監(jiān)管部門(mén)完善保險(xiǎn)法律規(guī)范體系，建立健全保險(xiǎn)監(jiān)管指標(biāo)體系和風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)系統(tǒng)，保險(xiǎn)業(yè)償付能力不足的問(wèn)題才能獲得根本改變，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)才能不斷降低，才能促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)正常健康發(fā)展。［1］尤其是隨著我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，保險(xiǎn)市場(chǎng)的逐漸成熟，保險(xiǎn)基金投資渠道的拓寬，混業(yè)經(jīng)營(yíng)的出現(xiàn)及保險(xiǎn)創(chuàng)新需求的增強(qiáng)，第一代償付能力監(jiān)管制度逐漸顯現(xiàn)出不足甚至是桎梏，這也是2012年3月29日《中國(guó)第二代償付能力監(jiān)管制度體系建設(shè)規(guī)劃》中涉及的主要問(wèn)題，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

1.1 過(guò)程干預(yù)不夠

現(xiàn)有償付能力報(bào)告體系，涉及定性行為監(jiān)管和信息披露監(jiān)管，但仍是基于資產(chǎn)負(fù)債表和損益表等財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的實(shí)際資本來(lái)計(jì)算和進(jìn)行最低資本評(píng)估，而償付能力充足率的高低才是衡量保險(xiǎn)公司償付能力是否達(dá)標(biāo)的最主要標(biāo)準(zhǔn)。因此從某種程度上講，現(xiàn)有的監(jiān)管體系更多體現(xiàn)為對(duì)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)結(jié)果的報(bào)告和管理，而過(guò)程干預(yù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠［2］，對(duì)保險(xiǎn)公司治理和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制等償付能力的影響沒(méi)有加以考察。

1.2 對(duì)償付能力充足率的區(qū)分度不夠

在現(xiàn)行的償付能力監(jiān)管體系中，保監(jiān)會(huì)對(duì)保險(xiǎn)公司償付能力的監(jiān)管要求采取統(tǒng)一模式，即采用相對(duì)簡(jiǎn)化、粗糙的方法和比例，一律認(rèn)為償付能力充足率（實(shí)際資本／最低資本）低于100%的為不足類(lèi)公司，但實(shí)際上不同險(xiǎn)種面臨的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)是不同的。

1.3 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不全面

《保險(xiǎn)公司償付能力管理規(guī)定》及相關(guān)編報(bào)規(guī)則僅將保險(xiǎn)公司承保風(fēng)險(xiǎn)列為重點(diǎn)監(jiān)管內(nèi)容，尤其是最低資本的計(jì)算，而對(duì)保險(xiǎn)公司面臨的投資風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)負(fù)債匹配風(fēng)險(xiǎn)等監(jiān)管不足，即沒(méi)有對(duì)保險(xiǎn)公司面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)估。

1.4 對(duì)金融保險(xiǎn)集團(tuán)分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不科學(xué)

目前的償付能力監(jiān)管體系，主要是對(duì)作為獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)的保險(xiǎn)公司進(jìn)行監(jiān)管，而并不直接涉及分支機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上對(duì)各分支機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管控在一定范圍內(nèi)也有重要意義。金融業(yè)的監(jiān)管，對(duì)銀行業(yè)是以巴塞爾協(xié)議為標(biāo)版，對(duì)保險(xiǎn)業(yè)則是以?xún)敻赌芰ΡO(jiān)管體系為核心。同一金融保險(xiǎn)集團(tuán)通過(guò)下設(shè)不同的子公司，分別經(jīng)營(yíng)銀行、保險(xiǎn)、證券、信托等相關(guān)金融產(chǎn)業(yè)的情況較為普遍，由于銀行、保險(xiǎn)、證券等分屬不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其資本監(jiān)管體系的具體要求也不盡相同，容易出現(xiàn)對(duì)于相似的交易或風(fēng)險(xiǎn)卻采用不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的情況。一方面導(dǎo)致監(jiān)管成本分配不公平，另一方面也容易造成監(jiān)管套利和逆向選擇，不利于加強(qiáng)對(duì)金融業(yè)的整體風(fēng)險(xiǎn)管控。因此，加強(qiáng)金融保險(xiǎn)集團(tuán)的資本充足率監(jiān)管已經(jīng)成為刻不容緩的現(xiàn)實(shí)需求。

