解讀最高檢舉報工作新規(guī)

汪文濤

時隔5年，最高檢再次對舉報工作規(guī)定進(jìn)行了較大幅度的修訂和完善，明確了舉報人的權(quán)利，提高了舉報獎勵額度，完善了舉報保密制度

10月8日，最高人民檢察院印發(fā)了修訂后的《人民檢察院舉報工作規(guī)定》（以下簡稱“舉報工作規(guī)定”），并首次明確了舉報人享有的具體權(quán)利：申請回避、查詢結(jié)果、申訴復(fù)議、請求保護(hù)、獲得獎勵以及法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。據(jù)了解，原舉報工作規(guī)定自1996年出臺后已經(jīng)實施了18年，在2009年最高檢進(jìn)行了首次修訂，時隔5年，最高檢再次對舉報工作規(guī)定進(jìn)行了較大幅度的修訂和完善。

“舉報工作是檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作的‘啟動器’，此次最高檢修訂舉報工作規(guī)定具有很強(qiáng)的及時性，與十八大以來國家加大了反腐敗工作的要求相契合，對反腐敗工作將起到有力的助推作用，意義重大?！北本┦泻５韰^(qū)檢察院反貪局副局長羅猛評價稱，修訂后舉報工作規(guī)定，與修改后的刑事訴訟法和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的內(nèi)容相銜接，保證了舉報法律法規(guī)內(nèi)容的統(tǒng)一、完整。

“這是檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)依法治國一項重大舉措?！敝袊ù髮W(xué)刑事司法學(xué)院院長曲新久在接受記者采訪時表示，修訂后的舉報工作規(guī)定相比原來更加細(xì)化、可操作性更強(qiáng)，有利于查處職務(wù)犯罪案件，對舉報人的權(quán)利和義務(wù)保障進(jìn)一步增強(qiáng)，“亮點”頗多。

新規(guī)出臺，激發(fā)民眾舉報熱情

“我想咨詢一下，如果我舉報了單位領(lǐng)導(dǎo)貪污腐敗，你們會查么，我最后能得到多少錢？”兩名男子走進(jìn)北京市西城區(qū)檢察院檢務(wù)接待大廳后，神情有些緊張和神秘。

“只要你們舉報屬實，檢察機(jī)關(guān)一定會認(rèn)真查處。至于獎勵的標(biāo)準(zhǔn)，要根據(jù)你舉報涉及犯罪的性質(zhì)、犯罪數(shù)額和舉報內(nèi)容的價值來綜合確定數(shù)額，一般不超過二十萬元?！必?fù)責(zé)接待的檢察官回答中帶著微笑和誠懇。

“我不想讓別人知道是誰舉報的。還有，如果獎金少的話，我就不舉報了。”舉報人有些猶豫。

“請放心，我們有嚴(yán)格的保密制度。 舉報是你的權(quán)利，與腐敗作斗爭也是每個公民義務(wù)，反腐敗不能光看錢多錢少。”檢察官繼續(xù)耐心解釋。

“那好吧?！迸e報人從包中掏出了一沓材料，開始介紹起來……

11月5日上午，記者在西城區(qū)檢察院采訪時，恰好碰見上述這一幕。“修訂后的舉報工作規(guī)定提高了舉報獎勵，相比以往，現(xiàn)在有一些舉報人明顯是出于獲得舉報獎勵而舉報，對此，我們也很歡迎。”西城區(qū)檢察院控告申訴處處長兼舉報中心主任白春林介紹說。

期待高質(zhì)量的舉報線索

最高人民檢察院檢察長曹建明在去年向全國人大作反貪工作報告中曾指出，2008年1月至2013年8月，全國檢察機(jī)關(guān)立案偵查的案件中，群眾舉報48671件，占32.1% ；而目前，全國檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)構(gòu)建信、訪、網(wǎng)、電“四位一體”的12309舉報體系。據(jù)最高檢舉報中心負(fù)責(zé)人介紹，群眾可以采用信函、走訪、傳真等方式進(jìn)行舉報，也可以通過檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一的12309職務(wù)犯罪舉報電話，或者12309舉報網(wǎng)站、人民檢察院門戶網(wǎng)站進(jìn)行舉報。

