張愛(ài)華

(云南警官學(xué)院，云南·昆明 650223)

鄉(xiāng)—城人口遷移面臨的問(wèn)題和障礙
——基于城市戶籍遷移制度改革視角

張愛(ài)華

(云南警官學(xué)院，云南·昆明 650223)

非城鄉(xiāng)一體化的戶籍改革使大城市出現(xiàn)了農(nóng)民工群體，城市化進(jìn)程正遭遇“半城市化”的困擾，居住證制未讓農(nóng)民工市民化取得實(shí)質(zhì)性突破。目前與戶籍掛鉤的權(quán)利和福利還有20多項(xiàng)，剝離嵌入其中的福利制度是戶籍改革的核心和難點(diǎn)。為此，中央政府要打破制度壁壘，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革，讓各種社會(huì)福利制度從戶籍制度的規(guī)范中獨(dú)立出來(lái)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。

農(nóng)民工;市民化;城鄉(xiāng)一體化;戶籍制度;改革

關(guān)于鄉(xiāng)—城人口遷移，從稱謂上講，學(xué)術(shù)界并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的叫法。根據(jù)吳玉麟等(2001)的觀點(diǎn)，按人口在城市和鄉(xiāng)村兩大不同性質(zhì)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間移動(dòng)方向的不同，可分為四種類型:由農(nóng)村到農(nóng)村的人口移動(dòng)，由農(nóng)村到城市的人口移動(dòng)，由城市到城市的人口移動(dòng)，由城市到農(nóng)村的人口移動(dòng)。本文所涉及的是第二種類型，即由農(nóng)村到城市的人口移動(dòng)。

無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)學(xué)、人口學(xué)的理論，還是絕大多數(shù)國(guó)家的實(shí)踐看，鄉(xiāng)—城人口遷移應(yīng)該是人們的一種自由、自發(fā)的微觀經(jīng)濟(jì)行為。但是，由于中國(guó)戶籍制度等安排，使得自1950年代以后的鄉(xiāng)—城人口遷移則是一種計(jì)劃性、限制性、非微觀的政府行為，即鄉(xiāng)—城人口遷移一直存在著城鄉(xiāng)壁壘。戶籍制度其目的主要是控制農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移及城市人口規(guī)模的增長(zhǎng)。改革開(kāi)放后，中國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)要求勞動(dòng)力流動(dòng)通暢，大量被長(zhǎng)期禁錮在土地上的農(nóng)村剩余勞力的顯化及其轉(zhuǎn)移對(duì)戶籍制度形成了強(qiáng)烈的沖擊，在由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)雙重轉(zhuǎn)型中，鄉(xiāng)—城人口遷移正經(jīng)歷著內(nèi)在機(jī)制和外在形態(tài)的深刻變革，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以政府控制為主的他動(dòng)模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡€(gè)人或家庭利益驅(qū)動(dòng)為主的自主模式。在第三、四、五、六次人口普查中，非戶籍遷移人口占總?cè)丝诒壤謩e為 0.66%、1.91%、11.62%、19.5%。戶籍遷移統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)已無(wú)法及時(shí)、準(zhǔn)確地反映整個(gè)社會(huì)人口流動(dòng)的活躍程度和城市化發(fā)展水平，鄉(xiāng)—城人口遷移形成了從農(nóng)村遷出人口為主、城鎮(zhèn)遷出人口為輔;非戶籍遷移為主，戶籍遷移為輔的“二元”特征。中國(guó)城市化率，2008年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)為45.68%，公安部提供的是33.28%;2012年城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)占了52.6%，但戶籍人口才35.3%，兩者之間的差值分別為12.4%、17.4%。說(shuō)明有2億多經(jīng)常在城鎮(zhèn)居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還沒(méi)有成為市民。城市化，不僅是土地的城市化，更重要的是人口城市化。這些問(wèn)題的研究和探討，不僅事關(guān)農(nóng)民工個(gè)人和群體的利益，而且將影響中國(guó)城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)和和諧社會(huì)的共建發(fā)展。

一、鄉(xiāng)—城人口遷移面臨的問(wèn)題

由農(nóng)村到城市的人口移動(dòng)包含兩個(gè)過(guò)程:一是勞動(dòng)力從遷移地轉(zhuǎn)移出去，二是這些遷移者在遷入地定居下來(lái)。而中國(guó)鄉(xiāng)—城人口遷移所面臨的是完成第一過(guò)程后，不能完成第二個(gè)過(guò)程，這是中國(guó)人口城市化過(guò)程不同于國(guó)外模式的突出特點(diǎn)。

(一)非城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度改革使大城市出現(xiàn)了農(nóng)民工群體

