周曉明　顏運(yùn)秋

摘 要：民行公訴制度不僅是民行檢察制度的核心制度之一，也是民事行政訴訟制度的重要內(nèi)容，具有重要的制度價(jià)值。民行公訴制度可以完善民行檢察的監(jiān)督職能，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益免受損害，在國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、壟斷損害等案件中也可以發(fā)揮重要作用。

關(guān) 鍵 詞：民行公訴；民行檢察；公益訴訟

中圖分類(lèi)號(hào)：D925.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）08-0101-06

收稿日期：2014-03-05

作者簡(jiǎn)介：周曉明（1980—），男，中南大學(xué)法學(xué)院博士研究生；顏運(yùn)秋（1968—），男，中南大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

基金項(xiàng)目：本文系湖南省博士生科研創(chuàng)新項(xiàng)目的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：CX2011B037。

民事行政公訴（本文簡(jiǎn)稱(chēng)“民行公訴”），就是檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，對(duì)需要由檢察機(jī)關(guān)作為訴訟代表人提起訴訟的民事案件和行政案件，作為民事訴訟和行政訴訟的公訴人，依法提起訴訟程序，請(qǐng)求人民法院對(duì)該案件依法裁斷的民事、行政訴訟制度。[1]對(duì)于民行公訴制度，國(guó)內(nèi)學(xué)者意見(jiàn)形成了兩個(gè)極端：反對(duì)的學(xué)者極力反對(duì)，認(rèn)為該制度沒(méi)有構(gòu)建的必要，也無(wú)生存的法理基礎(chǔ)，當(dāng)然也無(wú)成功的希望；贊成的學(xué)者極力贊成，認(rèn)為民行公訴制度乃拓展民行檢察監(jiān)督職能的重要突破口，也是救濟(jì)當(dāng)下中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染等嚴(yán)重的公益損害的良方。筆者多年來(lái)一直從事公益訴訟的研究，一直在尋求維護(hù)公益損害的訴訟救濟(jì)制度，于筆者看來(lái)，民行公訴制度是必要的，也是可行的，而且亟待建立。

一、民行公訴制度的必要性分析

（一）民行檢察監(jiān)督職能存在盲區(qū)

我國(guó)《憲法》第一百二十九條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！痹摋l明確了檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)的基本功能是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。為了貫徹《憲法》所確立的檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位，我國(guó)三大訴訟法也對(duì)檢察機(jī)關(guān)在三大訴訟中的地位作了明確規(guī)定。如《民事訴訟法》第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”；《行政訴訟法》第10條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”；《刑事訴訟法》第8條規(guī)定：“人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的方式是多樣的，一般有這些種類(lèi)：第一種方式是抗訴。即對(duì)已經(jīng)生效的判決在審判監(jiān)督程序中通過(guò)抗訴方式進(jìn)行法律監(jiān)督，這是最常見(jiàn)的檢察監(jiān)督方式，民事訴訟、行政訴訟及刑事訴訟中都可采用；第二種方式是支持起訴?！睹袷略V訟法》第15條的規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴?！敝С制鹪V方式限于民事訴訟中，在行政訴訟和刑事訴訟中沒(méi)有類(lèi)似的規(guī)定；第三種方式是出具檢察建議書(shū)，檢察建議是對(duì)人民法院在民事、行政和刑事審判活動(dòng)中的一般程序性錯(cuò)誤或者是人民法院民事、行政和刑事審判活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)予以改進(jìn)的問(wèn)題提出糾正意見(jiàn)或者改進(jìn)意見(jiàn)的一種監(jiān)督方式。第四種方式是公訴。檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)國(guó)家公訴人，代表國(guó)家提起公訴。檢察機(jī)關(guān)的公訴僅限于刑事案件中，在民事和行政訴訟中并沒(méi)有法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起公訴?？梢?jiàn)，我們已經(jīng)形成一整套以抗訴為中心的檢察監(jiān)督體系，在這一體系中，抗訴最常見(jiàn)，公訴最有監(jiān)督效果，其在這一體系中的作用是很顯著的，這點(diǎn)從刑事公訴制度就可以看出來(lái)。我們認(rèn)為，民行公訴制度的缺乏是一個(gè)重大的制度漏洞，是民行檢察監(jiān)督職能的一種盲區(qū)。憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使法律監(jiān)督職能，但是卻只賦予其有限的職能。不具備公訴的職能，又如何能夠?qū)σ恍p害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案件進(jìn)行法律監(jiān)督呢？而且更重要的是，如果沒(méi)有民行公訴制度，這些案件實(shí)際也無(wú)法進(jìn)行訴訟程序中來(lái)，又遑論監(jiān)督呢？