1.5 規(guī)定不協(xié)調(diào)、空白和不符合國(guó)情

我國(guó)現(xiàn)行的償付能力監(jiān)管體系中存在不協(xié)調(diào)的情況，2008年6月保監(jiān)會(huì)頒布的保險(xiǎn)公司償付能力管理規(guī)定中第七條規(guī)定：“保險(xiǎn)公司的最低資本，是指保險(xiǎn)公司為應(yīng)對(duì)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、承保風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)對(duì)償付能力的不利影響，依據(jù)中國(guó)保監(jiān)會(huì)的規(guī)定而應(yīng)當(dāng)具有的資本數(shù)額?！睆闹锌梢钥闯霰ｋU(xiǎn)公司的最低資本是基于風(fēng)險(xiǎn)的。2008年10月保監(jiān)會(huì)發(fā)布了中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于實(shí)施《保險(xiǎn)公司償付能力管理規(guī)定》有關(guān)事項(xiàng)的通知，其對(duì)于最低資本的規(guī)定仍然借用了歐盟的規(guī)定，對(duì)最低資本的要求只考慮保費(fèi)或賠款，即承保風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有考慮保險(xiǎn)公司面臨的資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)等其他風(fēng)險(xiǎn)?？瞻椎挠校瑢?duì)保險(xiǎn)公司的市場(chǎng)退出機(jī)制規(guī)定不明確。不符合國(guó)情的有，目前我國(guó)償付能力額度計(jì)算方法的關(guān)鍵指標(biāo)中保費(fèi)系數(shù)、賠款系數(shù)和拐點(diǎn)都直接采用歐盟的指標(biāo)，但這些指標(biāo)并不適合我國(guó)的實(shí)際情況。根據(jù)過(guò)去幾年國(guó)內(nèi)一些保險(xiǎn)公司的賠付情況，計(jì)算得出適合我國(guó)的保 費(fèi) 系 數(shù) 為40%，賠 款 系 數(shù) 為54.16%。［3］27同 樣的，美國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)資本制度（RBC）在中國(guó)和日本的實(shí)施效果都不是很好，日本實(shí)施美國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)資本制度（RBC）到2002年國(guó)內(nèi)有5 家以上保險(xiǎn)公司破產(chǎn)，但他們的RBC 都是符合要求的，我國(guó)在金融危機(jī)后出現(xiàn)償付能力問(wèn)題的保險(xiǎn)公司數(shù)量增加，但其中很多企業(yè)并沒(méi)有預(yù)警。

2 對(duì)保險(xiǎn)償付能力監(jiān)管體系的分析

2.1 對(duì)保險(xiǎn)償付能力監(jiān)管體系的理論分析

保險(xiǎn)監(jiān)管的理論主要有公眾利益理論、捕獲理論和監(jiān)管經(jīng)濟(jì)理論。公眾利益理論是源于市場(chǎng)失靈而產(chǎn)生的社會(huì)利益理論，在公眾利益理論中，公眾利益處于主導(dǎo)地位，相應(yīng)的監(jiān)管是“市場(chǎng)行為監(jiān)管”，主要針對(duì)于保險(xiǎn)公司的違法行為，而對(duì)于保險(xiǎn)公司違法行為之外的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、賠付能力不足等各種可能損害投保方利益的行為則無(wú)能為力、放任自流。當(dāng)發(fā)現(xiàn)公眾利益理論不足以解決保險(xiǎn)監(jiān)管中這些問(wèn)題時(shí)，與之相對(duì)應(yīng)的私人利益理論應(yīng)運(yùn)而生，其中最著名的就是捕獲理論。在捕獲理論中被監(jiān)管者處于主導(dǎo)地位，相應(yīng)的監(jiān)管是“公司治理結(jié)構(gòu)監(jiān)管”。監(jiān)管經(jīng)濟(jì)理論則是在兩者的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，其將監(jiān)管作為一種產(chǎn)品，遵循產(chǎn)品的供求規(guī)律，其相應(yīng)的監(jiān)管是“償付能力監(jiān)管”。這些監(jiān)管理論和監(jiān)管實(shí)踐不是呈嚴(yán)格的線性發(fā)展?fàn)顟B(tài)，而是一種犬牙交錯(cuò)的狀態(tài)。直到2008年爆發(fā)全球金融危機(jī)，才暴露了以上理論和實(shí)踐的不足。本次金融危機(jī)主要產(chǎn)生于流動(dòng)性問(wèn)題，而順周期效應(yīng)急劇加速了系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的全面爆發(fā)，任何理論都是承繼性的，不可能橫空出世，正是在前人理論和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，順周期理論推動(dòng)了以“三支柱”為核心的第二代償付能力監(jiān)管體系的構(gòu)建。以“三支柱”為核心的第二代償付能力監(jiān)管體系以其重視風(fēng)險(xiǎn)的全面管理、重視結(jié)果更重視過(guò)程監(jiān)管、能夠適應(yīng)現(xiàn)代混業(yè)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管需求、能夠與銀行業(yè)及證券業(yè)的監(jiān)管形成適當(dāng)互動(dòng)和對(duì)話等優(yōu)勢(shì)，迅速成為國(guó)際保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)。