1．中央的改革。自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著制造業(yè)的大舉擴(kuò)張，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的滲透，對(duì)戶籍制度產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖擊，國(guó)家相應(yīng)地從政策層面上對(duì)嚴(yán)格限制鄉(xiāng)—城人口遷移的政策進(jìn)行了局部性、漸進(jìn)性的改革，謀求解決戶籍遷移制度與公民社會(huì)生活需求和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的矛盾。1984年國(guó)務(wù)院《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》，有條件地允許農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)居住，辦理戶口遷入登記;1985年公安部《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，允許公民在非戶籍地長(zhǎng)期居住。1992年公安部《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》，允許在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的農(nóng)村人口，以“地方居民城鎮(zhèn)戶口”“藍(lán)印戶口”入戶，統(tǒng)計(jì)為“非農(nóng)人口”，并享受與城鎮(zhèn)人口的同等待遇。1997年國(guó)務(wù)院《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點(diǎn)方案》，允許“具有合法穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者已有穩(wěn)定的生活來(lái)源，具有合法固定的住所，居住已滿二年”的農(nóng)村人口辦理城鎮(zhèn)常住戶口。2001年國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)》，對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實(shí)行計(jì)劃管理，以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞力就近、有序地向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制”。2011年國(guó)務(wù)院《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)首次對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)中小城市和建制鎮(zhèn)的落戶條件做了統(tǒng)一、明確的規(guī)定:合法穩(wěn)定職業(yè)三年，穩(wěn)定住所 (含租賃)，按照國(guó)家規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限的。2012年黨的十八大報(bào)告指出“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。2013年十八屆三中全會(huì)《決定》提出:全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。

2．地方的改革。在整個(gè)改革過(guò)程中，除上述統(tǒng)一的政策外，中央政府又允許各省、自治區(qū)、直轄市政府根據(jù)國(guó)務(wù)院1998年《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，結(jié)合本地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和綜合承受能力，制定其戶籍制度改革的方案，特別強(qiáng)調(diào)北京、上海等特大城市、大城市政府對(duì)于到當(dāng)?shù)芈鋺舻?，?yīng)當(dāng)在制定具體政策時(shí)加以嚴(yán)格控制。所以，各地方政府對(duì)流入城市的人口所奉行的是區(qū)別對(duì)待原則，即對(duì)城市發(fā)展所需要的投資者和雙高 (學(xué)歷、職稱)者實(shí)行優(yōu)惠政策，降低落戶門檻。比如，上海面向的是13類經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的緊缺人才，而對(duì)低學(xué)歷尤其是鄉(xiāng)—城人口遷移實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入限制。眾所周知，農(nóng)村勞力進(jìn)入大城市的動(dòng)機(jī)最為強(qiáng)烈，而他們也主要集中在各大中城市，各大城市目前采取的準(zhǔn)入制度，對(duì)控制鄉(xiāng)—城人口遷移的作用十分明顯，與《意見(jiàn)》所強(qiáng)調(diào)的精神十分吻合。

3．幾十年來(lái)，戶籍改革的方向是鼓勵(lì)人口向中、小城市流動(dòng)，雖然《通知》提出今后出臺(tái)有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤的要求，開(kāi)始把戶籍與一些福利制度相剝離。但是，沒(méi)有把聚集了全國(guó)絕大部分優(yōu)質(zhì)公共資源的直轄市、省會(huì)城市和其他大城市包含在范圍內(nèi)。其指導(dǎo)思想仍然是引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，落實(shí)放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策，繼續(xù)合理控制直轄市、副省級(jí)市和其他大城市人口規(guī)模。然而實(shí)際情況是有意進(jìn)城落戶的流動(dòng)人口中75%的希望進(jìn)入各大城市①段成榮等，當(dāng)前我國(guó)流動(dòng)人口面臨的主要問(wèn)題和對(duì)策，《人口研究》，2013年第2期。。這種制度供給與制度需求之間的不匹配，使得世襲農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市不能實(shí)現(xiàn)社會(huì)身份的轉(zhuǎn)變，盡管其中絕大多數(shù)已分布在城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)，并構(gòu)成了社會(huì)意義上的城市新移民群體，但在中國(guó) (港、澳、臺(tái)除外)的人口遷移概念中，他們還不算是戶籍移民。即便是在城市居住、工作多年，仍只是城市的“外來(lái)人口”，當(dāng)中絕大部分是農(nóng)民工①農(nóng)民工是指由農(nóng)村遷往城市并常住城市工作、生活，而戶口仍在原遷出地，即在戶籍上仍為農(nóng)村人口的勞動(dòng)力。王桂新等，中國(guó)城市農(nóng)民工市民化研究——以上海為例，《人口與發(fā)展》，2008年第1期。。

表1 中國(guó)若干年年底農(nóng)民工總數(shù)② 樊綱、武良成，《城市化:一系列公共政策的集合》，北京，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2009年。單位:萬(wàn)人

這種經(jīng)濟(jì)上接納、社會(huì)上排斥、體制上束縛的制度性障礙所導(dǎo)致的后果是，一方面，千百萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)入城市后無(wú)法落戶轉(zhuǎn)化為市民，農(nóng)村人口所占總?cè)丝诒戎仉y以減少，并且呈現(xiàn)出持續(xù)的超穩(wěn)定狀態(tài)，嚴(yán)重影響了城市化的發(fā)展和制約著工業(yè)化與城市化水平的同步提升。另一方面，在城市社會(huì)，農(nóng)民工因?yàn)闆](méi)有城市戶籍，不能享受政府提供的公共品和與市民平等的待遇而出現(xiàn)“新”的城鄉(xiāng)關(guān)系，嚴(yán)重影響著城鄉(xiāng)人口的融合和整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。他們中的多數(shù)人如果不能逐步轉(zhuǎn)化為正規(guī)的產(chǎn)業(yè)工人和安居樂(lè)業(yè)的市民，城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和貧富差距擴(kuò)大的趨勢(shì)就可能得不到根本的改變和扭轉(zhuǎn)。