來自北京市西城區(qū)檢察院舉報中心的統(tǒng)計顯示，從2013年1月至今年9月，該院共受理舉報線索近350件，其中來信248件、來訪77件、網(wǎng)絡(luò)舉報12件、其他10件，電話3件。其中，實名舉報占30%，匿名舉報近70%。

“任何一條舉報線索來后，舉報中心要初核兩項工作——被舉報對象的主體身份和所在單位的管轄地是否在西城區(qū)。初核后，屬于西城區(qū)檢察院管轄的，會依法受理并移送到本院自偵部門；不屬于西城檢察院或者檢察機(jī)關(guān)管轄的，則移送到有管轄權(quán)的外單位；概念模糊、歸口不明的，舉報中心還要進(jìn)行調(diào)查核實，查明情況后再移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)辦理。”白春林介紹說，350件舉報線索中轉(zhuǎn)到本院以外單位的就有103件。

總結(jié)350件舉報線索，白春林歸納了三大特點：匿名舉報多、重復(fù)舉報占一定比例、舉報線索成案率低。“除去移送外單位的103件，自偵部門最終立案查辦成功的只有30余件，成案率較低。”

舉報線索成案率低，白春林分析原因是多方面的，有的線索是道聽途說、胡編亂造，有的線索事實不清、目標(biāo)指向不明，還有的重復(fù)舉報，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)進(jìn)行了查證，作出了相應(yīng)的處理決定，但舉報人不滿意，繼續(xù)舉報。

“匿名舉報多，不知道舉報人是誰。”白春林表示，對于匿名舉報，檢察機(jī)關(guān)也會一視同仁、認(rèn)真查證，“但在偵查實踐中，偵查部門由于得不到舉報人的有力幫助，案件的初查和證據(jù)的搜集往往會有較大的困難，所以，鼓勵大家更多選擇實名舉報”。

白春林建議，無論實名還是匿名，舉報的內(nèi)容要盡量真實，最好有一些事實作依據(jù)，如果能夠提供一些固定的或者輔助的證據(jù)，則更受歡迎，有利于提高成案率?！氨热缬械呐e報內(nèi)容，只簡單說誰存在經(jīng)濟(jì)問題，應(yīng)當(dāng)調(diào)查，并沒有涉及具體犯罪事實；有的舉報指向明確，如某領(lǐng)導(dǎo)收取一塊表，送表人是誰，表的品牌，在哪個商場買的，都比較詳細(xì)，雖然不能提供發(fā)票證據(jù)，但能把事情說清楚，有具體的內(nèi)容，這樣的舉報質(zhì)量就比較高，有利于查成案件?！?/p>

“要避免多頭舉報、多信亂投?！卑状毫峙e例，有些舉報人片面追求舉報的“中標(biāo)率”，對同一線索多頭舉報，既向黨委、人大反應(yīng)，同時又向紀(jì)委、檢察機(jī)關(guān)舉報，法律雖沒有禁止多頭舉報，但多頭舉報容易泄密，甚至是“打草驚蛇”，被舉報人有所警覺后就會毀滅證據(jù)、串連串供，等到檢察機(jī)關(guān)介入調(diào)查時，往往時過境遷，有價值的證據(jù)已經(jīng)滅失。

保密是對舉報人最大的保護(hù)

盡管最高檢多年來倡導(dǎo)實名舉報，但現(xiàn)實中匿名舉報多，實名舉報少，這源于舉報人對自身安全的擔(dān)憂，加強(qiáng)保護(hù)舉報人，檢察機(jī)關(guān)責(zé)任重大。

“從最高檢舉報網(wǎng)站情況看，署名舉報占比接近85%。”最高檢控告檢察廳舉報處有關(guān)負(fù)責(zé)人接受媒體采訪時曾透露。

相比地方檢察機(jī)關(guān)，最高檢舉報網(wǎng)站為何有如此高的實名舉報率？記者登錄“最高人民檢察院舉報中心”網(wǎng)站（http：//www.12309.gov.cn/）發(fā)現(xiàn)，舉報人在提交舉報信息后，根據(jù)網(wǎng)站頁面提示，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)會自動生成一個舉報密碼，舉報人隨時可憑密碼登錄網(wǎng)站查詢舉報線索處理情況。據(jù)了解，無論是網(wǎng)站舉報還是電話舉報，“舉報密碼”一般只有舉報人自己知道，外人無從知曉，網(wǎng)絡(luò)舉報既便捷高效，又安全保密。

