鄭永年：集權(quán)為了改革，改革需要分權(quán)

張墨寧

中國(guó)需要繼續(xù)出發(fā)，而如何找到全面深化改革的不竭動(dòng)力，成為一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。

十八大后中國(guó)權(quán)力格局有了變化和重構(gòu)，在今天，已穩(wěn)固形成新的政治權(quán)威，習(xí)近平事實(shí)上已經(jīng)是中國(guó)改革開(kāi)放的“新設(shè)計(jì)師”。正如美國(guó)《時(shí)代》周刊評(píng)論說(shuō)，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層已向外界證明，他們有能力做出艱難決定并聰明地貫徹實(shí)施。

中國(guó)需要繼續(xù)出發(fā)，而如何找到全面深化改革的不竭動(dòng)力，如何激發(fā)社會(huì)活力，成為一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。這一挑戰(zhàn)，也和政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)是否能確立“新常態(tài)”聯(lián)系在一起。那么，中國(guó)該怎么做？

本刊記者就此專(zhuān)訪了新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所所長(zhǎng)鄭永年。

《南風(fēng)窗》：如果說(shuō)“和諧社會(huì)”、“社會(huì)管理”是對(duì)保持社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)回應(yīng)，本屆領(lǐng)導(dǎo)層多次提到的激發(fā)社會(huì)活力，回應(yīng)的是哪些問(wèn)題？

鄭永年：激發(fā)社會(huì)活力，實(shí)際上就是中國(guó)的改革動(dòng)力從哪里來(lái)的問(wèn)題。過(guò)去中國(guó)曾出現(xiàn)過(guò)“無(wú)改革”或者說(shuō)改革不動(dòng)的局面?！盁o(wú)改革”指的是一種沒(méi)有改革的客觀局面，它并不是說(shuō)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人和政府或者社會(huì)不想改革。想改革而沒(méi)有執(zhí)行或者執(zhí)行得很差，就導(dǎo)致“無(wú)改革”局面。自改革開(kāi)放以來(lái)，改革、發(fā)展和穩(wěn)定一直是中國(guó)3個(gè)互相關(guān)聯(lián)的政策領(lǐng)域。通過(guò)改革而得到發(fā)展，通過(guò)發(fā)展而達(dá)致穩(wěn)定，穩(wěn)定本身又反過(guò)來(lái)有助于進(jìn)一步改革和發(fā)展，這是一個(gè)良性的循環(huán)。而過(guò)去多年，中國(guó)總體局勢(shì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)在很多方面表明這三者之間有進(jìn)入了一個(gè)惡性循環(huán)的風(fēng)險(xiǎn)，即無(wú)改革、高發(fā)展和不穩(wěn)定。

十八大以來(lái)，無(wú)論是三中全會(huì)還是四中全會(huì)，主題都是改革，確立了宏大的改革計(jì)劃，老百姓對(duì)改革的期望也越來(lái)越大。頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)具備了，那么改革的動(dòng)力在哪里？主體是誰(shuí)呢？改革的主體顯然不僅僅是中央政府。中央政府是頂層設(shè)計(jì)者，在有些方面是改革的主體，比如財(cái)政體制、稅收、貨幣改革，但在更多的方面并不是主體，改革的主體還是社會(huì)。社會(huì)活力無(wú)非來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面，企業(yè)和社會(huì)組織，他們也是創(chuàng)新的主體。

這也符合中國(guó)上世紀(jì)80年代改革的邏輯，頂層設(shè)計(jì)師是鄧小平，但最終還是通過(guò)分權(quán)創(chuàng)造了活力，無(wú)論是早期的個(gè)體戶(hù)、民營(yíng)企業(yè)還是特區(qū)，都是把社會(huì)活力激發(fā)出來(lái)的手段。90年代鄧小平南方談話以后，改革走得那么快，也是因?yàn)榇笠?guī)模的分權(quán)運(yùn)動(dòng)。只有分權(quán)，才會(huì)把束縛活力的東西拿掉。而在十八大之前，一方面是2008年金融危機(jī)以后，國(guó)有企業(yè)大擴(kuò)張;另一方面是維穩(wěn)系統(tǒng)即社會(huì)控制系統(tǒng)的發(fā)展，影響了社會(huì)活力的發(fā)揮。