（二）民行檢察監(jiān)督立法存在盲區(qū)

我國(guó)的各項(xiàng)改革正在穩(wěn)步推進(jìn)，在推進(jìn)過(guò)程中，出現(xiàn)了諸多的問(wèn)題，其中國(guó)有資產(chǎn)流失是我國(guó)目前面臨的嚴(yán)竣問(wèn)題。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)有資產(chǎn)是最重要的國(guó)家利益，是國(guó)之基石。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益的當(dāng)然代表機(jī)關(guān)，在保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要的作用。因之，我國(guó)《刑事訴訟法》第七十七條第二款規(guī)定：“如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以附帶提起民事訴訟?！被谠摋l的規(guī)定，如果侵犯國(guó)家財(cái)產(chǎn)的行為構(gòu)成刑事犯罪，檢察機(jī)關(guān)在提起公訴時(shí)，也可以提起附帶民事訴訟，追討國(guó)有資產(chǎn)，受損的國(guó)家利益有可能得到補(bǔ)償。但是，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的行為是多種多樣的，而且更多的是通過(guò)民事合同，以看似合法的形式，雙方或者多方共謀，使國(guó)有資產(chǎn)遭受重大損失。這些行為在沒(méi)有構(gòu)成刑事犯罪的情況下，檢察機(jī)關(guān)是無(wú)法提起民事訴訟訴請(qǐng)損害行為人退回被侵占的國(guó)有資產(chǎn)的。此外，如果國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，特別是文物或者名勝古跡管理機(jī)關(guān)通過(guò)具體的行政行為，使文物或者名勝古跡遭受重大損害，在沒(méi)有構(gòu)成刑事犯罪的情況下，檢察機(jī)關(guān)同樣是無(wú)法介入的。顯而易見(jiàn)，我國(guó)并沒(méi)有相應(yīng)的制度來(lái)與刑事訴訟法相銜接，用以在刑事訴訟程序無(wú)法啟動(dòng)時(shí)保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)不受損害，這不能不說(shuō)是檢察監(jiān)督立法的一個(gè)盲點(diǎn)。

（三）民行檢察監(jiān)督職能亟待擴(kuò)展

從目前來(lái)看，民行檢察的監(jiān)督職能是十分局限的，已經(jīng)不能滿(mǎn)足于現(xiàn)實(shí)需要。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督方式以抗訴為主體，包括抗訴、支持起訴、督促起訴、刑事公訴、刑事附帶民事訴訟等方式?？乖V是有局限性的?？乖V是事后監(jiān)督，需待法律文書(shū)生效之后，如果發(fā)現(xiàn)有判決不公，或者審判過(guò)程中有違法行為，方可提出抗訴。支持起訴和督促起訴同樣是具有局限性的。無(wú)論是支持起訴或是督促起訴都沒(méi)有法律強(qiáng)制力，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的地位尷尬，即非原告，也不是第三人。如果在訴訟中，當(dāng)事人怠于行使自己的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)也是無(wú)能為力的。《民事訴訟法》第15條關(guān)于支持起訴的規(guī)定十分籠統(tǒng)，沒(méi)有表明支持的方式，是否出庭訴訟、訴訟地位是什么、可否強(qiáng)制執(zhí)行都沒(méi)有法律條文的規(guī)定，導(dǎo)致各地檢察機(jī)關(guān)在支持起訴這方面做法各不相同。刑事附帶民事訴訟同樣是有局限性的。因?yàn)樾淌赂綆袷略V訟成立的條件是刑事訴訟的成立，才會(huì)有伴隨的附帶民事訴訟。如果違法程度達(dá)不到須負(fù)刑事責(zé)任的程度，則民事訴訟是無(wú)法單獨(dú)提起的。我們認(rèn)為，現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督體系不夠圓滿(mǎn)，未成一完整體系，特別是民行檢察監(jiān)督的力量明顯不足，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督似乎較多地向刑事訴訟傾斜。檢察機(jī)關(guān)在民事監(jiān)督方面的職能亟待擴(kuò)展，民行公訴制度的確立乃其重要突破口。

