新型城鎮(zhèn)化建設(shè)亮點(diǎn)解讀

魏后凱

2013年12月12日至13日，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議在北京召開。會(huì)議明確了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則和主要任務(wù)。與此同時(shí)，也廓清了關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的一些誤區(qū)。會(huì)議呈現(xiàn)以下幾大亮點(diǎn)：

更加強(qiáng)調(diào)以人為本。新型城鎮(zhèn)化是相對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言的，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)從方向上、內(nèi)容上與以往相比都有很大的調(diào)整。新型城鎮(zhèn)化的核心就是強(qiáng)調(diào)以人為本，全面提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議概括新型城鎮(zhèn)化的主要特征是“集約、智能、綠色、低碳”，除此之外，這次中央還強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)一體，在城鄉(xiāng)一體化大的框架下來推動(dòng)城鎮(zhèn)化。城市的繁榮和發(fā)展不能建立在農(nóng)村衰落的基礎(chǔ)上，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)不能以犧牲耕地、糧食和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為代價(jià)，城鄉(xiāng)要共同繁榮，共同富裕。同時(shí)還強(qiáng)調(diào)“四化”同步，城鎮(zhèn)化要與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步。

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。會(huì)議涉及了大家普遍關(guān)注的戶籍制度改革，以及社會(huì)保障、基本公共服務(wù)均等化等問題。推進(jìn)中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化，面臨一系列的制度障礙，首先是戶籍制度障礙，其次是土地、公共服務(wù)、社會(huì)保障制度障礙。戶籍制度障礙表面上看是戶籍制度問題，它影響了進(jìn)入城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。但這只是表象，核心是戶籍制度里面隱含的各種公共服務(wù)、福利的問題。所以，戶籍制度改革的核心就是要把戶籍制度中所包含的各種權(quán)益、福利分離出來，要推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。

大中小城市要協(xié)調(diào)發(fā)展。目前我國(guó)城鎮(zhèn)化的規(guī)模結(jié)構(gòu)趨向于兩極分化，大城市由于公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施比較完備，提供的發(fā)展機(jī)會(huì)、就業(yè)機(jī)會(huì)比較多，所以大家都愿意進(jìn)來，其結(jié)果是大城市的數(shù)量和人口比重都在不斷增加，空間規(guī)模不斷膨脹，一些特大城市，如北京、上海、深圳等出現(xiàn)了超載現(xiàn)象，其人口規(guī)模超越了資源環(huán)境承載能力。而有一些中小城市有資源環(huán)境承載能力，但它們的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施比較落后，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)，因而也就缺少吸納能力。中小城市數(shù)量在減少，人口比重在下降。所以，這次中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議還是堅(jiān)持過去一貫的方針，大中小城市和小城鎮(zhèn)要協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面戶籍制度改革要實(shí)行差別化的分類，小城市和建制鎮(zhèn)全面放開落戶限制，中等城市有序放開落戶限制，大城市要合理確定落戶條件，特大城市要嚴(yán)格控制人口規(guī)模；同時(shí)從其他方面提出促進(jìn)中小城市發(fā)展的政策措施，比如要加強(qiáng)中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提高中小城市產(chǎn)業(yè)支撐能力，提高其人口承載能力等。

未來城鎮(zhèn)化的路徑是多元化的。我們強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化是一個(gè)過程，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，而不是一個(gè)目標(biāo)。中國(guó)的地區(qū)差異很大，發(fā)展階段不一樣，特點(diǎn)也不一樣。未來城鎮(zhèn)化的路徑應(yīng)該是多元化的。在規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)的時(shí)候，就要強(qiáng)調(diào)多樣性，因地制宜；在設(shè)計(jì)考核指標(biāo)的時(shí)候，不能把城鎮(zhèn)化的水平、速度和城鎮(zhèn)化率作為考核指標(biāo)，而應(yīng)該把城鎮(zhèn)化的質(zhì)量作為一個(gè)指標(biāo)。城鎮(zhèn)化的質(zhì)量包括三方面：一是城鎮(zhèn)發(fā)展要有質(zhì)量；二是城鎮(zhèn)化推進(jìn)的資源環(huán)境代價(jià)要比較少；三是城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)要協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)然，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的核心是提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化水平。

