顏昌武　劉亞平

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家沃利斯有言：“從某種意義上說(shuō)，發(fā)展中國(guó)家真正能夠從美國(guó)歷史中吸取的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，就是美國(guó)怎樣根除了制度腐敗?！泵绹?guó)人根除制度腐敗的手法不外乎兩點(diǎn)：一是限制掠奪之手，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠里；二是重新喚醒公民責(zé)任感，以公民權(quán)利遏制公共權(quán)力的濫用。

依據(jù)亨廷頓的說(shuō)法，一個(gè)社會(huì)的腐敗程度，可能與迅速的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化有著相當(dāng)密切的關(guān)系，在同一社會(huì)中，腐敗現(xiàn)象在進(jìn)化時(shí)期比在其他時(shí)期更為常見(jiàn)。要言之，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家更易出現(xiàn)腐敗高發(fā)現(xiàn)象。

透明國(guó)際2012年全球清廉指數(shù)排行榜顯示，美國(guó)在176個(gè)國(guó)家和地區(qū)中排名第19位。事實(shí)上，美國(guó)多年來(lái)穩(wěn)居全球腐敗水平最低國(guó)家的前10%之列。

但歷史不容回避，進(jìn)步時(shí)代前夜的美國(guó)也曾有過(guò)一段極其不光彩的腐敗史，特別是格蘭特總統(tǒng)當(dāng)政的八年（1868年至1876年），被公認(rèn)為美國(guó)“史上最腐敗的八年”。

從腐敗肆虐到躋身最清廉國(guó)家之列，美國(guó)人做出了怎樣的努力？這一成功轉(zhuǎn)型對(duì)今天的中國(guó)又有著怎樣的借鑒意義呢？

無(wú)處不在

19世紀(jì)和20世紀(jì)之交的美國(guó)，腐敗可謂無(wú)處不在。政黨、政府、國(guó)會(huì)乃至軍隊(duì)，無(wú)一置身事外。在那個(gè)黨權(quán)時(shí)代，政黨勢(shì)力、政府權(quán)力和大企業(yè)利益三位一體地勾結(jié)在一起。國(guó)會(huì)也不干凈，在1881年披露的星號(hào)郵路案中，包括聯(lián)邦參議員在內(nèi)的官員，借抬高郵價(jià)、增加無(wú)價(jià)值的服務(wù)等手段詐取聯(lián)邦郵政部至少400萬(wàn)美元巨款。軍隊(duì)也未能幸免：海軍部利用簽訂軍艦制造合同的機(jī)會(huì)得到幾十萬(wàn)美元贓款，陸軍部則大量出售西部地區(qū)皮貨貿(mào)易特權(quán)。

無(wú)論是聯(lián)邦政府，還是州政府，抑或市政府，都存在“腐敗交易”。當(dāng)格蘭特出任總統(tǒng)時(shí)，人們期待這位在南北戰(zhàn)爭(zhēng)中屢建奇功的英雄也能在政壇再創(chuàng)奇跡，但總統(tǒng)近乎災(zāi)難性地大搞裙帶關(guān)系，令人們失望不已。所謂“一人當(dāng)政，雞犬升天”，在格蘭特的內(nèi)閣中，竟然有多人是總統(tǒng)的親友或總統(tǒng)夫人的親戚。他選拔的三任財(cái)政部長(zhǎng)，一任不合法，一任是貪污犯，一任是行賄受賄能手。這位戰(zhàn)功卓著的英雄，墮落為美國(guó)歷史上最受詬病的總統(tǒng)之一。

在1905年一份由法國(guó)人繪制的美國(guó)政治地圖中，45個(gè)州中的25個(gè)州完全腐敗，13個(gè)州部分腐敗，只有6個(gè)州政治清明，沒(méi)有腐敗。在密蘇里州和新澤西州，州立法機(jī)構(gòu)和政府的關(guān)鍵職位都被鐵路壟斷集團(tuán)控制。西部各州政府更甚，整個(gè)加州幾乎成了南太平洋鐵路公司的囊中物。路易斯安那州州長(zhǎng)亨利·沃摩思的年薪為8000美元，而其在任四年內(nèi)竟撈取了50萬(wàn)美元。佛羅里達(dá)州的稅務(wù)官員私分的稅款高達(dá)50萬(wàn)美元。