現(xiàn)在面臨的問(wèn)題是，新一輪改革，是從以往的分權(quán)式改革轉(zhuǎn)向集權(quán)式改革，這表現(xiàn)在深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組等新權(quán)力機(jī)構(gòu)的成立。集權(quán)是為了克服既得利益對(duì)改革的阻力和反對(duì)，就像習(xí)近平所說(shuō)的，好肉都吃了，剩下的都是硬骨頭。改革者需要權(quán)力，沒(méi)有權(quán)力什么事情都做不成?？泄穷^就要有權(quán)力，但集權(quán)本身不是目的，要發(fā)揮社會(huì)的活力還是要還權(quán)于社會(huì)。把權(quán)力從既得利益手中拿過(guò)來(lái)，但不能拿過(guò)來(lái)以后老是握在自己的手里，而是需要下放到改革者手中。

《南風(fēng)窗》：全面深化改革中如何進(jìn)一步下放權(quán)力，并真正解決一些地方政府不作為的問(wèn)題？

鄭永年：中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)際上也是在探討怎么分權(quán)，首先就是如何把行政審批權(quán)下放。比如上海自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)，意在發(fā)揮地方的積極性，負(fù)面清單也是一個(gè)很好的概念，但是這個(gè)清單過(guò)長(zhǎng)的時(shí)候，跟沒(méi)有下放一樣。

集權(quán)式的改革和反腐敗運(yùn)動(dòng)，使得一些地方都不做事情，一些地方成為“空轉(zhuǎn)”政府。道理很簡(jiǎn)單，法律規(guī)定的權(quán)力還是在政府手中，但這些政府已經(jīng)不作為。下一步中央政府要做的是，通過(guò)集權(quán)的方式，有足夠的權(quán)力從官僚手中下放到社會(huì)中去。所有的官僚集團(tuán)、地方政府不會(huì)主動(dòng)放權(quán)，需要中央政府的權(quán)力去推動(dòng)，要利用上層的權(quán)力使得各級(jí)政府、各級(jí)官僚去分權(quán)。

衡量改革進(jìn)展得如何，不在于有多么宏大的改革設(shè)計(jì)，而在于如何讓三中全會(huì)出臺(tái)的336項(xiàng)改革方案、四中全會(huì)出臺(tái)的180多項(xiàng)改革方案實(shí)施下去。我認(rèn)為四中全會(huì)之后要走向放權(quán)，前一個(gè)階段是整治“亂作為”的政府，反腐敗運(yùn)動(dòng)一定程度上遏止了官員的“亂作為”，下一步的目標(biāo)則是要把政府從“不作為”轉(zhuǎn)向“作為”，否則三中全會(huì)、四中全會(huì)的改革設(shè)計(jì)只會(huì)停留在紙面上。權(quán)力如果牢牢掌握在官僚系統(tǒng)手里，不向地方、企業(yè)和社會(huì)放權(quán)，改革還是不會(huì)發(fā)生。

《南風(fēng)窗》：反腐敗和執(zhí)政黨自身建設(shè)，都在于重塑執(zhí)政黨的活力，黨的活力與社會(huì)活力是怎樣的關(guān)系，如何評(píng)價(jià)黨與社會(huì)的互動(dòng)？

鄭永年：社會(huì)的活力很大程度上取決于黨的活力。群眾路線在中國(guó)共產(chǎn)黨所主導(dǎo)的政治中，占有絕對(duì)重要的地位。然而在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，群眾路線在共產(chǎn)黨的政治生活中，曾經(jīng)被邊緣化了，結(jié)果造成了執(zhí)政黨越來(lái)越官僚化。

中共擁有8000多萬(wàn)黨員，是群眾性政黨，但脫離社會(huì)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。這種情況下，執(zhí)政本身也面臨挑戰(zhàn)甚至危機(jī)。很多國(guó)家要處理的是國(guó)家與社會(huì)、政府與人民的關(guān)系，但中國(guó)有一個(gè)特殊性，就是要處理黨與社會(huì)的關(guān)系。改革要訴諸社會(huì)的活力，但問(wèn)題是用什么方式，毛澤東發(fā)動(dòng)“文化大革命”也是想訴諸社會(huì)的活力，以社會(huì)運(yùn)動(dòng)的方式激發(fā)活力很危險(xiǎn)?，F(xiàn)在四中全會(huì)提出了依法治國(guó)，通過(guò)法的形式訴諸社會(huì)活力，就會(huì)有效得多。

