葉冬梅 安保軍

南京某區(qū)衛(wèi)生應急能力建設現(xiàn)狀及問題分析

葉冬梅 安保軍

目的 分析當前衛(wèi)生應急能力建設現(xiàn)狀, 查找存在的問題, 提出衛(wèi)生應急能力提升的對策與措施。 方法 利用國家衛(wèi)計委《衛(wèi)生急能力評估工作指導方案》, 對2012年南京某區(qū)衛(wèi)生應急能力進行客觀分析和評估打分。 結(jié)果 南京某區(qū)衛(wèi)生應急能力建設已初具規(guī)模, 1000分的評估量表, 評估結(jié)果達903分, 但仍存在一定的問題和諸多困難。 結(jié)論 在政府主導下, 形成多部門協(xié)作、全社會參與的工作格局, 扎實推進衛(wèi)生應急能力建設, 是應急管理工作的有效對策。

衛(wèi)生應急；能力建設；對策

近年來, 突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā), 給廣大人民的生活和生命健康帶來重大災難, 同時也給國家各行業(yè)和整體經(jīng)濟的增長造成巨大沖擊。并由于其突發(fā)性、群體性、不確定性、多變與多元性和嚴重危害性等特點, 已成為社會普遍關(guān)注的問題。因此, 如何加強衛(wèi)生應急能力建設, 有效應對和處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件, 是各級政府加強危機管理, 提升公共服務水平的一項長期的重要任務。本文擬通過對南京某區(qū)衛(wèi)生應急能力建設現(xiàn)狀進行系統(tǒng)分析, 查找存在的問題與不足,就建立完善、高效的衛(wèi)生應急體系做初步探討。

1 資料與方法

根據(jù)國家衛(wèi)計委《衛(wèi)生應急能力評估工作指導方案》和

《衛(wèi)生應急能力評估標準》從體系建設、應急隊伍、裝備儲備、培訓演練、宣教科研、監(jiān)測預警、應急處置和善后評估8個方面, 收集區(qū)衛(wèi)生局、區(qū)疾病預防控制中心、區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所和兩家醫(yī)療機構(gòu)2012年相關(guān)數(shù)據(jù)資料, 并進行評估打分。

2 結(jié)果

2. 1 總評分結(jié)果 經(jīng)現(xiàn)場查閱, 資料審查, 逐項評分, 總分1000分的評估內(nèi)容, 累計評估分903分。評分具體情況見表1。

2. 2 扣分項目細析 綜觀8項系統(tǒng)評估項目, 整體評估結(jié)果良好, 其中有4項系統(tǒng)評估項目涉及扣分, 為更好的查找衛(wèi)生應急能力存在的問題, 現(xiàn)列出扣分項目明細。詳見表2。

表1 南京某區(qū)衛(wèi)生應急能力評估結(jié)果

表2 南京某區(qū)衛(wèi)生應急能力評估扣分項目細析

3 討論

3. 1 現(xiàn)狀分析

3. 1. 1 政府重視, 衛(wèi)生應急體系基本完善。區(qū)政府重視衛(wèi)生應急體系建設工作, 將其納入?yún)^(qū)政府和衛(wèi)生行政部門“十二五”規(guī)劃內(nèi)容中。2012年有以衛(wèi)生防疫經(jīng)費的名義劃撥的包含衛(wèi)生應急常規(guī)工作經(jīng)費73萬元, 并備有應急儲備金。 “一案三制”建設已初步完成, 各調(diào)查對象均制訂了各類應急預案和技術(shù)方案, 基本形成了“橫向到邊, 縱向到底”的衛(wèi)生應急預案體系, 均成立有衛(wèi)生應急辦公室, 有專(兼)工作人員, 能夠滿足衛(wèi)生應急日常工作需要。衛(wèi)生應急相關(guān)法制宣傳和聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)作機制基本能正常運行。

3. 1. 2 監(jiān)測預警, 信息報告系統(tǒng)較為靈敏。區(qū)衛(wèi)生局有較為完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件判定操作流程、工作規(guī)范和定期分析報告制度。傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告網(wǎng)及轄區(qū)各醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu), 事件報告率、報告及時率、報告完整率、網(wǎng)絡直報率、評估率均達100%。傳染病預警監(jiān)測網(wǎng)絡暢通,處置率和處置及時率達100%。區(qū)疾控中心開展突發(fā)事件及大型活動公共衛(wèi)生日常風險評估和專題風險評估, 供政府決策使用。

