■本刊記者 查 英
中國存在多少“小組”?這些小組究竟是什么性質(zhì)的機(jī)構(gòu)?它們?nèi)绾纬闪?、如何運(yùn)作?它們的權(quán)力又到底有多大?
剛剛過去的2013年,亮點(diǎn)頗多。其中,十八屆三中全會的亮點(diǎn)之一,是成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。2013年12月30日,中央政治局召開會議決定,習(xí)近平任改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長。
當(dāng)下改革如何推向深入?人們將目光和期望投向了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。這不僅因?yàn)椤叭嫔罨母铩钡那逦从谝环N歷史慣性——“領(lǐng)導(dǎo)小組”對時(shí)代和社會產(chǎn)生的重要作用。其中,曝光率較高的如中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組等(后文簡稱財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)小組和中央巡視組)。
那么,中國存在多少這樣的“小組”?這些小組究竟是什么性質(zhì)的機(jī)構(gòu)呢?它們?nèi)绾纬闪?、如何運(yùn)作?它們的權(quán)力到底有多大?
日常新聞報(bào)道中,“某某小組”的提法常吸引眼球。參與中國經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村工作的“領(lǐng)導(dǎo)小組”也不陌生,即在媒體上露面較多的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組和中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組。
涉及經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村工作的兩個(gè)“小組”,與中央經(jīng)濟(jì)工作會議和中央農(nóng)村工作會議之間,是否有緊密的聯(lián)系?
從每年7、8月份開始,國務(wù)院各組成部門和直屬機(jī)構(gòu),就會加緊收集與中央經(jīng)濟(jì)工作會議有關(guān)的材料,并上報(bào)財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌。
按照慣例,財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組組長一般由國務(wù)院總理兼任,朱镕基和溫家寶都曾擔(dān)任過該小組的組長?!靶〗M”成員一般由分管經(jīng)濟(jì)工作的中共中央政治局成員、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)成員和部分綜合經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員組成。
作為黨中央研究、制訂財(cái)經(jīng)工作方針政策和財(cái)經(jīng)工作中重大事件的決策機(jī)構(gòu),中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組常被視為中國經(jīng)濟(jì)的核心領(lǐng)導(dǎo)和決策部門,負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃。因而中央經(jīng)濟(jì)工作會議對第二年經(jīng)濟(jì)提出的重要政策與規(guī)劃,與中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組緊密關(guān)聯(lián)。
每年12月,同樣冠以“中央”頭銜的另一重要會議即中央農(nóng)村工作會議,又會對一年的農(nóng)村工作進(jìn)行總結(jié),并提出第二年的農(nóng)村工作規(guī)劃。2013年,中央農(nóng)村工作會議特別提出了糧食安全問題。
“中國人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手里”,陳錫文對糧食安全作出解讀。作為三農(nóng)政策的權(quán)威解讀者,陳錫文亮相媒體的頭銜是中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任。
包括陳錫文在內(nèi),農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)小組成員都參加了本次農(nóng)村工作會議,國務(wù)院副總理汪洋做了總結(jié)講話。汪洋的另一身份則是中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長。
財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組和農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)小組的歷史都可追溯到建國初期。其間幾經(jīng)反復(fù),財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組于1992年再恢復(fù),農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)小組在1993年3月成立。除去財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組和農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)小組,中央層面還存在其它“領(lǐng)導(dǎo)小組”,如中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央反腐敗協(xié)調(diào)小組、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組等,它們都屬于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中的一種。
通過設(shè)置專門“小組”來完成重要的工作事項(xiàng),已是中國政府比較慣用的一種治理方式。就中國眾多“小組”的來龍去脈、功能定位以及歷史作用,南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院周望博士寫了一本書,叫做《中國“小組機(jī)制”研究》。此書一出,就反復(fù)被媒體引用。
依據(jù)此書,“小組”只是中國議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中的一部分,其它協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)名稱“尾綴”還有“委員會”、“指揮部”或者“辦公室”等。這些“小組”在中央及地方黨政系統(tǒng)內(nèi)或長期、或短暫存在。
中央人民政府網(wǎng)站上,一份更新于2011年12月31日的名單顯示,對外公布的國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)共30個(gè),其中“領(lǐng)導(dǎo)小組”有8個(gè),“委員會”有18個(gè),“指揮部”3個(gè),“辦公室”有1個(gè)。
財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組與農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)小組則不在國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)名單內(nèi),它們屬于中共中央領(lǐng)導(dǎo)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
周望對曾經(jīng)存在和保存至今的各種“小組”進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后寫道:它們數(shù)量眾多、種類繁雜且變動(dòng)頻繁。特別是有的“小組”在發(fā)展變化過程中,時(shí)而隸屬于黨的部門,時(shí)而又位列國務(wù)院機(jī)構(gòu)序列,相互之間或并列運(yùn)行或前后替代。周望的描述僅僅針對中央一級的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),在地方黨政系統(tǒng)中,“小組”機(jī)制也同樣存在。
“小組”因何而生?曾任國務(wù)院副總理、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任曾培炎對“小組機(jī)制”給予過很高的評價(jià):“通過成立跨部門領(lǐng)導(dǎo)小組來組織實(shí)施重大戰(zhàn)略任務(wù),是我們黨和政府在長期實(shí)踐中形成的一種有效工作方法”,“在重大決策具體落實(shí)和實(shí)施過程中,建立跨部門的協(xié)調(diào)合作機(jī)制,有利于減少層級、提高效率?!?/p>