但是不管怎么樣，首先要給社會(huì)權(quán)力。一方面必須向社會(huì)分權(quán)，另一方面需要規(guī)制社會(huì)的行為。不過(guò)，規(guī)制不等于社會(huì)控制，而是建立在法律基礎(chǔ)上的治理。為什么社會(huì)活力釋放不夠，首先是社會(huì)空間不足，轉(zhuǎn)型先要向社會(huì)分權(quán)，另一方面，還要把黨對(duì)社會(huì)的關(guān)系轉(zhuǎn)化成為基于法律之上的領(lǐng)導(dǎo)。這兩點(diǎn)都很重要，光有分權(quán)，沒(méi)有秩序，社會(huì)也會(huì)亂。但是，分權(quán)和秩序也要有優(yōu)先次序，向社會(huì)分權(quán)應(yīng)該成為主體。秩序當(dāng)然是需要的，但現(xiàn)在的秩序不是法治秩序，更多是維穩(wěn)秩序。維穩(wěn)秩序不僅不能釋放社會(huì)活力，還讓執(zhí)政黨與社會(huì)出現(xiàn)了一種緊張關(guān)系。

《南風(fēng)窗》：對(duì)于社會(huì)的關(guān)系也在發(fā)生變化，比如“社會(huì)管理綜治委”復(fù)名“社會(huì)治安綜治委”，回到了2011年以前的名稱(chēng)，維穩(wěn)思維將會(huì)減弱嗎？

鄭永年： “社會(huì)管理綜治委”本質(zhì)上是社會(huì)控制。社會(huì)治安的含義就小多了，就是一個(gè)維持公共秩序的問(wèn)題。上世紀(jì)80年代成立政法委的時(shí)候本來(lái)就是要推進(jìn)法治的。所以，它現(xiàn)在的功能也要變化，要回歸原位，重新走上推進(jìn)法治的道路。

《南風(fēng)窗》：十八大報(bào)告中提到了“政社分開(kāi)”，這一概念首次見(jiàn)于黨的最高層次的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)中。改革開(kāi)放之初，就提出了“政企分開(kāi)”，但是至今還是沒(méi)有達(dá)到設(shè)想的目標(biāo)，“政社分開(kāi)”和“政企分開(kāi)”面臨哪些共同的體制性問(wèn)題？

鄭永年：中國(guó)以前一直講“政企分開(kāi)”，沒(méi)有講“政社分開(kāi)”，也不是完全沒(méi)有道理，因?yàn)樯鐣?huì)力量也是近年才成長(zhǎng)起來(lái)的，早期社會(huì)力量不是很強(qiáng)大，這個(gè)概念也不太相關(guān)。處理政府與社會(huì)的關(guān)系，可以從政企關(guān)系中學(xué)到很多教訓(xùn)。“政企分開(kāi)”的早期就是政府把權(quán)力還給企業(yè)，讓它們成為真正的企業(yè)，但是分權(quán)的時(shí)候忽略了對(duì)企業(yè)的行為進(jìn)行法律基礎(chǔ)上的規(guī)范，因此出現(xiàn)了生產(chǎn)安全、大規(guī)模的食品安全和破壞環(huán)境等等的問(wèn)題。所以，在分權(quán)的同時(shí)，必須進(jìn)行規(guī)制。社會(huì)也是一樣，首先是分權(quán)，分權(quán)肯定會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。但是如果不分權(quán)，擔(dān)心出問(wèn)題，社會(huì)永遠(yuǎn)成長(zhǎng)不起來(lái)。所需要的是在分權(quán)的同時(shí)考慮如何規(guī)制社會(huì)。

《南風(fēng)窗》：改革開(kāi)放至今，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略可以說(shuō)在國(guó)進(jìn)民退與國(guó)退民進(jìn)之間反復(fù)，你曾經(jīng)說(shuō)“中國(guó)經(jīng)濟(jì)最大的風(fēng)險(xiǎn)是不改革”，排除全球經(jīng)濟(jì)因素，如何認(rèn)識(shí)目前實(shí)體經(jīng)濟(jì)活力與改革的關(guān)系？

鄭永年：從90年代開(kāi)始的企業(yè)制度改革可以說(shuō)只完成了一半，朱镕基實(shí)行“抓大放小”，把很多國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化、組建了很多龐大的企業(yè)集團(tuán)，但是法人化、企業(yè)化只走了半步，國(guó)有企業(yè)跟政府的關(guān)系到今天還是很密切。學(xué)習(xí)新加坡淡馬錫模式也沒(méi)有到位。