市政府更是腐敗重災(zāi)區(qū)。市民為搭建涼棚而想占用一部分人行道，就得向有權(quán)頒發(fā)許可證的官員行賄；有的官員將提供給救濟(jì)院的食品拿回自己的餐桌上享用；有的官員則將市里的公共資產(chǎn)拿去放債，并將利息裝入自己腰包。扒糞者斯蒂芬斯在其名篇《圣路易斯的特威德時(shí)代》中，講述了1898年至1900年間，圣路易斯市如何在市長(zhǎng)齊根海因的管理下，將“賄賂發(fā)展成為市政府唯一實(shí)在的業(yè)務(wù)”。不獨(dú)圣路易斯市如是，幾乎所有的城市都因腐敗蔓延而蒙羞。

腐敗之源

一個(gè)宣稱以弘揚(yáng)民主價(jià)值為使命的國(guó)家，何以深陷腐敗泥潭呢？罪魁禍?zhǔn)桩?dāng)屬頂層制度設(shè)計(jì)的偏差，政黨分肥制主導(dǎo)下的政府不可能廉潔高效。

一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)社會(huì)的腐敗程度，與迅速的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化有相當(dāng)密切的關(guān)系；在同一社會(huì)中，腐敗現(xiàn)象在轉(zhuǎn)型時(shí)期比在其他時(shí)期更易為人們所容忍。

進(jìn)步時(shí)代前夜的美國(guó)，無(wú)論達(dá)官顯貴還是平民百姓，普遍表現(xiàn)出對(duì)道德腐化和政治腐敗的司空見(jiàn)慣。在官場(chǎng)，官員們信奉“腐敗是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潤(rùn)滑劑”，因而對(duì)腐敗有相當(dāng)高的容忍度。麥克伊在其名著《難以捉摸的共和國(guó)》中辯護(hù)說(shuō)，美國(guó)許多經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景的實(shí)施，必須依靠公司來(lái)推動(dòng)，如果共和黨人抨擊公司是腐敗工具，就難以推動(dòng)自己和選民渴望的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在民間，公眾對(duì)社會(huì)問(wèn)題漠不關(guān)心且道德觀淪喪。一個(gè)不顧個(gè)人道德的社會(huì)，不會(huì)對(duì)官員們的腐敗行為感到激憤，如斯蒂芬斯所指出：“美國(guó)人民糟糕的行政管理，是美國(guó)人民自己造成的……貪贓枉法的風(fēng)氣就是美國(guó)的風(fēng)氣?！睔v史學(xué)家莫里森和康馬杰則感嘆：“幾乎在所有的地方，舊道德標(biāo)準(zhǔn)都被破壞了，對(duì)于許多人來(lái)說(shuō)，正派似乎離開(kāi)了公共生活。”

與此同時(shí)，新興的利益群體急于在利益重構(gòu)的版圖上攻城略地，或消極無(wú)視官場(chǎng)的腐敗習(xí)氣，或主動(dòng)憑借手中的金元為腐敗大廈添磚加瓦。

對(duì)新興的大企業(yè)來(lái)說(shuō)，它們控制著經(jīng)濟(jì)資源，并試圖在政治領(lǐng)域有所作為，難免催生“財(cái)富收買權(quán)力”之風(fēng)。政府手中掌握大量的公共資源，比如土地和礦產(chǎn)等公共財(cái)產(chǎn)、法律規(guī)章制度的設(shè)立等，商人們則聚斂了大量財(cái)富。憑借手中的金元，商人瘋狂“收購(gòu)”官員手中的公共資源。在銀彈的攻擊下，官員紛紛淪為商人的俘虜，從而使后者逃脫了本應(yīng)履行的賠償責(zé)任，而弱勢(shì)群體的應(yīng)得利益卻無(wú)從保障。