統(tǒng)計(jì)過程記者發(fā)現(xiàn),“小組”的機(jī)構(gòu)設(shè)置在官方資料中鮮有提及,公開報(bào)道也少之又少。周望關(guān)于“小組機(jī)制”研究一書出版之后隨即成為媒體引用的寵兒。不難看出,“領(lǐng)導(dǎo)小組”帶有幾分神秘。
根據(jù)人民網(wǎng)的消息,2013年3月,在中國發(fā)展高層論壇經(jīng)濟(jì)峰會上,劉鶴以中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、國家發(fā)改委副主任的身份參加了相關(guān)活動(dòng),顯示財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行了新一輪人事調(diào)整。此前,劉鶴的職務(wù)是國務(wù)院發(fā)展研究中心黨組書記、副主任。
按慣例,國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的變動(dòng)調(diào)整,會通過國務(wù)院的官方網(wǎng)站來發(fā)布公告。而媒體報(bào)道揭示,“作為黨的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),各個(gè)小組的人事更替一般不會對外發(fā)布公告,外界想要獲知相關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的人事調(diào)整,只能是待相關(guān)負(fù)責(zé)人以領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人的身份進(jìn)行公開活動(dòng),并經(jīng)媒體報(bào)道之后才能知曉?!?/p>
除相關(guān)人事變動(dòng)不對外發(fā)布,“小組”的神秘之處還因其大多數(shù)“不掛牌子、不設(shè)機(jī)構(gòu)、不設(shè)編制”。在中央人民政府網(wǎng)站掛出的國務(wù)院30個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)名單中,只有國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會及國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會,單設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。
按照規(guī)定,無論是中央還是地方,經(jīng)過2008年政府機(jī)構(gòu)改革調(diào)整之后,議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立更加嚴(yán)格,一般不設(shè)實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu),所需要的編制由承擔(dān)具體工作的行政機(jī)構(gòu)解決,而“小組”成員也多為“兼職”。
2013年7月,人民網(wǎng)時(shí)政頻道一篇題為《中共中央政治局常委擔(dān)任的工作小組領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)》文章,顯示出部分小組組長的人事更新。其中,李克強(qiáng)任國務(wù)院西部開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組長和國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組組長,俞正聲任中央新疆工作協(xié)調(diào)小組組長,王岐山任中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長,張高麗任國務(wù)院西部開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組副組長。
十八屆三中全會會議公報(bào)提出,“中央將成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)?!?/p>
“這樣的機(jī)構(gòu)之前從未有過,跟之前的國家體改委仍有區(qū)別?!眹野l(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所研究員常修澤說,“相當(dāng)于一個(gè)改革的總指揮部,確保改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性?!?/p>
2013年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上,多次提到“全面深化改革”字眼,會議提出:中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組,在中央政治局、中央政治局常委會領(lǐng)導(dǎo)下工作。各地區(qū)各部門都要指定一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)改革工作,主要領(lǐng)導(dǎo)同志要親自抓。
“‘領(lǐng)導(dǎo)小組’的作用發(fā)揮由一個(gè)‘基本面’來決定,這就是組成人員的權(quán)威性。因而未來要判斷中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的作用發(fā)揮,觀察其成員名單便可基本知曉?!敝芡f。
領(lǐng)導(dǎo)小組不是一種制度化的組織,但在中國政治運(yùn)作中具有舉足輕重的地位。這從曝光率較高的財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)小組和中央巡視組的“行動(dòng)成果”便可窺見一斑。
有媒體曾報(bào)道,中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組每年最重要的任務(wù)就是中央經(jīng)濟(jì)工作會議。而每年的三農(nóng)“一號文件”,則由中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室承擔(dān)最初的調(diào)研論證和起草工作。2013年萬眾矚目的則莫過于中央巡視組的“打虎”連續(xù)劇。
中央紀(jì)委書記王岐山在2013年接任中央巡視組組長之后,可謂將巡視組的“威力”發(fā)揮得淋漓盡致。王岐山在中央紀(jì)委委員學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神研討班上曾透露出反腐新思路,即“堅(jiān)持標(biāo)本兼治,當(dāng)前要以治標(biāo)為主,為治本贏得時(shí)間”。2013年一年打掉17只“老虎”,以震懾貪腐高官遏制腐敗勢頭。2013年末中共中央印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》,依據(jù)文件內(nèi)容可看出,這將是一份未來5年反腐的綱領(lǐng)性文件。
巡視制度也并非新制度,到2013年正好10年。2009年“中央紀(jì)委、中央組織部巡視組”更名為“中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。巡視組走入大眾視野,還是從各巡視組成批進(jìn)駐地方和部門巡視開始的。2013年5月,中央第一輪巡視工作動(dòng)員會上,王岐山說,中央巡視組不再是“鐵帽子”,而是一次一授權(quán)。截至目前,中央巡視工作已進(jìn)行第二輪巡視,巡視組共公布20個(gè)巡視單位。其中包含的地方名單有江西、湖北、安徽、山西、湖南、貴州、云南、重慶、廣東、內(nèi)蒙古和吉林。
環(huán)視當(dāng)下,備受關(guān)注的還是全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的工作開展和成員的最終確定。十八屆三中全會公報(bào)提出“五位一體”改革,意味著改革領(lǐng)導(dǎo)小組將對經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會體制、文化體制、生態(tài)文明制度建設(shè)等五大方面,作出決策和部署。
專家認(rèn)為,只有成立一個(gè)利益超脫的機(jī)構(gòu),才能推動(dòng)改革走向深入。而對于改革領(lǐng)導(dǎo)小組是否會與其它小組職能重合,專家解析說,“從全會公報(bào)來看,應(yīng)是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所有與改革相關(guān)的事宜。具體的分工和合作,還需要在實(shí)踐中摸索?!?/p>