(二)進(jìn)城農(nóng)民工的尷尬:人口的半城市化現(xiàn)象

在第四屆城市化國(guó)際峰會(huì)上 (2012年)，中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)發(fā)布的《中國(guó)城市化率調(diào)查報(bào)告》指出:“城市化進(jìn)程正遭遇‘半城市化’的困擾”。半城市化是指鄉(xiāng)—城遷移人口常住地與戶籍地相分離，居住城市與市民身份相分離的城市化形態(tài)，表現(xiàn)為在制度上沒(méi)有享受完全的市民權(quán)，在社會(huì)行動(dòng)上與城市社會(huì)有明顯的隔離，在社會(huì)認(rèn)同上出現(xiàn)內(nèi)部化、邊緣化傾向③王春光，對(duì)中國(guó)農(nóng)村流動(dòng)人口“半城市化”的實(shí)證分析，《學(xué)習(xí)與探索》，2009年第5期。。人口的半城市化現(xiàn)象，形象地刻畫出當(dāng)前絕大多數(shù)農(nóng)民工在城市社會(huì)的處境，他們的生活一半在城市，另一半仍在農(nóng)村。2013年發(fā)改委主任徐紹史指出，被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)的2.6億多農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。

人口半城市化現(xiàn)象的產(chǎn)生，主要是因?yàn)檗r(nóng)民工無(wú)法將戶籍遷入城市。戶籍制度給他們姓“農(nóng)”的戶口，決定了他們?cè)谌齻€(gè)方面與市民的不同:社會(huì)認(rèn)同表現(xiàn)為農(nóng)民與市民的不同;社會(huì)關(guān)系引發(fā)出本地人、外地人的區(qū)別;分配方面延伸出體制內(nèi)與體制外的區(qū)別。

1．就業(yè)權(quán)?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第7條指出:人人有權(quán)享有公正和良好的工作條件。然而農(nóng)民工無(wú)論在就業(yè)機(jī)會(huì)、就業(yè)崗位還是工資待遇方面都難以享有與市民同等的權(quán)利。20世紀(jì)80年代農(nóng)村勞力大規(guī)模進(jìn)入城市以來(lái)，城市勞動(dòng)力市場(chǎng)便由單一型變?yōu)槎匦?專供市民使用的正式勞動(dòng)力市場(chǎng)，以農(nóng)民工為主體的非正式勞動(dòng)力市場(chǎng)。北京市發(fā)布限制使用外地人員的行業(yè)有金融、保險(xiǎn)、旅行社、郵政、房地產(chǎn)、信息咨詢服務(wù)、計(jì)算機(jī)應(yīng)用服務(wù)和廣告等8行業(yè)①楊風(fēng)，戶籍制度對(duì)農(nóng)民工市民化的制約，《蘭州學(xué)刊》，2011年第6期。。上海市提出禁止五類崗位使用外來(lái)人員:黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的工勤人員;社會(huì)公益性保潔、保綠、保養(yǎng)、保安人員;物業(yè)管理從業(yè)人員;各類商店?duì)I業(yè)員;機(jī)場(chǎng)、車站、碼頭清潔工?！?012年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》)顯示，既沒(méi)有參加農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)也沒(méi)有參加非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)民工占比高達(dá)69.2%。

2．社會(huì)保障。 《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第9條規(guī)定:人人有權(quán)享有社會(huì)保障，包括保險(xiǎn)。然而《報(bào)告》表明，雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例分別為14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%。國(guó)家人口計(jì)生委發(fā)布《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2011》，52%的就業(yè)流動(dòng)人口未參加任何社會(huì)保險(xiǎn)。如上海“城?！币?guī)定:用人單位招聘本市戶籍人口，必須為其交納完整的“四金”:養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和住房公積金。而非本市戶籍人口很多是游離在“綜?！敝?。在工傷保險(xiǎn)上，“綜保”規(guī)定外來(lái)從業(yè)人員發(fā)生工傷時(shí)，待遇按年齡和傷殘等級(jí)實(shí)行一次性支付，而本市城鎮(zhèn)職工工傷待遇為長(zhǎng)期支付方式。就工傷待遇水平也不是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。按《上海市工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》和“上海市外來(lái)人員工傷待遇一次性支付表”規(guī)定:一名本地男職工和一名外地男職工，同樣25歲，同樣發(fā)生一級(jí)傷殘，本地男職工可按上年度月均工資長(zhǎng)期享受傷殘補(bǔ)助金、傷殘津貼、生活護(hù)理費(fèi)和工傷津貼，到60歲時(shí)一共可享受大約177萬(wàn)元工傷待遇，而外地男職工一次性獲得78.9萬(wàn)元的賠償②郭慶，大城市外來(lái)人口本地化困境的反思——以上海為例，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2010年第5期。。

3．子女教育。 《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第13條指出:人人有受教育的權(quán)利?？墒寝r(nóng)民工子女享受不到與市民子女同等受教育的權(quán)利。這種權(quán)利缺失主要體現(xiàn)在學(xué)前教育和高中教育階段。由于學(xué)前教育和高中教育屬于非義務(wù)教育，國(guó)家缺乏相應(yīng)的政策支持和經(jīng)費(fèi)投入，導(dǎo)致農(nóng)民工隨遷子女普遍缺乏公平的學(xué)前教育和高中教育機(jī)會(huì)，即使農(nóng)民工子女能在城市接受高中教育，高考時(shí)也必須回原籍升學(xué)，不能參加本地統(tǒng)一高考。鑒于北京、上海優(yōu)越的教育資源和較低的高考分?jǐn)?shù)線，這是最嚴(yán)重、最致命的不公平待遇。