從保險(xiǎn)監(jiān)管模式上看，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，金融混業(yè)日漸深入，推動(dòng)了西方保險(xiǎn)監(jiān)管模式的變革。主要有：從分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；從市場(chǎng)行為監(jiān)管向償付能力監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；從機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；從嚴(yán)格監(jiān)管向松散監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。［4］以國(guó)際保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管發(fā)展演進(jìn)的歷史為視角，市場(chǎng)行為的監(jiān)管屬于初級(jí)監(jiān)管模式，而償付能力監(jiān)管作為一種相對(duì)寬松的監(jiān)管模式，隨著保險(xiǎn)市場(chǎng)的不斷發(fā)展和成熟以及法律的日益健全逐漸得到認(rèn)同和采納。［5］有些學(xué)者認(rèn)為采用償付能力監(jiān)管的國(guó)家就一定是松散監(jiān)管，這種認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的，從實(shí)踐看采用償付能力監(jiān)管的國(guó)家也有嚴(yán)格監(jiān)管模式的，典型的如美國(guó)，這與對(duì)嚴(yán)格監(jiān)管、松散監(jiān)管及償付能力監(jiān)管的理解不同有直接關(guān)系。從保險(xiǎn)與其他金融行業(yè)相比看，保險(xiǎn)業(yè)都是嚴(yán)格監(jiān)管，這是由保險(xiǎn)業(yè)的特點(diǎn)決定的，而僅就保險(xiǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)行為監(jiān)管一定是嚴(yán)格監(jiān)管，償付能力監(jiān)管卻既有松散監(jiān)管也有嚴(yán)格監(jiān)管模式。無(wú)論怎樣，有一點(diǎn)共識(shí)就是現(xiàn)代國(guó)家無(wú)論是嚴(yán)格監(jiān)管還是松散監(jiān)管，都把監(jiān)管重心放在了償付能力監(jiān)管上。本人認(rèn)為，把重點(diǎn)放在償付能力監(jiān)管上和放在償付能力監(jiān)管體系上是兩個(gè)概念，我國(guó)第一代償付能力監(jiān)管也把重心放在償付能力監(jiān)管上，但其并不是真正的償付能力監(jiān)管體系，而第二代償付能力監(jiān)管才是真正的償付能力監(jiān)管體系。真正的償付能力監(jiān)管體系，首先是一個(gè)系統(tǒng)化策略；其次是以風(fēng)險(xiǎn)為核心的系統(tǒng)化策略；再次是一個(gè)和其他金融業(yè)能夠統(tǒng)一資本管理的系統(tǒng)化策略；最后是能夠適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的系統(tǒng)化策略。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，適時(shí)采納松散監(jiān)管理念，放松對(duì)產(chǎn)品和費(fèi)率的監(jiān)管，構(gòu)建新一代償付能力監(jiān)管體系可以使我國(guó)抓住國(guó)際改革的機(jī)遇促進(jìn)保險(xiǎn)行業(yè)發(fā)展，增進(jìn)保險(xiǎn)企業(yè)實(shí)力，為保險(xiǎn)行業(yè)下一個(gè)五年規(guī)劃打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.2 對(duì)保險(xiǎn)償付能力監(jiān)管體系的比較分析

2.2.1 美國(guó)、歐盟和國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)的保險(xiǎn)償付能力監(jiān)管體系

美國(guó)于1994年提出了以風(fēng)險(xiǎn)資本為基礎(chǔ)的償付能力監(jiān)管要求，并制定了一套量化監(jiān)管指標(biāo)等。美國(guó)在州監(jiān)管的基礎(chǔ)上設(shè)置聯(lián)邦保險(xiǎn)局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨州的保險(xiǎn)監(jiān)管問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)并糾正州立法對(duì)外資保險(xiǎn)公司的不公待遇。［6］以此為鑒，保監(jiān)會(huì)可在全局部署的基礎(chǔ)上，以效能監(jiān)察的形式間接引導(dǎo)、調(diào)節(jié)、激勵(lì)派出機(jī)構(gòu)履行相關(guān)工作。［7］國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)之后，保險(xiǎn)監(jiān)管制度改革的呼聲一浪高過(guò)一浪。2008年6月，NAIC對(duì)各州保險(xiǎn)監(jiān)管體制展開(kāi)全面審查，隨后開(kāi)展了“償付能力現(xiàn)代化工程（SMI）”，對(duì)償付能力制度進(jìn)行改革。SMI的內(nèi)容主要集中在5個(gè)方面，即資本要求、公司治理和風(fēng)險(xiǎn)管理、集團(tuán)監(jiān)管、法定會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告以及再保險(xiǎn)。償付能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，一方面是為了使美國(guó)監(jiān)管制度與國(guó)際審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)，另一方面也是為了避免聯(lián)邦政府插手保險(xiǎn)監(jiān)管。［8］