“經(jīng)過這么多年來的發(fā)展，保密工作在檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)可以說做到非常嚴(yán)格和完善了?！卑状毫纸榻B，在過去，一條實名舉報線索進(jìn)來后，除了錄入員、舉報中心主任和檢察長三人以外，未經(jīng)授權(quán)，就連偵查部門負(fù)責(zé)人和具體的辦案人都沒有辦法看到舉報人的信息。

“修訂后的舉報工作規(guī)定程序上更嚴(yán)格了，舉報線索由專人錄入專用計算機(jī)，并設(shè)置密碼，未經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，任何工作人員包括舉報中心主任都不得查看；所有的舉報材料都被鎖在保密鐵柜，鐵柜密碼由專人負(fù)責(zé)；向檢察長報送舉報線索時，舉報材料用機(jī)要袋密封，必須檢察長本人親自拆封?！卑状毫终f，由于保密工作做得嚴(yán)密，西城區(qū)檢察院近十年來沒有發(fā)生過一起舉報泄密事件。

司法實踐中，加快對舉報線索的查辦，是保護(hù)舉報人的有力舉措。實名舉報的線索，檢察機(jī)關(guān)一般會優(yōu)先辦理，加快辦理，快速立案、縮短時間差，有利于消除對舉報人不利因素，堅定舉報人的信心。

“在檢察機(jī)關(guān)保護(hù)舉報人的所有規(guī)定和舉措中，保密工作最重要，只要保密工作做得好，就不會出現(xiàn)打擊報復(fù)舉報人的現(xiàn)象?！鼻戮谜J(rèn)為，保密是對舉報人最大的保護(hù)。

盡管有“報復(fù)陷害罪”、“打擊報復(fù)證人罪”、“濫用職權(quán)罪”等罪名規(guī)定為舉報人權(quán)益提供了刑法保護(hù)支撐，但曲新久認(rèn)為，那都屬于“事后保護(hù)”，一旦舉報人安全被侵害，出現(xiàn)打擊報復(fù)舉報人事件，都是對社會正義和社會良心的打擊，“保護(hù)舉報人更要注重事前防范”。

“辦案過程中，只要舉報人有需求或者有危險，檢察機(jī)關(guān)會派出法警或者積極溝通公安機(jī)關(guān)對舉報人進(jìn)行跟蹤保護(hù)、貼身保護(hù)，對被舉報人依法監(jiān)控；檢察機(jī)關(guān)還會協(xié)調(diào)舉報人和被舉報人所在單位的上級紀(jì)檢部門，密切關(guān)注被舉報人的行為，防止打擊報復(fù)現(xiàn)象的發(fā)生?！卑状毫终f。

“不過，檢察機(jī)關(guān)辦理腐敗案件和公安機(jī)關(guān)辦理的刑事案件還有所不同，腐敗案件中類似于雇兇殺人的極端現(xiàn)象畢竟還是少數(shù)，更多的是打擊報復(fù)或者變相的打擊報復(fù)，比如被舉報人利用職權(quán)對舉報人肆意進(jìn)行處分、開除、解聘、調(diào)離等?！鼻戮媒ㄗh，發(fā)生打擊報復(fù)現(xiàn)象，但又不構(gòu)成犯罪，檢察機(jī)關(guān)不能“坐視不理”，要向有管轄權(quán)的紀(jì)檢、監(jiān)察等部門提出控告，對打擊報復(fù)者給予相應(yīng)的嚴(yán)肅處理。

從國家層面構(gòu)建舉報人保護(hù)體系

對于舉報人來說，反腐敗，有時候要面臨一場“你死我活”的斗爭。

沈陽退休老干部周偉，因向中央舉報馬向東、慕綏新相關(guān)問題，觸怒了當(dāng)權(quán)者，先后被“拘留”、“開除黨籍”，最終“勞教兩年”，至此馬向東、慕綏新“進(jìn)去”，周偉才得以“出來”，之后周偉也未得到相應(yīng)的國家賠償；原石家莊市市建委工程處處長郭光允，因給程維高寫信舉報市建委主任李山林腐敗無果后，給中紀(jì)委寄材料，后因“投寄匿名信，誹謗省主要領(lǐng)導(dǎo)”的罪名被判勞教兩年，八年舉報程維高的生涯遭受了各種迫害報復(fù)，坐牢，勞改，兩次險被滅口，直至中紀(jì)委查處程維高嚴(yán)重違紀(jì)問題后，郭光允才得以平反，付出了慘痛的人身代價。