4．住房保障。城市現(xiàn)行的住房保障政策無(wú)論是“經(jīng)濟(jì)適用房”還是“廉租房”，其適用對(duì)象都是擁有本地戶籍的 (中)低收入戶。以受雇形式從業(yè)的農(nóng)民工，在單位宿舍中居住的占32.3%，在工地或工棚居住的占10.4%，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所居住的占6.1%，與他人合租住房的占19.7%，獨(dú)立租賃住房的占13.5%，有13.8%的外出農(nóng)民工在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)但每天回家居?、圩诔煞?，城市農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題的實(shí)證分析——以對(duì)北京市部分城區(qū)農(nóng)民工的調(diào)查為例，《城市問(wèn)題》，2008年第3期。。北京城中村，40%的住戶人均住房面積不足5平米，90%以上的住房不帶衛(wèi)生間和廚房④楊菊華等，定居還是寄居?不同戶籍身份流動(dòng)人口居住狀況研究，《人口研究》，2013年第6期。。

5．醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)施和經(jīng)費(fèi)投入等以戶籍人口數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民工衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)缺乏保障。孕、產(chǎn)婦保健服務(wù)、生育保險(xiǎn)，都只適用于具有本市戶籍并參加本市城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的從業(yè)或者失業(yè)生育婦女。流動(dòng)兒童的保健服務(wù)，其保健建冊(cè)率和健康體檢率均不及戶籍兒童的一半⑤陳剛，《加強(qiáng)管理，改善流動(dòng)人口衛(wèi)生保健服務(wù)利用》，上海，復(fù)旦大學(xué)出版社，2009，第300頁(yè)。。

戶籍制度人為地把城鄉(xiāng)人口劃分為兩大類，成為極不平等且很難逾越的兩大社會(huì)階層。政府本想通過(guò)戶籍改革，打破傳統(tǒng)的鄉(xiāng)城分割、工農(nóng)隔離的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)在既定的資源條件下，人口與資源的最優(yōu)配置，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境，但實(shí)際結(jié)果并不是城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，而是使原本在地理空間上相對(duì)隔離的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，被部分地位移、濃縮到城市社會(huì)，歷史積淀下的城鄉(xiāng)關(guān)系之間形成的差別待遇和利益矛盾在農(nóng)民工與市民群體的日久頻繁交往中不斷得到彰顯和強(qiáng)化，形成了鮮明的階層分化結(jié)構(gòu)。如果這種分化狀況長(zhǎng)期無(wú)法得到扭轉(zhuǎn)，那農(nóng)民工半城市化將出現(xiàn)代際傳遞，深刻影響其居住城市的社會(huì)穩(wěn)定及整個(gè)國(guó)家的和諧和發(fā)展。

(三)居住證:農(nóng)民工市民化未取得實(shí)質(zhì)性突破

農(nóng)民工市民化是指務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民工克服各種障礙最終逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^(guò)程。它包括四層含義:職業(yè)由次屬的、非正規(guī)勞動(dòng)力市場(chǎng)上的農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭讓俚?、正?guī)的勞動(dòng)力市場(chǎng)上的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工人;社會(huì)身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?農(nóng)民工自身素質(zhì)的進(jìn)一步提高;農(nóng)民工意識(shí)形態(tài)、生活、行為方式的城市化。在四個(gè)層面中，前兩個(gè)層面對(duì)農(nóng)民工市民化進(jìn)程具有決定性的影響。

《報(bào)告》顯示，長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)吸納的農(nóng)民工占全國(guó)的42.4%。其實(shí)，20世紀(jì)90年代末期開(kāi)始，上海、深圳等大城市相繼推行了《人才居住證》制度。2004年上海市將居住證制度從人才引進(jìn)向全體來(lái)滬人員推廣。2009年上海市發(fā)布了居住證轉(zhuǎn)辦上海市常住戶口的五個(gè)條件①(1)持有《上海市居住證》滿7年;(2)持證期間按規(guī)定參加上海市城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)滿7年;(3)持證期間依法在上海市繳納所得稅;(4)在上海市被聘任為中級(jí)及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或者具有技師 (國(guó)家二級(jí)以上職業(yè)資格證書(shū))以上職業(yè)資格，且專業(yè)及工種對(duì)應(yīng);(5)無(wú)違反國(guó)家及本市計(jì)劃生育政策規(guī)定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄及其他方面的不良行為記錄。。居住證制度突破了僵化的戶籍制度隱含的戶口“世襲性”和“固定性”。在外來(lái)人口身份轉(zhuǎn)換建立了一條向上流動(dòng)的通道，一定程度上體現(xiàn)社會(huì)的公平、公正。另一方面，遵循權(quán)利與義務(wù)、貢獻(xiàn)與待遇對(duì)等的原則，考慮優(yōu)秀人才的專業(yè)能力、文化素質(zhì)及其對(duì)上海市發(fā)展做出的貢獻(xiàn)，普遍高于上海市常住戶口人員的平均水平的實(shí)際，滿足他們對(duì)上海市常住戶口的追求。從這個(gè)角度上說(shuō)，它是一項(xiàng)對(duì)優(yōu)秀人才的政府獎(jiǎng)勵(lì)制度，它順應(yīng)了現(xiàn)階段社會(huì)對(duì)城市戶口正式性的認(rèn)可②丁金宏，上海市居住證轉(zhuǎn)常住戶口的相關(guān)政策研究，華東師范人學(xué)人口所，2007年。。但是，7年的硬性指標(biāo)，加職稱、輪候的規(guī)定，使得上海的準(zhǔn)入門檻仍然很高。從2002年居住證開(kāi)始申辦以來(lái)，累計(jì)拿到居住證的人群約有22萬(wàn)，滿足7年條件的硬性指標(biāo)的約有1萬(wàn)多人③郭慶，上海外來(lái)人口本地化現(xiàn)狀、反思及發(fā)展趨勢(shì)研究，華東師范大學(xué)社會(huì)保障研究所，2010年。。而眾多的農(nóng)民工仍處于邊緣化的境地。