歐盟償付能力監(jiān)管制度從發(fā)展之初就呈現(xiàn)出的“大一統(tǒng)”特點(diǎn)是歐盟一體化進(jìn)程的必然要求。歐盟償付能力制度的演變可以劃分為4個(gè)階段。第一階段是初創(chuàng)時(shí)期（1964年～1988年），主要由再保險(xiǎn)指令和第一代保險(xiǎn)指令組成，提出了壽險(xiǎn)和非壽險(xiǎn)的償付能力監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，主要根據(jù)保費(fèi)或者賠款的特定比例，設(shè)定最低保證金和法定償付能力額度，其主要框架和基本標(biāo)準(zhǔn)沿用至今。第二階段是發(fā)展時(shí)期（1988年～2002年），主要由第二代和第三代保險(xiǎn)指令組成，歐盟取消了對(duì)產(chǎn)品和費(fèi)率的管控，代之以?xún)敻赌芰ΡO(jiān)管。第三階段是償付能力Ⅰ時(shí)期（2002年至今），主要是由第四代保險(xiǎn)指令組成，修改和完善了第一代壽險(xiǎn)和非壽險(xiǎn)償付能力監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，推櫥統(tǒng)一的償付能力監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，即“償付能力Ⅰ（SolvencyⅠ）”，于2004年正式生效。第四階段是償付能力Ⅱ時(shí)期（預(yù)計(jì)2014年正式實(shí)施），歐盟借鑒巴塞爾資本協(xié)議Ⅲ的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，克服償付能力Ⅰ的不足，旨在建立以“三支柱”為核心，基于原則導(dǎo)向的涵蓋所有風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)償付能力監(jiān)管制度。償付能力Ⅱ的建設(shè)主要分為兩個(gè)階段：第一階段套論新償付能力制度的總體設(shè)計(jì)，第二階段闡述新償付能力制度的詳細(xì)設(shè)計(jì)情況。第一階斷工作已于2003年完成，但第二階段工作進(jìn)展較為緩慢，預(yù)期實(shí)施時(shí)間待定，最新預(yù)計(jì)償付能力Ⅱ在2014年正式實(shí)施，目前正在進(jìn)行第5次量化影響分析（QIS 5）。［8］

金融危機(jī)之后，國(guó)際金融改革持續(xù)快速推進(jìn)，國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管也正在進(jìn)行一場(chǎng)重大變革，旨在強(qiáng)化全面風(fēng)險(xiǎn)管理要求，并推進(jìn)各國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則的一致性。除提到的發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)以美國(guó)和歐盟最具影響力外，國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)（IAIS ）也于2011年10月出臺(tái)了新的26項(xiàng)核心監(jiān)管原則，未來(lái)將作為G20金融穩(wěn)定評(píng)估（FSAP）對(duì)各國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管評(píng)估的依據(jù)，同時(shí)IAIS正在制定全球統(tǒng)一的保險(xiǎn)集團(tuán)監(jiān)管共同框架，并將償付能力監(jiān)管作為核心內(nèi)容之一。雖然IAIS致力于建立全球統(tǒng)一的監(jiān)管模式，但歐美之間的分歧和博弈將長(zhǎng)期存在，全球統(tǒng)一的償付能力監(jiān)管模式短期內(nèi)難以形成。