一張藍(lán)圖干到底。這次會(huì)議提出了要實(shí)行“兩橫三縱”的戰(zhàn)略格局，這實(shí)際上不是一個(gè)新的觀點(diǎn)，在全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃里就已經(jīng)提出：到2020年要推動(dòng)形成“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化格局。這是個(gè)中期的規(guī)劃，不是長(zhǎng)期的規(guī)劃。所謂的“兩橫”，一是沿長(zhǎng)江軸線，二是隴?！m新軸線，這是兩條橫向的國(guó)家重點(diǎn)開發(fā)軸線，這兩條軸線涵蓋長(zhǎng)三角、江淮、長(zhǎng)江中游、成渝、東隴海、中原、關(guān)中、蘭西、天山北坡等城市群，把一系列城市群串聯(lián)了起來?！叭v”，一是沿海軸線，二是京廣—京哈軸線，三是包頭—昆明軸線。通過“兩橫三縱”的開發(fā)格局來推動(dòng)形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在“兩橫三縱”的表述里提到“一張藍(lán)圖干到底”，這說明我們國(guó)家層面的城鎮(zhèn)化規(guī)劃要保持它的穩(wěn)定性、連續(xù)性。從國(guó)家規(guī)劃來說，是一張藍(lán)圖干到底，從地方角度來看，也要有一個(gè)比較科學(xué)、合理的頂層設(shè)計(jì)，而不是換一屆領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)劃就換了。

城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設(shè)用地要統(tǒng)一。在未來土地管理政策上要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，就是城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地要統(tǒng)一，允許農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，要和城鎮(zhèn)建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)，這樣就會(huì)增加土地的供給，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)應(yīng)該有比較利好的效應(yīng)。

讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。這次城鎮(zhèn)化工作會(huì)議的亮點(diǎn)之一，可能要數(shù)“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”這句具有文藝范兒的表述了。以往城鎮(zhèn)化發(fā)展埋葬了“鄉(xiāng)愁”的主要原因是存在一些誤區(qū)，過去有些地方提出來要消滅農(nóng)村，有些地方要全域城鎮(zhèn)化，結(jié)果是城市邊界無限制蔓延，把一些農(nóng)田、耕地都消滅掉了。過去對(duì)城鄉(xiāng)一體化的認(rèn)識(shí)也有誤區(qū)，把城鄉(xiāng)一體化理解為城鄉(xiāng)一樣化，結(jié)果搞得有些地方城市不像城市，農(nóng)村不像農(nóng)村。實(shí)際上城市和農(nóng)村是完全不同的類型，應(yīng)該差異化發(fā)展，城市就是城市，農(nóng)村就是農(nóng)村，從而構(gòu)筑一個(gè)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的格局，把我們的城市引入到整個(gè)大自然中，構(gòu)筑一種天人合一的生態(tài)型城鎮(zhèn)化格局。

城鎮(zhèn)化管理的核心問題是人的問題。城鎮(zhèn)化管理是個(gè)大的問題，其核心是人的問題?，F(xiàn)在城市更多強(qiáng)調(diào)的是“治理”的概念，除了政府管理外，要強(qiáng)調(diào)民眾的參與。無論政府管理還是民眾參與，人的觀念、素質(zhì)、理念是更重要的。過去的城鎮(zhèn)化管理當(dāng)中存在的比較大的問題是觀念比較滯后，沒有樹立現(xiàn)代化城市管理的理念，基礎(chǔ)技術(shù)手段跟不上，精細(xì)化的管理也跟不上，缺乏綜合性、全局性、人性化的精細(xì)管理。

體現(xiàn)“全面深化改革”的指導(dǎo)思想。從中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議可以看出，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機(jī)制是個(gè)綜合性的配套改革，包括戶籍制度、土地制度以及其他的制度，體現(xiàn)了全面深化改革的思想。當(dāng)然，這次中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議還體現(xiàn)了全面轉(zhuǎn)型的理念和思想，由傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)，注重提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，向綠色、低碳、集約、高效的城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)變。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是個(gè)巨大的工程，會(huì)面臨很多問題、很多難點(diǎn)、很多障礙，但這些都是發(fā)展中的問題、改革中的問題，所以應(yīng)該通過發(fā)展的辦法、改革的辦法來解決。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長(zhǎng)）