2010年中共中央一號(hào)文件提出“著力解決新生代農(nóng)民工問(wèn)題”。作為對(duì)中央政治性號(hào)召與政策要求的回應(yīng)，上海從2013年7月施行的《上海市居住證管理辦法》規(guī)定，每個(gè)人根據(jù)其年齡、學(xué)歷、職稱、社保、投資、納稅等項(xiàng)積分并轉(zhuǎn)化為相應(yīng)分值，積分達(dá)標(biāo)的持證人可享受子女教育、社會(huì)保險(xiǎn)、證照辦理、住房、基本公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育等公共服務(wù)待遇。它雖使外來(lái)人口獲得公共服務(wù)的規(guī)則變得相對(duì)靈活，提升了政府服務(wù)管理水平，但存在著以下問(wèn)題。

1．居住證積分體系有失公允。居住證積分制，所歡迎的是年輕人、高學(xué)歷者、高技能者、多交社保金者、多納稅者和投資客。從城市發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的角度看，該做法合情合理，但實(shí)際上卻隱含著更大的不公。富人、年輕人、高學(xué)歷者、高技能者都被發(fā)達(dá)城市拿走了，落后的地區(qū)怎么辦?發(fā)達(dá)地區(qū)社?？吡钛a(bǔ)上了，落后地區(qū)的窟窿怎么填補(bǔ)?富人、年輕人、高學(xué)歷者、高技能者獲得了準(zhǔn)市民待遇，窮人、低學(xué)歷者、低技能者怎么辦?像上海，一方面，它有更大的權(quán)限在獲得更多國(guó)家投入、民間投資和境外資本的同時(shí)，又向低級(jí)別的城市及農(nóng)村吸取資源，提高城市品位和競(jìng)爭(zhēng)力;另一方面，它根據(jù)國(guó)家文件及自身制定的政策，對(duì)外來(lái)者限定“紅線”，提高準(zhǔn)入“門檻”，迫使外來(lái)者交納昂貴的入場(chǎng)費(fèi)，或者干脆拒絕其進(jìn)入。長(zhǎng)此以往，地區(qū)之間、社會(huì)群體之間的貧富差距會(huì)越來(lái)越大，分層會(huì)越來(lái)越凝固。如何構(gòu)建和諧社會(huì)?或許，居住證積分制的設(shè)計(jì)者認(rèn)為，該制度是在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū) (美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、加拿大、中國(guó)香港)技術(shù)移民、投資移民政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了國(guó)際國(guó)內(nèi)比較研究后，得出的積分體系、指標(biāo)分值是合理的，指標(biāo)和權(quán)重是科學(xué)的。這個(gè)觀點(diǎn)值得商榷。境外移民與境內(nèi)鄉(xiāng)—城人口的遷移流動(dòng)性質(zhì)完全不同，缺乏可比性，前者彼此之間沒(méi)有共同發(fā)展、富裕的義務(wù)，后者彼此之間卻有這樣的義務(wù)。改革開(kāi)放以來(lái)，正是數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村人口從農(nóng)村遷往城市，由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工，滿足了城市發(fā)展對(duì)勞力的需求，支撐了城市的可持續(xù)發(fā)展。城市的這種得益，實(shí)際上是城市對(duì)農(nóng)村地區(qū)人力資源的一種剝奪和占有，農(nóng)民工對(duì)城市發(fā)展的貢獻(xiàn)實(shí)際上是其遷居城市在收獲其他地區(qū)特別農(nóng)村地區(qū)的人口紅利。

2．農(nóng)民工沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性福利。 “在本市合法穩(wěn)定居住、合法穩(wěn)定就業(yè)，參加本市職工社會(huì)保險(xiǎn)滿6個(gè)月”的條件，對(duì)外來(lái)人口低收入者，尤其是農(nóng)民工來(lái)說(shuō)是難以達(dá)到的。居住證積分制，它更像是人才導(dǎo)向性政策，對(duì)符合條件的高端人才放開(kāi)戶口，利用附加在城市戶口之上的諸多權(quán)益引進(jìn)人才，必然建立在對(duì)戶籍異化功能權(quán)益的維護(hù)上，這無(wú)疑與戶籍制度改革的目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)。表面上看，城市政府改革原本不公平的福利分配制度，推動(dòng)市民化進(jìn)程，但實(shí)質(zhì)上是在客觀上承認(rèn)了大城市戶籍具有強(qiáng)大的福利分配功能。本課題組認(rèn)為農(nóng)民工市民化是宏觀和微觀、社會(huì)和個(gè)人相互結(jié)合的結(jié)果，宏觀體制改革與相關(guān)的制度創(chuàng)新對(duì)市民化進(jìn)程具有決定性的影響。可是，居住證積分制過(guò)于強(qiáng)調(diào)外來(lái)個(gè)體對(duì)上海的影響，而忽視了制度創(chuàng)新和政策變遷的主導(dǎo)力量。這直接導(dǎo)致市民化的對(duì)象只能局限在高人力資本的外來(lái)人才范圍內(nèi)。