2.2.2 有選擇的借鑒美國(guó)和歐盟兩種最有影響力的償付能力監(jiān)管制度

從本質(zhì)上講，美國(guó)的償付能力體系是一套財(cái)務(wù)指標(biāo)監(jiān)管系統(tǒng)，其主要服務(wù)對(duì)象是保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，該系統(tǒng)關(guān)注重點(diǎn)是保險(xiǎn)公司整體財(cái)務(wù)指標(biāo)的健康，而RBC（即償付能力標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算）只是組成部分之一。歐盟的償付能力Ⅱ（SolvencyⅡ）在為監(jiān)管部門(mén)提供監(jiān)管的同時(shí)，也為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供了一套全面風(fēng)險(xiǎn)管理框架，表現(xiàn)出了更大的靈活性和實(shí)用性。美國(guó)側(cè)重于規(guī)則導(dǎo)向，歐盟側(cè)重于原則導(dǎo)向。SolvencyⅡ考慮到銀行業(yè)與保險(xiǎn)業(yè)同為金融機(jī)構(gòu)，所面臨的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)似，其監(jiān)管方式也具有一定的內(nèi)在一致性，特別是近年來(lái)金融綜合經(jīng)營(yíng)日益深化，金融風(fēng)險(xiǎn)跨行業(yè)、跨地域傳遞日趨明顯，故建立一個(gè)與《巴塞爾資本協(xié)議Ⅱ》及《巴塞爾資本協(xié)議III》相協(xié)調(diào)、相適應(yīng)、更加科學(xué)完善的國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管新框架，可全面推進(jìn)銀行業(yè)監(jiān)管和保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)統(tǒng)一。SolvencyⅡ在全球保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管中首次采用與銀行業(yè)監(jiān)管趨同的“三支柱”監(jiān)管框架，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管理念、標(biāo)準(zhǔn)、方法和手段等多方面趨同，不僅能夠促使各專(zhuān)業(yè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在同一監(jiān)管平臺(tái)上對(duì)話、交流和溝通，而且能夠?qū)y行、保險(xiǎn)和證券等不同領(lǐng)域的金融風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)一到同一個(gè)監(jiān)管框架下予以監(jiān)測(cè)考量，成為國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管改革的典范。SolvencyⅡ代表了國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管的改革方向；體現(xiàn)了國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管的先進(jìn)水平；滿(mǎn)足了國(guó)際保險(xiǎn)集團(tuán)監(jiān)管的內(nèi)在需求。Daniela Laas和Caroline Siegel［9］也指出巴塞爾協(xié)議與償付能力Ⅱ在后危機(jī)時(shí)代的資本標(biāo)準(zhǔn)下的監(jiān)管充分性和一致性。美國(guó)也討論借鑒Solvency Ⅱ［10］，雖不是全盤(pán)接受但也顯示了Solvency Ⅱ的先進(jìn)性。國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)IAIS則分別對(duì)保險(xiǎn)監(jiān)管和償付能力監(jiān)管提出了兩個(gè)“三支柱”。保險(xiǎn)監(jiān)管的“三支柱”包括財(cái)務(wù)要求、公司治理和市場(chǎng)行為；償付能力監(jiān)管的“三支柱”包括資本定量要求、與償付能力相關(guān)的公司治理要求、與償付能力相關(guān)的市場(chǎng)行為要求。實(shí)質(zhì)內(nèi)容與巴塞爾協(xié)議和歐盟償付能力II基本相同。

因此，我們?cè)跇?gòu)建保險(xiǎn)公司第二代償付能力監(jiān)管體系時(shí)應(yīng)前瞻性的借鑒Solvency Ⅱ的框架，并吸收美國(guó)償付能力監(jiān)管體系的合理部分，既有一定的開(kāi)放性可以隨著發(fā)展容納更新，又立足現(xiàn)實(shí)注重制度的銜接和適用性。還應(yīng)意識(shí)到美國(guó)、歐盟的償付能力體系也各有不足，逐一分析這些不足并對(duì)我國(guó)具體情況統(tǒng)籌考慮做以安排。另外，美國(guó)和歐盟都不是統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管，兩種模式對(duì)于不同監(jiān)管主權(quán)的考慮和技術(shù)規(guī)則，我們可以在構(gòu)建新的償付能力監(jiān)管體系時(shí)予以剔除。最后，美國(guó)和歐盟都是在成熟市場(chǎng)和大量數(shù)據(jù)積累的情況下構(gòu)建的償付能力監(jiān)管體系，我國(guó)卻是在新興市場(chǎng)條件下構(gòu)建，因此應(yīng)該注重不要盲目追求“國(guó)際先進(jìn)”，而以新一代償付能力監(jiān)管體系的構(gòu)建來(lái)促進(jìn)保險(xiǎn)公司的內(nèi)部管理和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，并以此促進(jìn)整個(gè)保險(xiǎn)市場(chǎng)機(jī)制的完善，既守住風(fēng)險(xiǎn)最底線，又要避免保險(xiǎn)公司負(fù)擔(dān)過(guò)重，力求提高我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的行業(yè)實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，以此實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)。

3 第二代保險(xiǎn)償付能力監(jiān)管體系的建設(shè)

在加入世界貿(mào)易組織后，無(wú)論從世貿(mào)對(duì)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求來(lái)看，還是從中國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)第一代償付能力監(jiān)管不足的實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管都應(yīng)向逐步市場(chǎng)化與開(kāi)放化的方向發(fā)展，逐步與世界接軌。在這一背景下，保監(jiān)會(huì)提出構(gòu)建第二代保險(xiǎn)償付能力監(jiān)管體系，并于2012年3月29日發(fā)布了《中國(guó)第二代償付能力監(jiān)管制度體系建設(shè)規(guī)劃》，自此新一代償付能力監(jiān)管體系建設(shè)工作全面展開(kāi)。