群眾路線在共產(chǎn)黨的政治生活中，曾經(jīng)被邊緣化了，結(jié)果造成了執(zhí)政黨越來(lái)越官僚化。

2008年之后，國(guó)有企業(yè)大擴(kuò)張，擠占了民營(yíng)企業(yè)的空間。從理論上來(lái)說(shuō)，民營(yíng)企業(yè)的投資空間是很大的，甚至可以進(jìn)入軍工領(lǐng)域，但實(shí)際上民營(yíng)企業(yè)并沒(méi)有多少空間，僅有的空間只有前幾年的房地產(chǎn)、后來(lái)的IT業(yè)之類(lèi)，也就是國(guó)有企業(yè)空白或者不強(qiáng)大的地方。而且現(xiàn)在實(shí)際上的對(duì)外開(kāi)放的程度也不如以前了，盡管其中有全球貿(mào)易保護(hù)主義的影響因素，但另一方面也表明，利益集團(tuán)壯大之后就不想開(kāi)放了。早期那些新生的利益集團(tuán)對(duì)中國(guó)的改革開(kāi)放起了很大的作用，但現(xiàn)在他們長(zhǎng)大了，就開(kāi)始阻礙改革了。

本屆政府已經(jīng)做了兩件好事，一是國(guó)有企業(yè)擴(kuò)張被遏制住了，一是地方債被遏制住了。這兩方面與民營(yíng)企業(yè)都是有關(guān)系的。國(guó)有企業(yè)擴(kuò)張被遏制，至少在理論上民營(yíng)企業(yè)的空間增加了，中央也有意識(shí)在金融和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域放開(kāi)了一些。不過(guò)，幅度還是不夠大，因?yàn)闄?quán)力還是在官僚系統(tǒng)手中。

再者，有些地方政府的態(tài)度也發(fā)生了變化，以前大量發(fā)展房地產(chǎn)，但是現(xiàn)在房地產(chǎn)在一定程度上被遏制下來(lái)，地方政府感到財(cái)政緊張，他們就得想改革的辦法，比如深圳開(kāi)始小產(chǎn)權(quán)房改革，上海把企業(yè)賣(mài)給央企或者民營(yíng)化。但總體上看，現(xiàn)在很多官僚機(jī)構(gòu)還是沒(méi)有感到有壓力。

《南風(fēng)窗》：釋放社會(huì)的活力首先涉及對(duì)社會(huì)的保護(hù)，對(duì)底層保護(hù)不夠之外，還有一個(gè)現(xiàn)象是能否壯大中產(chǎn)階層，在這方面新加坡有沒(méi)有借鑒經(jīng)驗(yàn)？

鄭永年：財(cái)富外流、高端的中產(chǎn)跑掉了，說(shuō)明生存環(huán)境不好，對(duì)社會(huì)的保護(hù)不夠。亞洲“四小龍”用了二三十年就培養(yǎng)了一個(gè)龐大的中產(chǎn)階層，經(jīng)濟(jì)起飛之后，中產(chǎn)階層就已經(jīng)占到了70%～80%，中國(guó)的中產(chǎn)階層只有20%多一點(diǎn)，以至于中國(guó)社會(huì)缺失穩(wěn)定的基礎(chǔ)，只有依靠高強(qiáng)度的維穩(wěn)機(jī)制來(lái)謀求穩(wěn)定。

新加坡的基尼系數(shù)也很高，但是沒(méi)有社會(huì)不穩(wěn)定的問(wèn)題，原因就在于其“保底不封頂”的模式，既“親商”又“親民”，既重視資本的作用，又注重向社會(huì)提供公共服務(wù)。一方面壯大中產(chǎn)階層隊(duì)伍，從而使社會(huì)更加趨向穩(wěn)定;一方面加大公共財(cái)政投入，提供基本政府服務(wù)。新加坡也不是一個(gè)很公平的社會(huì)，但是社會(huì)保護(hù)得很好，大多數(shù)人居住在政府提供的住房，底層受到保護(hù)，能夠維持人的基本尊嚴(yán)和體面的生活。中國(guó)的問(wèn)題盡管跟人均GDP有關(guān)，但最主要還是跟社會(huì)公平有關(guān)，就是底盤(pán)沒(méi)有保護(hù)好。也就是說(shuō)，問(wèn)題不在于富人太多，而在于窮人太多，并且沒(méi)有被保護(hù)好。