3. 1. 3 隊伍建設強化, 物資儲備充足, 衛(wèi)生應急能力明顯提高。區(qū)衛(wèi)生局有衛(wèi)生應急專家?guī)旌蛯＜易稍兾瘑T會管理制度,應急專家?guī)烊藬?shù)達278人, 專家咨詢委員會人數(shù)達58人, 人員類型涵蓋急性傳染病、中毒處置、核和輻射、緊急醫(yī)學救援、心理救援等領(lǐng)域。有衛(wèi)生應急裝備管理制度, 儲備品種和數(shù)量基本符合醫(yī)療救援、突發(fā)急性傳染病防控、突發(fā)中毒事件處置、核和輻射突發(fā)事件醫(yī)學應急等事件處置的《衛(wèi)生應急隊伍裝備參考目錄(試行)》要求。自2003年“非典”疫情以來, 該支隊伍經(jīng)受住了重重考驗, 成功處置2007年人感染高致病性禽流感疫情、2008年手足口病疫情、2009年甲型H1N1流感疫情、2013年人感染H7N9禽流感疫情和數(shù)十起疑似食物中毒事件。

3. 2 存在的主要問題

3. 2. 1 衛(wèi)生應急指揮管理體系還不健全 政府尚未將衛(wèi)生應急體系建設納入國民經(jīng)濟和政府發(fā)展規(guī)劃中, 基本還是以衛(wèi)生唱獨角戲, 不利于衛(wèi)生應急工作政府主導、聯(lián)防聯(lián)控機制落到實處。衛(wèi)生應急指揮決策系統(tǒng)尚未建成, 統(tǒng)一指揮、信息快速收集等尚存有一定難度。同時雖然從區(qū)衛(wèi)生局到衛(wèi)生監(jiān)督所、疾控中心和兩家醫(yī)院, 均已成立衛(wèi)生應急科, 但并不是獨立設編, 人員沒有額外增加, 兼職情況普遍存在。

3. 2. 2 應急實驗室檢測網(wǎng)絡未建立, 現(xiàn)場處置能力薄弱區(qū)疾控中心實驗室受硬件條件和人員限制, 應急檢測能力不能滿足早期識別和初步鑒定的需要。雖然應急專家?guī)煲呀ǔ?但整體來看, 一線骨干力量匱乏, 專業(yè)人員知識和能力水平嚴重不足, 設備條件差, 突發(fā)事件發(fā)現(xiàn)、識別能力和早期處置能力十分薄弱。

3. 2. 3 基層衛(wèi)生應急科研能力缺乏 受人員數(shù)量、學歷構(gòu)成及實驗設備等因素的影響, 區(qū)級層面基本沒有時間也沒有能力承擔或開展衛(wèi)生應急科研能力, 不能有效的拓展思維,國際、國內(nèi)先進經(jīng)驗不能很好的得到利用。

3. 2. 4 風險評估內(nèi)容局限, 且停留于紙上談兵 受重處置輕預防和行業(yè)局限等因素的影響, 非公共衛(wèi)生類突發(fā)事件風險評估工作目前尚缺乏實施方案。已開展的公共衛(wèi)生類突發(fā)事件風險評估, 也存在留于形式和未與健康風險提示、宣傳教育相結(jié)合的問題。

3. 2. 5 善后評估 恢復重建與善后評估是突發(fā)事件處置不可缺少的重要組成部分, 在整個應急處置過程中占有非常重要的地位。但由于重治療輕預防和重處置輕善后等觀念的影響, 善后評估工作開展得較少或幾乎沒有開展, 相關(guān)補助與獎懲制度未建立。

3. 3 對策與建議

3. 3. 1 健全高效的決策指揮系統(tǒng) 公共衛(wèi)生事件絕大多數(shù)突如其來、情況緊急, 影響及危害廣泛且深刻, 應急處理工作極為艱巨復雜, 涉及政府多個部門和社會方方面面, 要防止出現(xiàn)政令不暢、政出多門、各行其是、混亂無序的狀態(tài),因此要強化政府職能。應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件, 政府重視是根本保證［1］, 政府的主導地位不容忽視。不論是2003年“非典”、2008年手足口病還是今年的人感染H7N9禽流感防控等突發(fā)事件實踐證明, 政府在應對突發(fā)事件應急處置中有著不可代替的核心作用, 同時也告訴我們, 突發(fā)事件應急處置需多個部門密切配合與溝通協(xié)調(diào)。另外除衛(wèi)生部門外, 政府更要成立應急辦, 負責處理突發(fā)事件組織與協(xié)調(diào)工作, 且要有正式機構(gòu)和編制, 不能掛名兼職。只有這樣, 日常的應急準備和應急管理工作才能落到實處, 才能為處置各種突發(fā)事件提供組織保障和做好應急管理的基礎(chǔ)性工作。此外, 衛(wèi)生部文件指出, 突發(fā)事件應急指揮與決策系統(tǒng)是衛(wèi)生信息化建設的一個重要組成部分, 是建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急反應機制的重要內(nèi)容, 有助于實現(xiàn)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件統(tǒng)一指揮、有效協(xié)調(diào)、快速反應、果斷處置［2］。因此應加大、加快突發(fā)事件應急指揮決策系統(tǒng)建設。