3.1 合理設(shè)計(jì)第二代償付能力監(jiān)管體系中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別類(lèi)型

各國(guó)各地區(qū)要求保險(xiǎn)公司識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)［11］，如表1 所示。

表1 各國(guó)各地區(qū)要求保險(xiǎn)公司識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)目前的償付能力體系主要考察的是承保風(fēng)險(xiǎn)，但從表1 來(lái)看，承保風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是各國(guó)都認(rèn)可的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型，資產(chǎn)負(fù)債管理風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是大多數(shù)國(guó)家地區(qū)認(rèn)可的風(fēng)險(xiǎn)。本人認(rèn)為還應(yīng)該納入順周期風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，及如何減輕償付能力監(jiān)管中的順周期效應(yīng)，及如何對(duì)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)進(jìn)行資本監(jiān)管，已經(jīng)成為各國(guó)償付能力監(jiān)管的重要內(nèi)容。［12］另外，對(duì)于小微保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)做科學(xué)合理的考察和識(shí)別，必要時(shí)可作出例外規(guī)定。而關(guān)于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是否被納入的問(wèn)題，是一個(gè)難點(diǎn)。目前我國(guó)保險(xiǎn)多把巨災(zāi)算作除外責(zé)任，少數(shù)人身保險(xiǎn)把自然災(zāi)害作為附加險(xiǎn)種，而對(duì)于暴亂及核爆炸（核輻射）等情況仍然是除外責(zé)任，由于巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度的建設(shè)仍處于探討階段，所以是否將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)納入新一代償付能力監(jiān)管體系有賴(lài)于法律制度的配合和協(xié)調(diào)。雖然目前巨災(zāi)保險(xiǎn)仍然缺位，但對(duì)于第二代償付能力體系的建設(shè)，卻是不可回避的問(wèn)題。國(guó)際上對(duì)此具有分開(kāi)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管兩種模式，本人認(rèn)為，巨災(zāi)保險(xiǎn)屬于政策性保險(xiǎn)，包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（雖然我國(guó)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》對(duì)其定位不清，但不可否認(rèn)其政策性保險(xiǎn)的性質(zhì)）都應(yīng)該單獨(dú)監(jiān)管，這也是大多數(shù)國(guó)家的選擇。

3.2 確立“三支柱”監(jiān)管框架，實(shí)現(xiàn)償付能力監(jiān)管體系結(jié)果與過(guò)程的統(tǒng)一

首先從只注重結(jié)果到結(jié)果與過(guò)程并重，在很大程度上是中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)目前所處發(fā)展階段的必然選擇。中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)面臨各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，但從當(dāng)前的實(shí)際情況看，操作風(fēng)險(xiǎn)，尤其是各種違規(guī)舞弊行為，是保險(xiǎn)業(yè)予以重點(diǎn)管控的領(lǐng)域。在操作風(fēng)險(xiǎn)尚不能有效納入第一支柱定量資本監(jiān)管的情況下，將其納入定性行為監(jiān)管和信息披露監(jiān)管，既是對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管控的解決之道，也是必由之路。因此，償付能力監(jiān)管體系結(jié)果與過(guò)程的統(tǒng)一，尤其是加大對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)等不可量化風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程管理，實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)償付能力監(jiān)管與保險(xiǎn)公司內(nèi)控合規(guī)管理整合并統(tǒng)一到償付能力的監(jiān)管體系之中，從而避免內(nèi)控合規(guī)管理與償付能力監(jiān)管“兩張皮”，避免全面風(fēng)險(xiǎn)管理與償付能力監(jiān)管“兩張皮”。［2］在新一代償付能力監(jiān)管體系中，第一支柱的定量資本評(píng)估應(yīng)采用更為科學(xué)的計(jì)量模型和計(jì)量方法，尤其是最低資本的計(jì)量模型。各國(guó)的償付能力體系建設(shè)都是從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分類(lèi)開(kāi)始的，然后進(jìn)行資本量的評(píng)估，主要有美國(guó)RBC模式、加拿大模式、百慕大模式、澳大利亞模式、英國(guó)模式、瑞士模式和歐盟模式。［11］在選擇計(jì)量模型時(shí)，應(yīng)樹(shù)立適合才最好的觀念，而不刻意為了追求國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)而超越國(guó)情。另外，按照《保險(xiǎn)法》要求，保險(xiǎn)公司自留保費(fèi)不得超過(guò)其實(shí)有資本金加公積金總和的四倍，在構(gòu)建新一代償付能力體系中應(yīng)注意與此協(xié)同，避免出現(xiàn)矛盾。