急速的城市化產(chǎn)生了大批移民。對(duì)這些移民來(lái)說(shuō)，能否通過(guò)選舉這一權(quán)力或利益再分配過(guò)程來(lái)改變自身命運(yùn)至關(guān)重要，而官員們的誠(chéng)實(shí)品格與廉潔作風(fēng)則不在他們的考慮之列。在他們眼中，效忠代表自身利益的某個(gè)人所帶來(lái)的實(shí)惠，遠(yuǎn)高于效忠抽象的法律和道德準(zhǔn)則所帶來(lái)的實(shí)惠。官員們抓住新移民的這一軟肋，轉(zhuǎn)而以就業(yè)機(jī)會(huì)、住房或公民證等為誘餌收買新移民，以便維持和鞏固自身的執(zhí)政地位。

在新移民對(duì)政治腐敗的默許甚至縱容下，一些原本無(wú)黨性的組織迅速演化成政黨分肥的操作機(jī)器。比如，紐約市的坦慕尼協(xié)會(huì)，之所以從一個(gè)慈善機(jī)構(gòu)蛻變?yōu)橛绊懽畲蟮恼螜C(jī)器，很大程度上是因?yàn)橛写笈鷲?ài)爾蘭移民的加入。

社會(huì)轉(zhuǎn)型通過(guò)擴(kuò)大政治系統(tǒng)輸出功能，增加了腐敗空間。轉(zhuǎn)型時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往意味著政府職能的擴(kuò)張與官員們權(quán)勢(shì)的擴(kuò)大。從1870年到1913年，美國(guó)的GDP總量增長(zhǎng)了2.4倍。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與鐵路建設(shè)的飛躍，煤氣、電力等新興產(chǎn)業(yè)的興起，與市政建設(shè)緊密聯(lián)系在一起。鐵路作為第一大生意，也是第一個(gè)衍生了龐大行政管理機(jī)構(gòu)的大行業(yè)。而煤氣、電力等新興產(chǎn)業(yè)，則由政府授權(quán)和特許私人經(jīng)營(yíng)，這就給腐敗留下了極大的空間。

在城市化進(jìn)程中，政府對(duì)市政規(guī)劃的大規(guī)模投資，為官員們創(chuàng)造了大量以權(quán)謀私的機(jī)會(huì)。此外，美國(guó)地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的行政管理亦逐步加強(qiáng)。一批規(guī)章制度的頒布與實(shí)施，刺激了官員們創(chuàng)造租金的動(dòng)機(jī)，并增加了其操縱經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的可能性。

公民覺(jué)醒

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家沃利斯有言：“從某種意義上說(shuō)，發(fā)展中國(guó)家真正能夠從美國(guó)歷史中吸取的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，就是美國(guó)怎樣根除了制度腐敗?！泵绹?guó)人根除制度腐敗的手法不外乎兩點(diǎn)：一是限制掠奪之手，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠；二是重新喚醒公民責(zé)任感，以公民權(quán)利遏制公共權(quán)力的濫用。

為了把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠，進(jìn)步人士首先糾偏頂層制度設(shè)計(jì)，以功績(jī)制代替號(hào)稱“腐敗之源”的政黨分肥制，并出臺(tái)一系列與抑制腐敗密切相關(guān)的法律。比如禁止公司向聯(lián)邦公職候選人捐款的《謝爾曼法案》（1907年）、開(kāi)啟美國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度先河的《聯(lián)邦反腐敗行為法》（1910年）和禁止聯(lián)邦文官參與政黨活動(dòng)的《哈奇法》（1939年）等。這些法案為保證政府廉潔、防止金錢對(duì)選舉的滲透和腐蝕，起到了制度上的保障作用。

明確劃分聯(lián)邦政府、州政府與地方政府的事權(quán)與事責(zé)，強(qiáng)化聯(lián)邦政府對(duì)州、地方政府自由裁量權(quán)的限制及監(jiān)控力度，是抑制腐敗蔓延的有效手段。在進(jìn)步時(shí)代，美國(guó)聯(lián)邦政府在影響甚至控制銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、食品和藥業(yè)競(jìng)爭(zhēng)以及各州間貿(mào)易等方面的權(quán)力急劇膨脹，最終取代州和地方政府成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要管制者。

