在依法治國中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

張墨寧

中共十八屆四中全會《決定》指出，黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題。全會《決定》提出“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”總目標(biāo)時，要堅持的第一個原則就是“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。同時也強(qiáng)調(diào)“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”。 中國邁入全面依法治國時代，執(zhí)政黨與法之間的關(guān)系是首先需要理清的問題。對此，本刊專訪中央黨校政法教研部主任張恒山。

《南風(fēng)窗》：從四中全會《決定》來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)被一再強(qiáng)調(diào)，建設(shè)法治中國，黨與法的關(guān)系應(yīng)該如何處理？

張恒山：中國的社會主義建設(shè)和未來的發(fā)展要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，一個民族需要核心力量，依法治國這個事業(yè)也需要黨的領(lǐng)導(dǎo)。但是不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)等同于黨凌駕于法治之上。黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國而黨自身不在法律的治理之內(nèi)，那就失去了依法治國的原意。黨要守法，這是黨的依法執(zhí)政的含義。習(xí)近平在紀(jì)念現(xiàn)行憲法實(shí)施30周年大會上，就提到了黨的依法執(zhí)政的三大主要內(nèi)容，黨要領(lǐng)導(dǎo)立法，保證執(zhí)法，帶頭守法。

1981年中央發(fā)布的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》首次提出了，黨要在憲法、法律范圍內(nèi)進(jìn)行活動；從十二大開始，黨章中也增加了一條，黨要在憲法、法律范圍內(nèi)活動；憲法也規(guī)定了黨要在憲法、法律范圍內(nèi)活動，不得違反憲法。所以，黨要遵守憲法、法律不存在任何理論爭議，也不存在法律上的問題。中國法治建設(shè)最關(guān)鍵的一點(diǎn)，就是黨組織要守法。中央決定有關(guān)改革的方案措施要有法律依據(jù)。這也是四中全會《決定》中所講的，重大改革要于法有據(jù)，各級黨委做決策要守法。所以，黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國事業(yè)得到推動的根本保證，而黨自身守法，更是依法治國的根本保證。

完善憲法監(jiān)督制度

《南風(fēng)窗》：四中全會強(qiáng)調(diào)憲法作用，并且提出要建立“憲法日”和“宣誓制”，如何真正做到依憲執(zhí)政，憲法監(jiān)督實(shí)施機(jī)制應(yīng)該如何落地？

張恒山：依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政。這充分表達(dá)了憲法的重要地位。關(guān)鍵是憲法怎么付諸落實(shí)，就是要對違憲的行為追究責(zé)任，如果違憲了不承擔(dān)任何責(zé)任，那么憲法就成為一紙空文，追究違憲責(zé)任才體現(xiàn)法律的特點(diǎn)。追究違憲責(zé)任首先有一個由什么機(jī)構(gòu)來追究、怎么追究、追究什么責(zé)任一系列的問題，也就是違憲責(zé)任追究機(jī)制，這個機(jī)制必須盡快建立。

紀(jì)念現(xiàn)行憲法實(shí)施30周年大會上，習(xí)近平初次提出，全國人大及其常委會和國家有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)要擔(dān)負(fù)起憲法監(jiān)督職責(zé)，四中全會《決定》明確提出了完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度。我認(rèn)為，如果要在全國人大設(shè)立憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)構(gòu)，首先面臨的問題是全國人大代表人數(shù)太多、會期又短，本身很難履行憲法監(jiān)督職責(zé)，因此，必須要有一個專門委員會。

在現(xiàn)代法治理論中，所有國家機(jī)構(gòu)都有違憲的可能，包括立法機(jī)構(gòu)。這個機(jī)制設(shè)置首先考慮監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)是否有違憲行為，今后也要考慮監(jiān)督立法機(jī)關(guān)是否有違憲行為。當(dāng)然，從現(xiàn)在的實(shí)際可行性而言，先建立起由人大和人大常委會負(fù)責(zé)的憲法監(jiān)督機(jī)制，有比沒有要好。