二、民行公訴制度的法理分析

（一）民行公訴權(quán)包含于法律監(jiān)督權(quán)之中

對(duì)民行公訴制度持否定觀點(diǎn)的學(xué)者大多認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)乃法定法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職權(quán)定位不是行政權(quán)，亦非司法權(quán)，乃是法律監(jiān)督權(quán)，而公訴權(quán)并非監(jiān)督權(quán)，因而民行公訴制度沒(méi)有建立的基礎(chǔ)。這種看法顯然是有問(wèn)題的，僅以檢察院的刑事公訴權(quán)觀之，即可推翻他們的論斷。檢察監(jiān)督有多種方式，“公訴是一種重要的監(jiān)督方式，這種方式是一種參與式的監(jiān)督，這種監(jiān)督并非自上而下、居高臨下式的監(jiān)督，而是一種平等的監(jiān)督，這種方式乃是檢察監(jiān)督模式轉(zhuǎn)型的必然方向”。[2]公訴權(quán)包括刑事公訴權(quán)、民事公訴權(quán)和行政公訴權(quán)，是檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)違反國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為或犯罪行為提起訴訟，請(qǐng)求法院作出裁決的一種權(quán)利。刑事公訴制度在我國(guó)建立已經(jīng)多年，其法律監(jiān)督屬性自不待言。民行公訴權(quán)其屬性并非司法權(quán)，它不像法院那樣可以對(duì)訴訟請(qǐng)求作出裁決，也不可以對(duì)違法行為直接作出處罰，它的功能僅在于發(fā)現(xiàn)、檢舉和證明違法事實(shí)，然后提請(qǐng)法院作出公正裁決，因此，其實(shí)質(zhì)上是一種法律監(jiān)督權(quán)。

（二）民行公訴符合民事及行政訴訟法的目的

我國(guó)《民事訴訟法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)民事訴訟法的任務(wù)，是保護(hù)當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利，保證人民法院查明事實(shí)，分清是非，正確適用法律，及時(shí)審理民事案件，確認(rèn)民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，制裁民事違法行為，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，教育公民自覺(jué)遵守法律，維護(hù)社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)秩序，保障社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)順利進(jìn)行?！薄缎姓V訟法》第一條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！泵裥泄V制度的核心在于保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益免受損害，但其分為兩個(gè)組成部分：其一是民事公訴制度，即檢察院作為原告的民事訴訟。通過(guò)檢察院提起民事訴訟，能夠保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)秩序，特別是法律的秩序，可見(jiàn)民事公訴制度完全符合《民事訴訟法》的立法目的；其二是行政公訴制度，即由檢察機(jī)關(guān)作原告的行政訴訟，通過(guò)檢察院提起行政訴訟，可以更有效地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。可見(jiàn)，行政公訴也完全符合《行政訴訟法》的目的。

（三）民行檢察監(jiān)督模式轉(zhuǎn)型的需要

民行檢察監(jiān)督可以抽象出多種模式，如國(guó)家干預(yù)模式、法制統(tǒng)一模式、程序保障模式和公益代表模式等。綜合各種因素來(lái)看，“我國(guó)的檢察監(jiān)督模式在主要的性質(zhì)上或在歸根結(jié)底的意義上，應(yīng)被納入國(guó)家干預(yù)型模式的范疇?！盵3]這顯然并不同于其它國(guó)家的普遍做法，從世界各國(guó)檢察立法和實(shí)踐來(lái)看，一般都將檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的代表機(jī)構(gòu)，以維護(hù)公共利益為根本職責(zé)，其制度背后的根源乃是對(duì)“社會(huì)公共利益”的努力追求。我們認(rèn)為，我國(guó)檢察監(jiān)督模式應(yīng)向公益代表模式轉(zhuǎn)型。在目前的國(guó)家干預(yù)型模式之下，有些學(xué)者可能還會(huì)質(zhì)疑民行公訴制度的合理性，認(rèn)為其沒(méi)有制度基礎(chǔ)，一旦將檢察監(jiān)督模式轉(zhuǎn)型為公益代表模式（這也是必然的轉(zhuǎn)變方向），民行公訴制度的建立完全是順理成章的。民行公訴制度是公益訴訟制度的一種，因?yàn)楣嬖V訟的啟動(dòng)主體多元，可能包括公民個(gè)人、檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和特定行政機(jī)關(guān)等，民行公訴制度其實(shí)就是由檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟。目前，公益訴訟學(xué)者將公益訴訟分為民事公益訴訟和行政公益訴訟兩大類(lèi)，由此觀之，民事公訴其實(shí)就是民事公益訴訟，行政公訴其實(shí)就是行政公益訴訟。公益訴訟制度的核心衷旨在于維護(hù)公共利益，民行公訴制度作為公益訴訟的一種類(lèi)型，自然是民行檢察監(jiān)督模式向公益代表模式轉(zhuǎn)型的必然選擇。