其次，新一代償付能力監(jiān)管體系正式引入第二支柱和第三支柱的概念，管理不能通過(guò)量化評(píng)估納入第一支柱的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，并與第一支柱的量化指標(biāo)監(jiān)管相得益彰。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)謝志剛教授提出：“‘三支柱’只是對(duì)監(jiān)管要求及措施的一種分類(lèi)和表達(dá)形式，并非實(shí)質(zhì)，不能用它來(lái)區(qū)分我國(guó)‘第二代’和‘第一代’監(jiān)管制度體系，事實(shí)上，我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)過(guò)去多年以來(lái)所制定和頒布的一系列監(jiān)管規(guī)章制度，也都可以按三條支柱來(lái)分類(lèi)，比如關(guān)于準(zhǔn)備金評(píng)估的各項(xiàng)‘精算規(guī)定’屬于第一支柱的內(nèi)容，而‘保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)管理指引’，‘內(nèi)部控制規(guī)范’等規(guī)定則屬于第二支柱的內(nèi)容，也有不少與信息披露有關(guān)的規(guī)定，照此理解，我國(guó)‘第一代’償付能力監(jiān)管制度體系也符合‘三支柱’框架?！保?3］本人并不同意這種觀點(diǎn)，第二支柱包括監(jiān)管分析和檢查、保險(xiǎn)公司內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理要求、償付能力綜合評(píng)價(jià)和監(jiān)管措施及第二支柱追加資本要求等4部分內(nèi)容。把我國(guó)過(guò)去的監(jiān)管規(guī)定牽強(qiáng)附會(huì)的塞到“三支柱”中不能讓人信服，而且以往的規(guī)定并不能與巴塞爾協(xié)議相融，故推出以“三支柱”為核心的新償付能力監(jiān)管體系的目的除了提高保險(xiǎn)監(jiān)管外，還有就是統(tǒng)一銀行、保險(xiǎn)、證券業(yè)的資本管理，適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)。

最后，新一代償付能力監(jiān)管體系應(yīng)進(jìn)一步完善信息公開(kāi)披露，建立市場(chǎng)約束機(jī)制。但在我國(guó)，保險(xiǎn)監(jiān)管存在濃重的中國(guó)特色，并非如西方一樣是先有市場(chǎng)而后有監(jiān)管，而是有了保險(xiǎn)就有了監(jiān)管行為。因此我國(guó)市場(chǎng)約束機(jī)制的建立會(huì)以自上而下?tīng)款^指導(dǎo)的形式展開(kāi)。

3.3 加強(qiáng)對(duì)綜合金融保險(xiǎn)集團(tuán)資本充足率的監(jiān)管

20世紀(jì)80年代以來(lái)，保險(xiǎn)業(yè)開(kāi)始走集團(tuán)化發(fā)展道路，各國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨集團(tuán)償付能力監(jiān)管的新問(wèn)題。尤其是美國(guó)次貸危機(jī)以來(lái)，很多知名國(guó)際保險(xiǎn)集團(tuán)紛紛出現(xiàn)償付能力不足甚至破產(chǎn)的情形，美國(guó)國(guó)際集團(tuán)（AIG）出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)，暴露出金融集團(tuán)監(jiān)管存在巨大隱患，使保險(xiǎn)集團(tuán)償付能力監(jiān)管的改革成為世界矚目的焦點(diǎn)。

2011年10月IAIS正式發(fā)布了新修訂的核心原則，即《保險(xiǎn)監(jiān)管核心原則、標(biāo)準(zhǔn)、指南和評(píng)估方法》（ICPS（2011）），在其每一部分后面幾乎都有“關(guān)于保險(xiǎn)集團(tuán)和集團(tuán)旗下保險(xiǎn)法人的附加指南”或是“保險(xiǎn)集團(tuán)及成員公司監(jiān)管指南”。［14］各歐盟成員國(guó)也針對(duì)“三支柱”監(jiān)管模型開(kāi)始對(duì)保險(xiǎn)集團(tuán)償付能力監(jiān)管進(jìn)行了深入思考與總結(jié)。其中最為典型的是英國(guó) 金 融 服 務(wù) 管 理 局（Finance Service Administration，F(xiàn)SA）于2006年11月公布的SII體系下保險(xiǎn)集 團(tuán) 監(jiān) 管 的 討 論 稿（Supervising insurance groups under SolvencyⅡ），以及2008年4月公布的關(guān)于在SII體系下加強(qiáng)集團(tuán)監(jiān)管的討論稿（Enhancing group supervision under Solvency II）。這兩篇討論稿詳細(xì)闡述了以英國(guó)為代表的歐盟保險(xiǎn)集團(tuán)償付能力監(jiān)管理念和歐盟保險(xiǎn)集團(tuán)監(jiān)管框架體系。［15］美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)成立了集團(tuán)償付能力問(wèn)題工作組，專(zhuān)門(mén)研究如何加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)集團(tuán)的償付能力監(jiān)管。