《南風(fēng)窗》：去年國(guó)務(wù)院出臺(tái)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn);本屆政府將簡(jiǎn)政放權(quán)作為改革的“先手棋”，取消和下放共600多項(xiàng)行政審批權(quán)，如何理解這一些舉措？

鄭永年：每一屆政府上來(lái)都會(huì)簡(jiǎn)政放權(quán)，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，政府的審批權(quán)下放了很多。但是思路還是沒(méi)有搞清楚，企業(yè)、社會(huì)能做的，政府應(yīng)該下放，這方面還做得不夠。很明顯，在有利可圖或者社會(huì)控制的方面，政府還是牢牢掌握。

但另一方面，政府應(yīng)當(dāng)做的事情比如教育、醫(yī)療、公共住房、社會(huì)保障是不應(yīng)該完全放的。從社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域來(lái)看，中國(guó)的政府還是負(fù)擔(dān)得太少。十八屆三中全會(huì)《決定》里提到的“市場(chǎng)起決定性作用，政府發(fā)揮更好的作用”，我認(rèn)為，“市場(chǎng)起決定性作用”應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社會(huì)領(lǐng)域也可以運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，但跟經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)機(jī)制是兩回事。“政府發(fā)揮更好的作用”，主要是社會(huì)領(lǐng)域。以前的改革中就是沒(méi)有把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革和社會(huì)領(lǐng)域的改革分清楚。

《南風(fēng)窗》：有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，過(guò)去的思路是否存在以供給增長(zhǎng)替代放權(quán)的問(wèn)題。社會(huì)改革一方面是提供公共服務(wù)，一方面是社會(huì)治理方式，這兩個(gè)方面的關(guān)聯(lián)是什么？

鄭永年：社會(huì)服務(wù)是社會(huì)治理的基礎(chǔ)。如果光有社會(huì)服務(wù)，那就變成了“收買(mǎi)”社會(huì)，成本就會(huì)變得不可持續(xù)，西方的福利社會(huì)也出現(xiàn)了很多問(wèn)題。政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，提供越來(lái)越多的社會(huì)服務(wù)。不過(guò)，是不是由政府直接來(lái)做，則是另一個(gè)問(wèn)題。有些地方，社會(huì)能做的，可以向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，這樣可以控制官僚機(jī)構(gòu)的規(guī)模。

社會(huì)參與更為重要，社會(huì)建設(shè)好了，政府就可以把好多事情交給社會(huì)，現(xiàn)在好多地方政府要向社會(huì)采購(gòu)服務(wù)，但是找不到“社會(huì)”，因?yàn)檎蛔屔鐣?huì)成長(zhǎng)起來(lái)，當(dāng)然就無(wú)法幫助政府。

《南風(fēng)窗》：如果說(shuō)這一輪改革要進(jìn)行新的分權(quán)，要把權(quán)力下放給社會(huì)，那與80年代改革不同的是面臨的情況不同，在思路上會(huì)有什么不同？

鄭永年：我覺(jué)得邏輯是一樣的，就是要通過(guò)培養(yǎng)新利益克服老利益。僅靠中央集權(quán)克服不了既得利益的阻礙。80年代改革并不是沒(méi)有既得利益的阻礙。例如在經(jīng)濟(jì)改革方面，鄧小平的思路是不先進(jìn)行國(guó)有企業(yè)改革，而是讓國(guó)有企業(yè)外部長(zhǎng)出一個(gè)非國(guó)有部門(mén)，內(nèi)資改不動(dòng)就引入外資?，F(xiàn)在，道理是一樣的。比如想把金融做好，那就要在金融領(lǐng)域培養(yǎng)新的利益?，F(xiàn)在的問(wèn)題，還是不相信新的利益。向既得利益做一點(diǎn)妥協(xié)是可以理解的，但問(wèn)題是如何更有效培養(yǎng)新的利益，要相信新的利益。90年代中期朱镕基進(jìn)行大規(guī)模的國(guó)有企業(yè)改制，產(chǎn)生了3000多萬(wàn)下崗工人，為什么國(guó)家還是穩(wěn)定了？就是因?yàn)樾碌睦?，即非?guó)有部門(mén)已經(jīng)長(zhǎng)出來(lái)了，大部分下崗工人被它們吸收消化掉了。所以，正是新的利益幫助了執(zhí)政黨，幫助了改革者。