明確劃分權(quán)力與權(quán)利的邊界，亦能減少政府設(shè)租的空間。政府限制市場(chǎng)和資源的準(zhǔn)入，是誘發(fā)腐敗的一個(gè)重要原因。為了減少腐敗的產(chǎn)生，進(jìn)步人士實(shí)施了一系列釜底抽薪式的改革舉措，即還權(quán)于社會(huì)，將原本一些被禁止或限制的活動(dòng)合法化，杜絕了商人尋租的念頭。比如在美國(guó)實(shí)行禁酒的1919年至1933年間，非法生產(chǎn)和兜售酒類猖獗一時(shí)，執(zhí)法官員的貪賄之風(fēng)也愈演愈烈。而當(dāng)政府最終解除該禁令后，相應(yīng)的腐敗現(xiàn)象也就銷聲匿跡了。

進(jìn)步人士堅(jiān)定地認(rèn)為，公民應(yīng)該對(duì)腐敗承擔(dān)起道德責(zé)任，哪里的公民羸弱無(wú)能，哪里就會(huì)腐敗蔓延。只要喚醒人們沉睡的道德意識(shí)和責(zé)任感，就能有效地遏制腐敗。

“為了喚醒一個(gè)明顯無(wú)羞恥的公民的自豪”，斯蒂芬斯在《麥克盧爾》雜志上一連發(fā)表六篇文章，逐個(gè)揭露了圣路易斯、明尼阿波利斯、匹茲堡、費(fèi)城、芝加哥和紐約等城市的政治腐敗。斯蒂芬斯一再聲明：“我的特殊工作，就是要揭批美國(guó)政治中存在的腐敗現(xiàn)象、腐敗分子及政治不公現(xiàn)象?！?/p>

就抑制腐敗的效果而言，強(qiáng)有力的公共輿論監(jiān)督力量有時(shí)比嚴(yán)酷的法律作用更為顯著。斯蒂芬斯等人所主導(dǎo)的黑幕揭發(fā)運(yùn)動(dòng)，不僅發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)中存在的社會(huì)問(wèn)題，并督促政府解決了相當(dāng)一部分問(wèn)題，更重要的是，這一運(yùn)動(dòng)對(duì)當(dāng)時(shí)的社會(huì)價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)型，特別是社會(huì)良知與公民道德意識(shí)的覺(jué)醒，起到了重要的喚醒作用。

通過(guò)他們的調(diào)查和文章，全社會(huì)都意識(shí)到腐敗的嚴(yán)重與危害。他們對(duì)政治丑聞的揭露和批判，也會(huì)導(dǎo)致政治家競(jìng)選敗北、引發(fā)檢察機(jī)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)查介入，并迫使立法者頒布新的道德限制來(lái)保證公職人員的獨(dú)立和公正。

恢復(fù)公民精神，除了占領(lǐng)輿論高地，還必須通過(guò)各種政治改革讓公民重新獲得自己曾讓渡的權(quán)力，從狡猾的政治機(jī)器統(tǒng)治集團(tuán)手中奪回提名、選舉候選人以及決定政策的權(quán)力。

為此，進(jìn)步人士推行了一系列政治改革，以擴(kuò)大公民對(duì)公共事務(wù)的直接參與。

改革舉措包括直選議員，賦予婦女以選舉權(quán)，普及動(dòng)議權(quán)、公民投票權(quán)和罷免權(quán)，以及推進(jìn)地方自治修正案和地方特許權(quán)運(yùn)動(dòng)等。通過(guò)這些給公民賦權(quán)的政治改革，進(jìn)步人士有效削弱了政府機(jī)器在對(duì)付人民時(shí)所擁有的優(yōu)勢(shì)，從而推動(dòng)了一個(gè)清廉高效政府的來(lái)臨。

（摘自《財(cái)經(jīng)》）