《南風(fēng)窗》：在建立違憲責(zé)任追究機(jī)制中，如何維護(hù)黨的權(quán)威？

張恒山：真正獨(dú)立的憲法監(jiān)督實(shí)施機(jī)構(gòu)并不會約束黨的權(quán)力，而是為了防止黨的決策出錯。黨的領(lǐng)導(dǎo)之所以有權(quán)威，就是因?yàn)樵跊Q策中能真正代表人民的利益，體現(xiàn)人民的意愿和要求。黨的決策不發(fā)生錯誤，始終符合人民的利益要求，才能保證黨的權(quán)威，才能得到人民的擁護(hù)，威信才有根基。如果決策出錯，尤其發(fā)生重大錯誤，違反憲法，就會給人民的利益帶來重大損害。憲法監(jiān)督實(shí)施機(jī)制對違憲行為踩剎車，有助于提高黨的威信和黨的執(zhí)政能力。

1949年中華人民共和國成立后，黨在《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》這個臨時憲法的框架下執(zhí)政，黨做出重大決策要推行全國，都是由政協(xié)討論通過，再交給政府執(zhí)行。這個體制非常符合當(dāng)時臨時憲法的體制。

1954年《憲法》制定，全國人民代表大會取代政協(xié)成為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，黨的決策、決定由人大通過，然后付諸政府實(shí)行。當(dāng)時，最大的決定就是每年國民生產(chǎn)計劃的各項(xiàng)指標(biāo)都要由人大討論通過，政府負(fù)責(zé)執(zhí)行。這種執(zhí)政體制延續(xù)到1956年。在這之前，黨沒有犯大錯。1957年以后，尤其是從1958年開始，黨就開始犯一系列錯誤，1957年反右、1958年把全國人大通過的國民生產(chǎn)指標(biāo)推到一邊，由黨組織自己決定，確定了1000多萬噸的鋼生產(chǎn)指標(biāo)、農(nóng)村的人民公社化運(yùn)動。1954年《憲法》規(guī)定的農(nóng)村基層政權(quán)組織是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，沒有經(jīng)濟(jì)功能，基層的經(jīng)濟(jì)組織是合作社，沒有政治功能。黨的一個通知下發(fā)，全國開展人民公社化，以鄉(xiāng)為基礎(chǔ)，搞出了一個政社合一的組織，政權(quán)組織附加了經(jīng)濟(jì)功能以及鄉(xiāng)所有成員生活安排的功能?；鶎诱?quán)組織改變了職能，既沒有通過憲法的修改，也沒有通過立法，這是錯誤的。

所以，黨的執(zhí)政方式如果不按照憲法、法律的規(guī)范進(jìn)行，一旦發(fā)生錯誤，很難糾正。而且，一旦發(fā)生錯誤，就是大錯。就像鄧小平所講的，在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產(chǎn)黨。因此，依法治國很大程度上就是防止發(fā)生重大錯誤，并不影響黨的執(zhí)政地位。

《南風(fēng)窗》：改革開放以后，黨的決策的主要糾正機(jī)制是什么？

張恒山：改革開放30年，多數(shù)情況下決策正確，我認(rèn)為主要是兩個原因。一是黨內(nèi)民主在一定程度上的恢復(fù)，黨內(nèi)決定出來之前，會在一定范圍內(nèi)征求和吸收意見，減少了犯錯的機(jī)會；二是黨的集體領(lǐng)導(dǎo)體制，重大事務(wù)集體議決也減少了犯錯的機(jī)會。此外，還有相對的輿論開放，體現(xiàn)了民主在一定程度上的擴(kuò)大。盡管如此，也不能替代人民代表大會的功能，人大廣泛代表民意，可以在更大程度上防止犯錯。例如，普遍認(rèn)為，2008年4萬億救市的決策，從經(jīng)濟(jì)決策上有爭議，這樣一個重大事項(xiàng)，如果能夠按照法律程序，由人大或者人大常委會來決定，而不僅僅依據(jù)政府一個決策，結(jié)果可能就會不一樣。