今年8月7日，舉報原全國政協(xié)副主席蘇榮妻子的周建華之子周德昊被法院辦理取保候?qū)彙４饲?，江西省新余市人大常委會原主任周建華和前妻長期舉報蘇榮妻子插手土地出讓，致使國家損失近10億元。在蘇榮案發(fā)前，2013年7月，周建華因受賄罪被江西法院判處死緩。周德昊則稱，他之所以被抓、被訴乃至被審判，都是因為其父母舉報蘇榮一事。據(jù)媒體報道，正是周建華獄中堅持舉報，才最終導(dǎo)致了蘇榮落馬。

“周建華舉報蘇榮妻子，蘇榮是否授意相關(guān)部門打擊報復(fù)周建華，目前尚不得知。但現(xiàn)實中，被舉報者在案發(fā)前利用自己的職權(quán)或者權(quán)力影響，打擊報復(fù)舉報者，甚至是炮制冤假錯案的例子已經(jīng)屢見不鮮?！鼻戮闷饰稣f，所以，這次司法改革有一個重大舉措，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院和檢察院，這對促進(jìn)地方重大疑難案件的公正審判和解決司法地方化都有進(jìn)步意義，也有助于減少一些被舉報的當(dāng)權(quán)者對司法的干預(yù)，進(jìn)而保護(hù)舉報人。

“保護(hù)舉報人不能只是檢察機(jī)關(guān)一家的事情，應(yīng)該上升到國家層面，建立嚴(yán)密的責(zé)任追究機(jī)制，既要對打擊報復(fù)舉報人行為進(jìn)行嚴(yán)厲的法律制裁，還要為舉報人建立相應(yīng)的平反、救濟(jì)機(jī)制?！鼻戮眠M(jìn)一步呼吁。

“對于職務(wù)犯罪的舉報，舉報人多數(shù)是由普通公民、單位職工，被舉報人一般是對有地位、有權(quán)勢的領(lǐng)導(dǎo)干部，在檢察機(jī)關(guān)對被舉報人采取強(qiáng)制措施前，舉報人往往處于弱勢地位，難以形成強(qiáng)有力的自我保護(hù)，遭受打擊迫害的可能性較大，這就需要國家的鼎力相助。”羅猛建議，一方面司法機(jī)關(guān)要加大對那些打擊報復(fù)行為的懲治力度，使腐敗分子不敢打擊報復(fù)；另一方面要從立法上形成一套對舉報人事前、事中、事后的有效保護(hù)制度。

新舉報獎勵上限提高至50萬

總結(jié)多年接待舉報人的經(jīng)歷，白春林深有感觸，“每個舉報人的心態(tài)都不一樣，有對腐敗分子的腐敗行為痛恨，出于正義感舉報；有的舉報人權(quán)益受到了被舉報人的侵害，出于維權(quán)舉報；有的舉報人和被舉報人以前是朋友關(guān)系、同盟關(guān)系，出于利益沖突或者發(fā)生了矛盾，反目成仇；也有的舉報人是出于對舉報腐敗問題有一定獎勵而舉報”。

據(jù)悉，新修訂的舉報工作規(guī)定提高了舉報獎勵數(shù)額，如“舉報人有重大貢獻(xiàn)的，經(jīng)省級人民檢察院批準(zhǔn)，可以在二十萬元以上給予獎勵，最高金額不超過五十萬元。有特別重大貢獻(xiàn)的，經(jīng)最高人民檢察院批準(zhǔn)，不受上述數(shù)額的限制”。較之原來，新的舉報獎勵標(biāo)準(zhǔn)有很大的提高，這客觀上調(diào)動了更多舉報人的積極性。

“無論是信息有償使用說，還是激勵說，或者是舉報的高成本、高風(fēng)險說，舉報獎勵制度都有其合理性?！鼻戮媒榻B，在美國、我國香港等國家、地區(qū)，在舉報獎勵上也有類似的規(guī)定，比如美國的“吹哨人制度”，即內(nèi)部人爆料制度，作為知情人能夠盡早發(fā)現(xiàn)問題，吹響哨聲，推動問題整改，從而大幅降低監(jiān)管成本，對違紀(jì)違法企業(yè)起到堡壘從內(nèi)部攻破的作用。