因此，農(nóng)民工市民化因遭到城市排斥，未取得實(shí)質(zhì)性突破。城市社會(huì)現(xiàn)階段的矛盾之一，是居民對(duì)公共服務(wù)的需求與政府供應(yīng)能力之間的矛盾。上海、深圳等地的居住證制度，實(shí)際上是基于戶籍福利和權(quán)利供需矛盾的審批制，是將戶籍作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府公共財(cái)政、公共服務(wù)能力、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力、環(huán)境資源承載力和社會(huì)公平公正等各種關(guān)系的制度工具，把中央政府敦促實(shí)施的“農(nóng)民工子弟就地入學(xué)”以及對(duì)“社會(huì)保險(xiǎn)”覆蓋面的推廣又附加到戶籍制度上。本應(yīng)還戶籍制度以人口信息登記功能的改革，卻在城市化過(guò)程中為大城市、特大城市反向操作。

二、鄉(xiāng)—城人口遷移面臨的障礙

《報(bào)告》顯示，中國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.6億人，目前與戶籍掛鉤的權(quán)利和福利還有20多項(xiàng)，涉及就業(yè)、教育、社保等各方面，農(nóng)民工融入城市還需翻越層層障礙。

(一)認(rèn)識(shí)障礙

1．對(duì)城市化認(rèn)識(shí)、理解存在偏差。一方面決策層有一種思想和心理障礙，擔(dān)心城市化特別是發(fā)展大城市會(huì)帶來(lái)人口過(guò)分集中、交通擁堵、生態(tài)環(huán)境惡化等一系列社會(huì)問(wèn)題。為避免、防止國(guó)外城市化中的城市病，長(zhǎng)期實(shí)施優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)、中小城市的城市化戰(zhàn)略，在鄉(xiāng)—城人口遷移上，始終控制大城市、特大城市的發(fā)展。另一方面，城市化變成了一些地方征地拆遷擴(kuò)張城市面積的重要手段，城市化建設(shè)中土地收益與各種稅費(fèi)征繳已成為地方財(cái)政最重要的源泉，北上廣深4大城市2013年合計(jì)土地出讓金為5014億元，與2012年相比，漲幅達(dá)150%①宋亞平，警惕城鎮(zhèn)化的四個(gè)歧途，《南方周末》2014年4月10日，第31版。。土地收利益綁了政府，借城鄉(xiāng)發(fā)展的東風(fēng)，只“統(tǒng)”農(nóng)村土地，不“籌”非本市城鎮(zhèn)人口的公共服務(wù)，人口城市化一直沒(méi)有受到應(yīng)有的重視。

2．城鄉(xiāng)戶口權(quán)益均等化的核心是公共服務(wù)、社會(huì)保障的一體化。但是，無(wú)論是國(guó)家層面還是地方層面的戶籍制度改革，都不是致力于公共服務(wù)、社會(huì)保障的城鄉(xiāng)一體化改革。在對(duì)鄉(xiāng)—城人口遷移問(wèn)題上，不少地區(qū)和部門都將其視為暫時(shí)性的階段問(wèn)題對(duì)待，規(guī)劃、政策指定、提供服務(wù)等都是建立在他們只是城市的過(guò)客，終究要回鄉(xiāng)的假設(shè)上，政策核心并沒(méi)計(jì)劃將農(nóng)民工真正納入到人口城市化進(jìn)程，而繼續(xù)維持公共服務(wù)和社會(huì)保障的二元化格局。

(二)制度障礙

1．戶籍制度?，F(xiàn)行戶籍制度是造成農(nóng)民工難以轉(zhuǎn)為市民的制度基礎(chǔ)。戶籍制度改革的目標(biāo)應(yīng)是縮小戶籍的含金量，逐步剝離附加在戶口上的教育、就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保障、公共服務(wù)等福利，促進(jìn)戶口與權(quán)益的逐步脫鉤，回歸戶口的人口動(dòng)態(tài)統(tǒng)計(jì)和居民身份證明的基本價(jià)值。然而，在大城市，人才移民、投資移民仍是戶籍遷移制度改革的主要政策。政府改革的動(dòng)力來(lái)源于兩點(diǎn):城市的戶口已經(jīng)沒(méi)有多少含金量，政府已經(jīng)或期望從勞動(dòng)力流動(dòng)中獲得資源配置效益。是否進(jìn)行改革，什么時(shí)機(jī)改，改革的力度、深度如何，都取決于政府對(duì)改革的成本和收益的權(quán)衡、判斷和比較。目前，大城市由于被自身利益和眼前利益所驅(qū)使，“效率優(yōu)先”成為首要取向，凸顯為一方面，早已為城市做貢獻(xiàn)、有能力在城市立足的大批農(nóng)民工不能成為市民，另一方面，紛紛出臺(tái)形形色色的給投資者、納稅大戶、高學(xué)歷或短線專業(yè)人員實(shí)施戶口準(zhǔn)入制度的怪現(xiàn)象。這不僅表現(xiàn)出政府追求效率而犧牲公平的偏頗傾向，還使戶籍制度功能異化的問(wèn)題沒(méi)有得到根本扭轉(zhuǎn)，嚴(yán)重妨礙戶籍制度改革的深化和效果。如果還將依賴這樣一種局部式的改革模式，那很難完成戶籍制度改革的最終目標(biāo)。