三、民行公訴的制度價(jià)值

（一）民行公訴權(quán)是檢察權(quán)的重要組成部分

如前所述，檢察權(quán)與公訴權(quán)的關(guān)系如何，學(xué)者們的看法是多樣的。有些學(xué)者甚至認(rèn)為法律監(jiān)督權(quán)（檢察權(quán)）與公訴權(quán)是兩種不同的權(quán)利，不可兼容，并藉此否定民行公訴制度存在的合理性。這種看法過(guò)于偏頗，我們認(rèn)為，公訴權(quán)包含于檢察權(quán)當(dāng)中，是檢察權(quán)的重要組成部分。公訴是最重要的監(jiān)督方式，我們已經(jīng)建立刑事案件公訴制度，但是民行公訴制度尚付闕如，這無(wú)疑是一個(gè)重大的制度漏洞。公訴權(quán)是基于國(guó)家利益和社會(huì)公共利益而產(chǎn)生的一種訴權(quán)，刑事公訴也是如此。對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公益的維護(hù)乃一統(tǒng)一的整體，刑事公訴和民行公訴在這個(gè)整體中扮演不同的角色，調(diào)整不同的法律關(guān)系，相互補(bǔ)充，不能有所偏廢。

（二）民行公訴制度可以完善民行檢察的監(jiān)督職能

公訴權(quán)配置于檢察機(jī)關(guān)是世界通行的做法，其配置的目的是為了維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，代表國(guó)家行使訴權(quán)。它包含于檢察權(quán)之中，是檢察權(quán)重要的組成部分之一。公訴權(quán)不完整，則檢察權(quán)也不得圓滿(mǎn)，其法律監(jiān)督職能自然會(huì)大打折扣。在英國(guó)，在幾乎所有的案件中都可能會(huì)出現(xiàn)公訴權(quán)的身影，“在刑事訴訟中，公訴人決定是否提請(qǐng)公訴……在民事案件中，公訴人以自己的名義或以政府代理的名義起訴，也可以作為一名監(jiān)督人或‘法庭之友出庭。但在所有的案件中，他主要關(guān)心的是法律應(yīng)被正確地解釋和運(yùn)用?！绻傻慕忉層袉?wèn)題的話(huà)，總檢察長(zhǎng)可以提請(qǐng)最高法院注意低級(jí)法院的判決，這些判決可能需要適當(dāng)?shù)貦z查。在所有法院中，由公訴人作出的解釋?zhuān)瑢?duì)法庭具有說(shuō)服力?！盵4]在我國(guó)，由于缺乏民行公訴制度，使得我國(guó)民行檢察監(jiān)督力量大為減弱，國(guó)內(nèi)發(fā)生的許多案件都無(wú)法被起訴到法院而請(qǐng)求法院作出裁決。如前所述，民行公訴是民行檢察監(jiān)督的盲區(qū)，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益天然的維護(hù)機(jī)構(gòu)，理應(yīng)有所作為，對(duì)這些行為提起民事訴訟或者行政訴訟。建立民行公訴制度，可以在很大程度上完善民行檢察的監(jiān)督職能。

（三）民行公訴制度可以有效地維護(hù)國(guó)家利益及社會(huì)公共利益

檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代表人，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公益是其法定職責(zé)，它們應(yīng)對(duì)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為提起公訴，使之得到良好的保護(hù)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，損害公共利益的違法行為越來(lái)越多，比如國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、壟斷造成消費(fèi)者權(quán)益損害等，這些情況下，由于沒(méi)有直接利害關(guān)系人，公民個(gè)人無(wú)法提起民事訴訟，使得這些損害無(wú)法救濟(jì)，造成了非常嚴(yán)重的后果。不但嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，也使我國(guó)的法律秩序遭到了破壞。這些損害比較特殊，受害者眾，但是幾乎沒(méi)有直接利害關(guān)系人，在我們現(xiàn)在的民事訴訟和行政訴訟框架下，沒(méi)法得到救濟(jì)。即使有公民關(guān)心公益維護(hù)公益，想為公益做事情，他也沒(méi)法啟動(dòng)訴訟程序。我們面臨的就是這樣一種制度困境。檢察機(jī)關(guān)對(duì)某些公益訴訟案件向法院提起訴訟，是世界上比較通行的做法，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表提起訴訟，是其法定職責(zé)。[5]我們認(rèn)為，由檢察機(jī)關(guān)提起此類(lèi)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益案件的訴訟，是可行的，也是必需的，這也是民行公訴制度的核心價(jià)值之所在。