《南風(fēng)窗》：依法治國是不是也能夠成為政治體制改革的一個突破口？如何通過改革更好地堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)？

張恒山：依法治國本質(zhì)上不能取代政治體制改革。中國的政治體制是三大體制，一個是憲法法律規(guī)定的政權(quán)體系；一個是黨內(nèi)的組織體制，也就是內(nèi)部的工作機(jī)制，但它的運(yùn)行很多都不為外人所知；第三就是黨組織系統(tǒng)和國家機(jī)構(gòu)怎么接軌，這個是關(guān)鍵，也是要迫切解決的機(jī)制。

堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨組織要在憲法法律范圍內(nèi)執(zhí)政，就要改變現(xiàn)有的某些方式，真正做到依憲執(zhí)政。黨組織的職能應(yīng)該是總攬全局，制定路線、方針、政策，教育黨員，培養(yǎng)干部，向國家政權(quán)體系推薦黨信任的人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，通過人大里的黨員代表把黨建議的立法方案上升為國家法律，監(jiān)督各級政府以及司法系統(tǒng)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)崗位和從事管理活動的黨員干部履行憲法法律。這5個作用完全體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，比凌駕于各個機(jī)構(gòu)之上要好得多。

《南風(fēng)窗》：去年11月頒布了黨內(nèi)法規(guī)制定的五年綱要，四中全會《決定》提出的法治體系也包括黨內(nèi)法規(guī)體系，黨內(nèi)法規(guī)體系主要解決什么問題？黨紀(jì)與國法的關(guān)系又如何處理？

堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨組織要在憲法法律范圍內(nèi)執(zhí)政，就要改變現(xiàn)有的某些方式，真正做到依憲執(zhí)政。

張恒山：黨紀(jì)只是黨員干部個人行為活動要遵守的紀(jì)律。黨紀(jì)嚴(yán)于國法，只能在特定的領(lǐng)域這么講，比如，黨員的道德行為國法不追究，黨紀(jì)要追究。但是強(qiáng)制限制人身自由，黨紀(jì)不能規(guī)定，限制人身自由這是憲法法律規(guī)定只有特定的機(jī)關(guān)才可以行使的。

黨內(nèi)法規(guī)體系不簡單是黨紀(jì)的問題，還包括黨內(nèi)組織體系的規(guī)定，哪個部門負(fù)責(zé)什么工作，具體有什么職權(quán)，這是黨內(nèi)法規(guī)體系首先要解決的問題。目前只是區(qū)分了黨的法規(guī)不同名稱的等級關(guān)系，沒有區(qū)分黨內(nèi)哪個機(jī)構(gòu)制定的法規(guī)有哪些效力。嚴(yán)格地講，應(yīng)該區(qū)分黨的全國代表大會、黨的中央委員會等制定的法規(guī)分別具有的效力。

黨章作為一個總的規(guī)范性文件還不健全?，F(xiàn)在組織部、宣傳部等黨的工作機(jī)構(gòu)和部門的職能和職權(quán)，在黨章中都沒有規(guī)定，具體的規(guī)章條例中也沒有。所以，黨內(nèi)法規(guī)首先要解決黨的部門機(jī)構(gòu)職權(quán)的問題，也就是組織性的規(guī)定；第二是解決運(yùn)作的規(guī)定，不同的部門做出決策、付諸實(shí)施的程序是什么，要有規(guī)定，而不是黨組織直接指揮政府部門干事；第三是黨組織部門和政府各部門怎么接口的問題；第四，黨員干部要遵守的個人行為規(guī)范要有黨內(nèi)的征求意見，要由黨的代表大會通過。