2．財(cái)稅制度。一是區(qū)域財(cái)政分權(quán)。各地區(qū)分灶吃飯?jiān)斐傻囊粋€(gè)直接結(jié)果是每一級(jí)地方政府財(cái)政都要自己找飯吃。由此強(qiáng)化了各級(jí)政府和各個(gè)部門的利益本位意識(shí)，導(dǎo)致地方政府只以本級(jí)財(cái)政利益為中心，以本級(jí)財(cái)政預(yù)算平衡為目標(biāo)。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，人均GDP的提高一般都意味著中央政府在公共投資開(kāi)支中所占份額的下降①華民主編《長(zhǎng)江邊的中國(guó)—大上海國(guó)際都市圈建設(shè)與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略》，學(xué)林出版社，2003年，第174頁(yè)。，而東部迅速發(fā)展的城市化，吸引了大量的人口，使東部城市的公共在短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)嚴(yán)重“擁擠”。以上兩個(gè)因素共同作用的結(jié)果是地方政府自己要不斷地拿出錢來(lái)，投資必要的公共品領(lǐng)域，解決城市建設(shè)的歷史遺留問(wèn)題和滿足不斷增加的城市現(xiàn)有人口的需要，但地方政府所擁有的財(cái)力畢竟是有限的，自然只愿意對(duì)本地居民負(fù)責(zé)。二是中央與地方財(cái)力與事權(quán)、收入與支出不匹配。在分稅制改革下，地方政府財(cái)權(quán)重心逐步上移，增值稅、所得稅等大稅種由中央與地方共享，如增值稅75%、所得稅60%，歸中央;增值稅25%、所得稅40%歸地方。中央政府事權(quán)重心逐步下移。一些本應(yīng)由中央政府提供的公共產(chǎn)品，卻讓地方政府承擔(dān)了太多的財(cái)政和事權(quán)責(zé)任，特別是在義務(wù)教育和公共衛(wèi)生領(lǐng)域，中央財(cái)政明顯投入不足。中央與地方之間事權(quán)與財(cái)力、收入與支出不對(duì)稱性，使得地方政府很難以顧及外來(lái)人口的公共服務(wù)。

3．社保制度。目前社保分為兩類:中央政府獨(dú)立籌建的“全國(guó)社會(huì)保障基金”(不含參保人繳費(fèi))，這是應(yīng)對(duì)老齡化時(shí)代的戰(zhàn)略儲(chǔ)備，不實(shí)際使用;地方政府統(tǒng)籌的“五項(xiàng)社?；稹?主要由參保人繳費(fèi)構(gòu)成)。地方政府提供的最低生活保障補(bǔ)貼、消費(fèi)補(bǔ)貼、退休退職補(bǔ)貼、公費(fèi)醫(yī)療補(bǔ)貼等社會(huì)福利和社會(huì)救助意義上的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，都以當(dāng)?shù)爻Ｗ艨跒橹饕罁?jù)。社保制度難以推進(jìn)的根本原因就是社保地方化、行業(yè)化(如壟斷行業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)、國(guó)企與民企、資源性企業(yè)與普通制造業(yè))，社?；鸬募s束機(jī)制是誘發(fā)地方局部利益和利己主義的制度根源。實(shí)現(xiàn)人人在繳費(fèi)比例面前平等，人人在制度面前平等，不是在技術(shù)上存在不可能性，而在于決策者對(duì)深化改革存在畏難情緒。

4．就業(yè)制度。戶籍制度衍生的城鄉(xiāng)二元?jiǎng)趧?dòng)就業(yè)體制是一道阻礙鄉(xiāng)—城人口遷移的樊籬。在北京、上海等特大城市，目前都制定有一套保護(hù)城市居民就業(yè)，規(guī)定限制流動(dòng)人口就業(yè)的部門規(guī)定。像上海市很多重點(diǎn)中小學(xué)招聘教師都要求求職者具有上海市戶籍。北京市勞動(dòng)局明確規(guī)定了允許使用外地工的12行業(yè)204工種，要求用人單位招用外地人員應(yīng)嚴(yán)格堅(jiān)持“先城鎮(zhèn)、后農(nóng)村，先本市、后外市”的原則。城市政府在不斷強(qiáng)化對(duì)本地勞動(dòng)力的就業(yè)保護(hù)，使得城市戶籍人口的收入水平、技能培訓(xùn)、就業(yè)補(bǔ)貼和勞動(dòng)管理等就業(yè)待遇要大大優(yōu)越于非戶籍人口。

5．教育制度。現(xiàn)行教育制度規(guī)定個(gè)人只能在自己的常住戶口所在地接受教育，如果跨越戶口所在地就讀，則必須繳納相應(yīng)的借讀費(fèi)，且還必須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)或找關(guān)系才可能進(jìn)入借讀學(xué)校就讀。而在北京、上海這些大城市，沒(méi)有本地戶口，即使繳納高額借讀費(fèi)，也不容易找到學(xué)校借讀，即使找到學(xué)校讀完了義務(wù)教育，還必須回到戶口所在地參加中考或高考。而擁有城市戶口或戶口常住地在城區(qū)的居民，則生來(lái)就享有在城區(qū)接受更高質(zhì)量教育的權(quán)利。由戶口決定教育地點(diǎn)和學(xué)校的制度，影響著個(gè)人進(jìn)一步受教育的權(quán)利和機(jī)會(huì)，隱含著個(gè)人在受教育權(quán)利方面的不平等。