四、民行公訴的案件范圍

早在1806年，法國(guó)的《民事訴訟法》即已確立民事公訴制度。200余年來(lái)，西方國(guó)家基本上已經(jīng)建立該制度?？傮w來(lái)看，西方檢察機(jī)關(guān)可以提起訴訟的民事案件一般包括：⑴自然人身份案件，包括婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)事件等；⑵法人案件，包括法人破產(chǎn)、解散、清算等；⑶確認(rèn)民事行為無(wú)效案件，如確認(rèn)婚姻、遺囑、合同無(wú)效等；⑷侵權(quán)案件，主要是環(huán)境侵權(quán)等公害案件；⑸擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序案件，如反壟斷案件等。[6]我國(guó)的法治建設(shè)起步較晚，現(xiàn)階段不太可能達(dá)到西方國(guó)家那種巨細(xì)無(wú)遺的程度，故只能針對(duì)我國(guó)目前比較嚴(yán)重的公益損害案件，由檢察院提起公訴。民事公訴和行政公訴宗旨一致，但是目的各不相同，他們的案件范圍也是一致的?？梢愿鶕?jù)案件具體情況作出選擇，可以擇一訴訟，也可以同時(shí)提起。針對(duì)民行公訴的案件范圍，研究公益訴訟的學(xué)者已經(jīng)做得比較透徹，其實(shí)就是民事公益訴訟和行政公益訴訟的案件范圍，故此處簡(jiǎn)述之。

（一）國(guó)有資產(chǎn)流失案件

我國(guó)國(guó)體是社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)有資產(chǎn)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)命脈，是社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)，在我國(guó)的重要性不言而喻。隨著我國(guó)改革的深入，國(guó)有資產(chǎn)的流失非常嚴(yán)重。自改革開(kāi)放至1994年，國(guó)有資產(chǎn)流失達(dá)5000多億元，平均每天1億元。國(guó)有資產(chǎn)流失的渠道是多方面的：有些是因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)的人員玩忽職守、貪污造成；有些是因?yàn)槿狈ΡO(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)人管理造成的流失；等等。這些行為如果觸犯刑法，可以通過(guò)刑事公訴解決，但有些嚴(yán)重程度達(dá)不到刑法的標(biāo)準(zhǔn)，在目前情況下，是無(wú)從救濟(jì)的。這個(gè)無(wú)從救濟(jì)的空間，其實(shí)就是民行公訴有所作為的范圍。

（二）壟斷導(dǎo)致消費(fèi)者權(quán)益受損案件

壟斷不但會(huì)導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)對(duì)方權(quán)益受損，還會(huì)導(dǎo)致商品不正常的高價(jià)，給消費(fèi)者帶來(lái)?yè)p害。這種損害的特點(diǎn)是單個(gè)消費(fèi)者受損的權(quán)益很小，但是總量卻很大。因?yàn)閱蝹€(gè)消費(fèi)者受損小，由消費(fèi)者提起訴訟很不經(jīng)濟(jì)。而且在目前條件下，我們的民事訴訟程序也幾乎無(wú)法處理這種一方當(dāng)事人眾多的案件。欲使這種損害得以救濟(jì)，由檢察院提起民事公訴是必然的選擇。

（三）環(huán)境污染案件

我國(guó)目前的環(huán)境污染問(wèn)題十分突出，土地沙化嚴(yán)重、湖泊濕地退化、大小江河斷流、地下水位下降、重金屬污染問(wèn)題突出，環(huán)境污染事故頻發(fā)。環(huán)境問(wèn)題的解決當(dāng)然涉及到許多學(xué)科的知識(shí)，但是從法律層面來(lái)看，環(huán)境問(wèn)題近乎無(wú)解。提起民事訴訟？我國(guó)《民事訴訟法》明確規(guī)定民事訴訟的原告必須是“直接利害關(guān)系人”，環(huán)境污染侵害的大多是屬?lài)?guó)有的河流、山川、湖泊等，似乎每個(gè)公民都是關(guān)系人，但是其實(shí)又都不是“直接利害關(guān)系人”，可見(jiàn)，此路不通。除此之外，尚有行政處罰、刑事訴訟兩種方式，這兩種方式的缺點(diǎn)在于可以對(duì)違法者處以懲罰，但是被其損害的利益卻無(wú)從彌補(bǔ)。環(huán)境污染損害的解決，我們似乎也只能寄希望于民行公訴制度。