我國(guó)在構(gòu)建新一代償付能力監(jiān)管體系的過(guò)程中，要加強(qiáng)不同監(jiān)管部門(mén)之間的溝通和協(xié)同，在銀行、保險(xiǎn)和證券業(yè)之間統(tǒng)一資本監(jiān)管，避免監(jiān)管套利，加強(qiáng)保險(xiǎn)集團(tuán)整體風(fēng)險(xiǎn)管控。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，保險(xiǎn)公司一般分為總公司與省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)分公司，是把整體監(jiān)管目標(biāo)分解為各級(jí)目標(biāo)，還是由保險(xiǎn)公司內(nèi)控機(jī)制實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)的問(wèn)題，實(shí)為規(guī)則監(jiān)管和原則監(jiān)管之爭(zhēng)。本人認(rèn)為應(yīng)為后一種。我國(guó)保險(xiǎn)公司各級(jí)情況差別大，應(yīng)發(fā)揮原則監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，以?xún)敻赌芰ΡO(jiān)管體系的構(gòu)建為契機(jī)和“杠桿”來(lái)加強(qiáng)我國(guó)保險(xiǎn)公司的內(nèi)部管理，促進(jìn)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)管理模式轉(zhuǎn)型，促進(jìn)微觀市場(chǎng)行為規(guī)范。另外，不能定量監(jiān)管的應(yīng)強(qiáng)化定性監(jiān)管；市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制是我國(guó)的薄弱環(huán)節(jié)，這源于我國(guó)監(jiān)管權(quán)的配置問(wèn)題。

3.4 第二代償付能力監(jiān)管體系應(yīng)改革不符合國(guó)情及不協(xié)調(diào)的規(guī)定，并注意彌補(bǔ)空白

我國(guó)現(xiàn)行償付能力監(jiān)管體系，即第一代償付能力監(jiān)管體系，同時(shí)借鑒了歐盟和美國(guó)，在最低資本方面直接沿用了歐盟20世紀(jì)70年代制定的償付能力標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際資本方面則主要采用了美國(guó)RBC的方式。在兩種制度的銜接及與國(guó)情適應(yīng)方面存在很多問(wèn)題，構(gòu)建新一代償付能力監(jiān)管體系過(guò)程中應(yīng)注意以上問(wèn)題。同時(shí)，在新一代償付能力監(jiān)管體系的構(gòu)建中還應(yīng)注重監(jiān)管的成本效益分析，力求適合我國(guó)的實(shí)際情況。

另外，對(duì)于問(wèn)題保險(xiǎn)企業(yè)退出的規(guī)定不明確一直是我國(guó)的薄弱之處，現(xiàn)行法涉及問(wèn)題保險(xiǎn)企業(yè)的主要有：2009年《保險(xiǎn)法》第135條賦予保監(jiān)會(huì)對(duì)問(wèn)題保險(xiǎn)公司監(jiān)管的規(guī)章制定權(quán)；第139條明確了對(duì)償付能力不足的保險(xiǎn)公司，國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將其列為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，并可以根據(jù)具體情況采取的措施；第154 條保險(xiǎn)公司在整頓、接管、撤銷(xiāo)清算期間，或者出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)該公司直接負(fù)責(zé)的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員和其他直接責(zé)任人員采取的措施；《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條規(guī)定：商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)本法第二條規(guī)定情形的，國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以向人民法院提出對(duì)該金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重整或者破產(chǎn)清算的申請(qǐng)。國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)出現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申請(qǐng)中止以該金融機(jī)構(gòu)為被告或者被執(zhí)行人的民事訴訟程序或者執(zhí)行程序。金融機(jī)構(gòu)實(shí)施破產(chǎn)的，國(guó)務(wù)院可以依據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實(shí)施辦法?！侗ｋU(xiǎn)公司管理規(guī)定》也有列為重點(diǎn)監(jiān)管規(guī)定，《保險(xiǎn)公司償付能力管理規(guī)定》也規(guī)定了對(duì)償付能力不足的保險(xiǎn)公司的的監(jiān)管措施。但問(wèn)題是定保險(xiǎn)企業(yè)的退出機(jī)制規(guī)定不明確，配套措施不完善一直是一個(gè)大問(wèn)題。在構(gòu)建第二代償付能力監(jiān)管體系過(guò)程中，應(yīng)把問(wèn)題保險(xiǎn)企業(yè)的退出機(jī)制整合在其中，通盤(pán)考慮、全面設(shè)計(jì)，否則新一代償付能力監(jiān)管體系還將是不完整的。

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