據(jù)了解，美國在19世紀(jì)末期面臨著食品安全的問題，“吹哨法案”則起到了保護(hù)告密者、鼓勵公民參與的積極作用。該法案規(guī)定，司法部如果收到舉報人投訴、告發(fā)，并決定作為原告參與起訴，舉報人可以分到賠償額的15%-25%，如果司法部不參與，舉報人可以自行調(diào)查、起訴，并可分到賠償額的25%-30%。美國到現(xiàn)在為止，通過《吹哨人法案》的罰款金額高達(dá)80億美金，而這些吹哨人差不多得到10億美金的獎勵。

“無論出于何種目的，都應(yīng)當(dāng)如實舉報，不夸大、不編造。但從偵查實踐看，還存在著大量舉報不實的情況，一些匿名舉報人出于報復(fù)、陷害、誣告等目的，按照‘幾毛錢一封信整死一個人’的模式進(jìn)行舉報，這需要檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查中細(xì)致甄別，否則，不但會在調(diào)查取證中浪費大量人力物力，還會影響相關(guān)單位和相關(guān)人員的聲譽和名譽。”羅猛說，偵查部門在接到移送的舉報線索后要進(jìn)行查證，如果舉報屬實，要及時立案；如果舉報失實，必要時要進(jìn)行澄清說明。

“不放過一個壞人，但絕不冤枉一個好人?！绷_猛稱，原來的規(guī)定只注重保護(hù)舉報人，修訂后《舉報工作規(guī)定》首次明確了舉報失實澄清的原則、條件、方式等具體問題，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對事實負(fù)責(zé)和對法律負(fù)責(zé)的責(zé)任感，也有利于挽回被舉報人因舉報失實帶來的負(fù)面影響，維護(hù)被舉報人的權(quán)益。

搜集舉報信息的方式要合法

“當(dāng)下的反腐形勢，國家鼓勵公民舉報，但要依法舉報。換句話，舉報人自己要清楚，哪些行為是合法的，哪些行為是違法的。”曲新久說，目前的現(xiàn)狀是，公民與腐敗作斗爭，有些行為已經(jīng)違法，但并不承擔(dān)法律責(zé)任，法律并未制裁這些行為，這是一個“灰色地帶”，“從長久看，還是要回歸法治”。

“比如舉報人長期跟蹤被舉報人，偷拍、監(jiān)聽，這些都是違法的。還有的舉報人從銀行等金融機(jī)構(gòu)通過不正當(dāng)手段調(diào)取被舉報人存款資產(chǎn)狀況，這也是違法的，金融法律法規(guī)有明確規(guī)定金融機(jī)構(gòu)要對儲戶保密，除非是司法機(jī)關(guān)按照辦案程序調(diào)取相關(guān)信息資料，否則相關(guān)行為人容易構(gòu)成泄露公民個人信息罪；還有的舉報人進(jìn)入他人住宅，在住宅里拍照、搜查錢財?shù)茸C據(jù)，容易構(gòu)成了非法侵入住宅罪。”曲新久提醒，公民搜集舉報信息的方式要盡量使用合法手段和方式，“要都允許這么做，社會秩序豈不大亂，法治就會被踐踏”。

“不過，話說回來，如果真的是舉報揭露了一個罪惡滔天的腐敗犯罪，法律也未必會追究舉報人在舉報過程中低度的違法犯罪行為?！鼻戮门e例說，“類似于上海法官嫖娼門，舉報人有兩個違法點，一是長期跟蹤被舉報人，二是通過不正常手段調(diào)取了酒店監(jiān)控錄像。 但因為舉報人目的是正當(dāng)?shù)?，法律最終沒有制裁舉報人”。

“公民的舉報行為是合法的，是受國家鼓勵的，但公民搜集、獲取舉報信息內(nèi)容的手段和方式要盡量合法，不能用違法、犯罪的手法去獲取被舉報人違法犯罪的事實和證據(jù)，那樣做舉報將會失去原本的意義。”曲新久最后建議。