（四）沒(méi)有起訴主體的案件

現(xiàn)實(shí)生活中，往往會(huì)發(fā)生一些沒(méi)有起訴主體的案件，如流浪人員發(fā)生交通事故死亡、國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)清算后遺漏了債權(quán)等，在這樣的情況下，是不存在起訴主體的，但是這樣的案件中同樣存在著侵權(quán)行為人和不當(dāng)?shù)美?，如果不提起訴訟，難以維護(hù)法治的統(tǒng)一，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在這類(lèi)案件中自然責(zé)無(wú)旁貸。

（五）弱勢(shì)群體遭受侵害

在婚姻、繼承、扶養(yǎng)等法律關(guān)系中，老人、婦女、兒童這個(gè)群體的權(quán)益往往容易遭受侵害。而這些人屬于弱勢(shì)群體，缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也不懂得保護(hù)自己的權(quán)益，因此需要國(guó)家來(lái)保護(hù)這個(gè)群體的合法權(quán)益。

（六）其它導(dǎo)致國(guó)家利益和社會(huì)公共利益遭受損害的案件。除以上列舉的四類(lèi)典型案件之外，肯定還會(huì)存在一些導(dǎo)致國(guó)家利益和社會(huì)公共利益遭受損害的案件，這類(lèi)案件的特點(diǎn)和上述案件別無(wú)二致，由檢察機(jī)關(guān)提起民行公訴是合適的選擇。

五、民行公訴制度相關(guān)問(wèn)題釋疑

我國(guó)民行公訴制度的建立只是時(shí)間早晚的問(wèn)題。專(zhuān)門(mén)研究民行公訴制度的學(xué)者較少，但是研究公益訴訟的學(xué)者非常多，民行公訴（檢察機(jī)關(guān)作為原告的公益訴訟案件）的實(shí)踐也很多，因此，建立民行公訴制度的基礎(chǔ)較好。早在2005年，江偉教授在其主持的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法修改建議稿》（第三稿） 就曾確認(rèn)檢察院和政府機(jī)關(guān)提起公益訴訟的資格。該專(zhuān)家建議稿第28章“公益訴訟”第396條規(guī)定：“在受害人沒(méi)有提起訴訟或者很難確定受害人的情況下，人民檢察院、其他國(guó)家機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益，可以對(duì)實(shí)施侵害人提起禁止侵權(quán)、賠償受害人損失的民事訴訟?！盵7]此外，我國(guó)的官方文件中也很早就提到民行公訴制度，2006年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，在該決定第19條最后部分有提倡“研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度”。盡管如此，仍有少數(shù)學(xué)者對(duì)民行公訴制度存在疑慮，他們的疑問(wèn)較多，比如民行公訴制度如何提起，在訴訟中檢察機(jī)關(guān)居于何種地位，它們的參與是否會(huì)打破訴訟角色分配格局，是否會(huì)制約當(dāng)事人的處分權(quán)利，是否會(huì)弱化民事訴訟中當(dāng)事人地位對(duì)等原則，檢察機(jī)關(guān)公訴和抗訴的沖突如何處理，等等，以下?lián)衿渲攸c(diǎn)進(jìn)行釋疑。