3. 3. 2 加強組織隊伍建設 要在各級政府的統(tǒng)籌規(guī)劃下,合理配置公共衛(wèi)生人力資源。疾控機構(gòu)充足的人力資源是做好衛(wèi)生應急工作的前提。公共衛(wèi)生人才的培訓應該是復合型人才, 既要精通疾病預防控制的基本理論和技能, 又要具有豐富的現(xiàn)場工作經(jīng)驗和綜合管理能力以及對邊緣學科的有效駕馭能力［3］。面對公共衛(wèi)生人才不足的局面首先要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上, 增加培訓的頻度, 舉辦各種形式的培訓及演練, 提高現(xiàn)有人員能力；其次要制訂人才引進計劃, 采取切實有效的措施引進公共衛(wèi)生專業(yè)人員, 建立合理的人才梯隊, 優(yōu)化應急專家?guī)旌蛻碧幹萌藛T結(jié)構(gòu), 提高現(xiàn)場應急處置能力。

3. 3. 3 加大公共衛(wèi)生經(jīng)費投入 突發(fā)公共事件是一種公共產(chǎn)品。防范和化解突發(fā)公共事件的風險, 需要公共財政的支持。公共財政是政府應急管理的基礎(chǔ), 政府財力投入不足,勢必影響政府應對突發(fā)事件的能力, 也有可能貽誤處置突發(fā)事件的時機, 造成難以預料的損失和危害。因此, 完善政府財政支持機制, 對及時有效處置突發(fā)事件至關(guān)重要。應對和處置突發(fā)事件往往需要事前投入, 區(qū)財政要將該項經(jīng)費列入財政預算, 并形成穩(wěn)定的財政投入支持機制, 并有一定的預備基金列入財政預算, 必要時予以追加, 以保證突發(fā)事件應急處置的實際需要。

3. 3. 4 加快重要衛(wèi)生裝備更新 隨著醫(yī)學技術(shù)的迅猛發(fā)展,醫(yī)療設備也得到了同步發(fā)展, 設備的功能更加齊全、性能日趨先進, 診斷和檢測的精度越來越高, 速度越來越快。因此為了快捷有效地處置突發(fā)事件, 在政府加大投入的基礎(chǔ)上,要加快對公共衛(wèi)生有關(guān)重要衛(wèi)生裝備更新?lián)Q代, 實現(xiàn)公共衛(wèi)生相關(guān)實驗室的應用、監(jiān)測、檢驗、消毒、救治等裝備的系列化、輕便化、現(xiàn)代化, 以更好地適應平戰(zhàn)時需要。

3. 3. 5 開展衛(wèi)生應急科學研究和交流合作 創(chuàng)選條件開展衛(wèi)生應急相關(guān)科學研究, 邀請上級相關(guān)專家進行專題講座和現(xiàn)場技術(shù)指導, 建立遠程醫(yī)療會診網(wǎng)絡等, 全面提升應急能力和水平。

3. 3. 6 健全善后處理機制 突發(fā)事件會導致組織或社會出現(xiàn)一種高度的緊張、失衡狀態(tài), 而且這種狀態(tài)可能會持續(xù)一段較長的時間, 例如今年的人感染H7N9禽流感。因此, 在突發(fā)事件結(jié)束后, 必須建立善后處理機制, 目的就是為了總結(jié)已經(jīng)處理的突發(fā)事件, 在總結(jié)中獲取經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題、分析原因、提升能力。善后處理機制應包括評估機制、安撫機制、激勵機制、問責機制等。評估機制重點對事件處置過程各個環(huán)節(jié)和效果進行評估, 查找工作中還存在哪些問題？哪個環(huán)節(jié)還有缺陷？有哪些經(jīng)驗與教訓？并分析存在問題的原因, 修訂、完善各類突發(fā)事件應急預案、技術(shù)方案, 為不斷提高突發(fā)事件應急處置能力服務。安撫機制主要對事件中受累群眾進行心理和精神上的安撫。激勵與問責機制, 對那些不顧個人安危, 具有高度責任感和奉獻精神的先進集體和個人予以精神和物質(zhì)上的獎勵；對處置突發(fā)事件中出現(xiàn)的玩忽職守、失職、瀆職行為追究其行政與法律責任, 并形成制度。

［1］ 甄尚敏,孟友,侯延文,等.對《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應急反應體系》的研究.中國公共管理, 2003,19(2):96-97.

［2］ 衛(wèi)生部辦公廳.關(guān)于做好地市級突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮與決策系統(tǒng)項目建設工作的通知.衛(wèi)辦應急4號, 2010.

［3］ 蘇華,萬麗葵,孟虹.應對松花江水污染突發(fā)公共事件的實踐與體會.中國公共衛(wèi)生管理, 2006,22(2):81-82.

210042 江蘇省南京市玄武區(qū)衛(wèi)生局