（一）民行公訴案件的提起

民行公訴案件的提起包括多個(gè)方面的問(wèn)題，如案件來(lái)源、立案標(biāo)準(zhǔn)及訴訟請(qǐng)求等。首先，民行公訴案件來(lái)源是多方面的。案件可能來(lái)自公民的檢舉揭發(fā)，如有民眾發(fā)現(xiàn)有造成公益損害的行為而向檢察機(jī)關(guān)檢舉揭發(fā)；案件也可能來(lái)自其它國(guó)家機(jī)關(guān)的移送，上面已經(jīng)講過(guò)行政處罰的弊端在于無(wú)法使公益損害得到補(bǔ)償，如果民行公訴制度得以建立，這些行政機(jī)關(guān)完全可以將此類(lèi)案件移送至檢察院，由檢察院提起訴訟；當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)也可以自己發(fā)現(xiàn)案件，收集證據(jù)，從而提起訴訟。其次，訴訟請(qǐng)求問(wèn)題。因?yàn)槊裥泄V制度包括民事公訴案件和行政公訴案件，應(yīng)根據(jù)案件類(lèi)型分別處理，不能一概而論。如果是民事公訴，可根據(jù)民法及民事訴訟法提出相關(guān)訴訟請(qǐng)求；如果是行政公訴，可根據(jù)行政法及行政訴訟法提出相關(guān)訴訟請(qǐng)求。最后，法院立案的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。并非所有民行公訴案件都能得到法院的受理，民行公訴案件的受理應(yīng)滿(mǎn)足這三個(gè)條件：[8]第一，要有侵害國(guó)家、社會(huì)公共利益的行為；第二，侵害行為后果須達(dá)到一定程度；第三，訴訟程序難以啟動(dòng)，即民行公訴應(yīng)作最后救濟(jì)措施，其它程序皆失效的情況下方可啟動(dòng)。

（二）檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位如何

檢察機(jī)關(guān)提起民行公訴時(shí)，訴訟地位如何是一個(gè)爭(zhēng)議頗大的問(wèn)題。究竟是實(shí)體當(dāng)事人還是程序當(dāng)事人爭(zhēng)議也很大。檢察機(jī)關(guān)不像是實(shí)體當(dāng)事人，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)訴訟，但是它不是訴訟結(jié)果的承受，無(wú)論訴訟結(jié)果怎樣，最終的承受主體都是國(guó)家；檢察機(jī)關(guān)又像是實(shí)體當(dāng)事人，因?yàn)樵谠V訟過(guò)程中，對(duì)訴訟請(qǐng)求的承認(rèn)、變更或者撤銷(xiāo)都要由其作出，它可以自由處分這些實(shí)體當(dāng)事人才具有的訴訟權(quán)利。我們認(rèn)為，這個(gè)爭(zhēng)議其實(shí)并不重要，檢察機(jī)關(guān)不是案件的當(dāng)事人（因?yàn)榘讣?dāng)事人須與案件具有法律上的利害關(guān)系），檢察機(jī)關(guān)只是代表國(guó)家提起公訴，它充當(dāng)?shù)氖且粋€(gè)公訴人的角色。檢察機(jī)關(guān)在民行公訴案件中，應(yīng)與一般民事行政訴訟當(dāng)事人一樣，負(fù)有舉證、質(zhì)證的權(quán)利。因?yàn)槭玛P(guān)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提出的撤訴和和解，應(yīng)經(jīng)法院批準(zhǔn)為宜，以防止檢察機(jī)關(guān)濫用權(quán)利，損害公益。

（三）公訴和抗訴的沖突如何處理

檢察機(jī)關(guān)在民行公訴中是具有雙重身份的：一個(gè)身份是民行公訴人，另一個(gè)身份是法律監(jiān)督者。這兩種身份可能會(huì)存在沖突，比如民行公訴案件中，檢察機(jī)關(guān)作為公訴人參加訴訟，它是否還可以提出抗訴呢？如果案件敗訴了，檢察機(jī)關(guān)還能否提出抗訴？有的學(xué)者認(rèn)為這兩種身份并不沖突，因?yàn)榭乖V須在案件審結(jié)之后，屬于事后監(jiān)督，兩種身份出現(xiàn)的時(shí)間有先后，所以不存在沖突的問(wèn)題，可以并存。我們認(rèn)為，如果允許檢察機(jī)關(guān)對(duì)民行公訴案件進(jìn)行抗訴的話(huà)，必然會(huì)打破訴訟的平等性以及審判的權(quán)威性。因?yàn)榘讣≡V了，還可以抗訴，這對(duì)對(duì)方當(dāng)事人是極不公平的，對(duì)于審判權(quán)也是一個(gè)大的沖擊。因此，宜取消檢察機(jī)關(guān)在民行公訴案中的抗訴權(quán)，如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為案件審判不公，可以通過(guò)其它方式進(jìn)行司法救濟(jì)，如上訴、申請(qǐng)?jiān)賹徎蛘哒?qǐng)求權(quán)利機(jī)關(guān)對(duì)法院進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督等。

（四）民行公訴會(huì)制約當(dāng)事人的處分權(quán)嗎

檢察機(jī)關(guān)提起民行公訴，這對(duì)當(dāng)事人的處分權(quán)是否帶來(lái)了限制？因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提起民行公訴實(shí)質(zhì)上是對(duì)民事行政訴訟的一種國(guó)家干預(yù)，這種干預(yù)是否對(duì)當(dāng)事人的意思自治帶來(lái)限制呢？反對(duì)建立民事公訴制度的學(xué)者所持的觀點(diǎn)中，對(duì)此點(diǎn)是持肯定態(tài)度的。我們認(rèn)為，這種擔(dān)心是完全多余的。在西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家，由于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的需要及當(dāng)事人之間訴訟力量懸殊日益嚴(yán)重，對(duì)訴訟案件的國(guó)家干預(yù)日益顯現(xiàn)。在訴訟過(guò)程中，當(dāng)事人享有的只是相對(duì)的處分權(quán)，在事關(guān)公益的情況下更是如此。隨著社會(huì)的發(fā)展，在民事行訴訴訟中出現(xiàn)了不少新型案件，如壟斷損害、環(huán)境污染、國(guó)有資產(chǎn)流失等，這些案件的處理關(guān)系到國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，因此，對(duì)于此類(lèi)案件，世界各國(guó)無(wú)不實(shí)行干涉主義，限制當(dāng)事人的自由處分權(quán)，以達(dá)到維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的目的。我國(guó)《民事訴訟法》第13條規(guī)定“當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利。”顯然，我國(guó)民訴當(dāng)事人享有的也是一種相對(duì)的處分權(quán)?？梢?jiàn)，民行公訴制度是符合當(dāng)代訴權(quán)理論的。更何況，前面已經(jīng)提到，民行公訴制度應(yīng)作最后救濟(jì)措施，只有當(dāng)其它程序皆失效的情形下方可提起，說(shuō)民行公訴制度會(huì)妨害當(dāng)事人的處分權(quán)確實(shí)過(guò)于牽強(qiáng)。

（五）民行公訴會(huì)弱化訴訟地位對(duì)等原則嗎

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，擁有普通公民并不具有的眾多職權(quán)，它們參與到訴訟中來(lái)，會(huì)弱化訴訟地位對(duì)等原則嗎？這個(gè)問(wèn)題要分開(kāi)來(lái)看：在民事公訴案件中，檢察機(jī)關(guān)作為原告出現(xiàn)，可能有人會(huì)擔(dān)心這樣會(huì)打破民事訴訟中當(dāng)事人之間平等的訴訟地位。這樣的擔(dān)心是有道理的，但是我們完全可以設(shè)計(jì)規(guī)則來(lái)避免這種情況的出現(xiàn)。在民事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)比起普通訴訟當(dāng)事人來(lái)看只多了一項(xiàng)調(diào)查取證權(quán)，除此之外，訴訟權(quán)利義務(wù)應(yīng)與普通訴訟當(dāng)事人完全一致。對(duì)于調(diào)查取證權(quán)，我們應(yīng)對(duì)其調(diào)查的對(duì)象、范圍和效力作出必要限制，以保證雙方當(dāng)事人平等的訴訟地位，這應(yīng)該不是難事。在行政公訴案件中，因?yàn)楸桓媸切姓C(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的介入只會(huì)提升原告的訴訟力量，最大限度地平衡雙方的訴訟地位，弱化訴訟地位對(duì)等原則的說(shuō)法自然是無(wú)稽之談。

筆者研究公益訴訟已近十年。開(kāi)始進(jìn)入該領(lǐng)域時(shí)，同道者不過(guò)三五人而已，頗感寂寥。筆耕三五寒暑之后，發(fā)現(xiàn)公益訴訟已成“顯學(xué)”，研究者魚(yú)龍混雜，泥沙俱下，公益訴訟學(xué)說(shuō)已然“泛濫成災(zāi)”。與學(xué)界的“熱鬧”不相適應(yīng)的是實(shí)務(wù)界的冷清，我等呼吁十載，相關(guān)立法卻幾乎全然“不為所動(dòng)”。每念及此處，常常讓筆者感到沮喪。唯一讓人欣慰的是，檢察機(jī)關(guān)在這個(gè)過(guò)程中始終表現(xiàn)積極，貢獻(xiàn)良多。因此，筆者認(rèn)為，公益訴訟制度如能有所突破的話(huà)，必待民行公訴制度的建立。民行公訴制度必定是公益訴訟制度最可能成功的部分，也是其最具價(jià)值的部分，理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)心公益訴訟的人士都應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題。

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