(三)利益障礙

1．區(qū)域發(fā)展不平衡。在對(duì)外開(kāi)放30多年里，國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)地理效應(yīng)使生產(chǎn)與資源要素不斷集中到東部沿海地區(qū)，造成了東部地區(qū)的日漸發(fā)達(dá)和中西部地區(qū)的相對(duì)貧困。在各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量、人均GDP水平還存在很大差距的情況下，發(fā)達(dá)地區(qū)的大規(guī)模人口流入就不可避免。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡緊密相連的是社會(huì)事業(yè)發(fā)展的不平衡，特別是教育水平差異較大。像北京、上海，有良好的教育環(huán)境，優(yōu)質(zhì)的教育資源，且本市戶籍學(xué)生只要以較低的分?jǐn)?shù)線就能考取名牌大學(xué)，這些對(duì)外來(lái)人口來(lái)說(shuō)是極大的誘惑，成為人口流入的主要原因。

2．地方政府。一是降低政治風(fēng)險(xiǎn)。從公共選擇理論來(lái)看，公共政策的生成是社會(huì)中不同利益集團(tuán)之間博弈、平衡的結(jié)果。地方政府是本地居民代表選舉產(chǎn)生，本地居民形成了強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)并成為影響公共政策制定的主導(dǎo)力量。因此，地方政府制定公共政策時(shí)首先要考慮本地居民的態(tài)度和利益訴求，否則將面臨著較大的政治風(fēng)險(xiǎn)。以實(shí)現(xiàn)本地社會(huì)福利的最大化為制定戶口遷移政策原則，是經(jīng)過(guò)多方權(quán)衡后的權(quán)宜之計(jì)。維護(hù)本地居民的既得利益:市民的全面醫(yī)療保障、良好的市容、甚至較低的高考錄取分?jǐn)?shù)線，會(huì)更進(jìn)一步強(qiáng)化地方官員“領(lǐng)導(dǎo)”的形象，記得民心，又利益他們仕途騰達(dá)。二是凸顯官員業(yè)績(jī)。目前考核干部政績(jī)的主要是建立在人均GDP、人均稅收收入、就業(yè)率等可量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上。公共產(chǎn)品和服務(wù)等難以量化的軟化指標(biāo)常常受到忽視，尤其是針對(duì)外來(lái)人口的公共服務(wù)和就業(yè)率更難列在考察之列。因此，在以GDP為核心的利益導(dǎo)向機(jī)制下，政府作為理性的經(jīng)濟(jì)人必然重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，維持較低的失業(yè)率和下崗率，將外來(lái)人口排斥在公共產(chǎn)品和服務(wù)之外。三是節(jié)約財(cái)政支出。雖然地方政府也看到了勞動(dòng)力流動(dòng)有利于提高配置效益，但外來(lái)人口的流入畢竟會(huì)增加地方政府投入較大的管理成本和經(jīng)濟(jì)成本。另外，外來(lái)人口若在享受地方性公共服務(wù)的同時(shí)又保持流動(dòng)性，那么地方福利資源實(shí)際上在向外轉(zhuǎn)移，地方政府會(huì)因此而受財(cái)政損失，減少對(duì)外來(lái)人口的公共財(cái)政支出無(wú)疑成為地方政府的理性選擇。

3．本地居民。一是維護(hù)不合理的利益分配格局。在以城鄉(xiāng)分治的戶籍制度為基礎(chǔ)的公共管理體系下，城市中的許多資源都為市民所專有，作為既得利益集團(tuán)，享受著戶籍制度帶來(lái)的各種市民待遇:相對(duì)較高的就業(yè)、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等公共資源，自然不愿意失去眼前這些無(wú)形的、顯性的利益和優(yōu)越感。在城市資源相對(duì)穩(wěn)定的狀況下，農(nóng)村勞力大量轉(zhuǎn)移到城市，勢(shì)必使市民的人均資源存量 (占有量)下降。長(zhǎng)期以來(lái)，戶籍政策及附著于戶籍政策的偏向于城市居民的福利分配政策，已經(jīng)形成了市民獲得社會(huì)資源中較大份額的穩(wěn)定預(yù)期。乘車效應(yīng)使市民自發(fā)地萌生出一種本能的反應(yīng):任何改變其占用資源總量的改革，都將遭到這些既得利益群體的集體抵制;任何改變分配份額的改革舉措都將令既得利益者為維護(hù)既得利益受阻。市民與農(nóng)民工利益分配的博弈關(guān)系，形成了越是基礎(chǔ)設(shè)施先進(jìn)、教育水平高的大城市，市民的既得利益越大，戶籍制度改革的難度就越大的怪圈。二是對(duì)外地人尤其是農(nóng)民工的偏見(jiàn): “我們本地人的就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療保險(xiǎn)尚且還沒(méi)有解決，哪輪得到你們外地人、鄉(xiāng)下人?”“你們來(lái)生活、學(xué)習(xí)、工作、旅游消費(fèi)我們歡迎，但想落戶、來(lái)高考，我們不答應(yīng)?！?/p>

4．外來(lái)人口。一是缺乏歸屬感。離鄉(xiāng)背井的外來(lái)人口因?yàn)閼艏贫鹊茸韪舻囊蛩?，常將大城市?dāng)做是“打工城市”，有漂泊不定的感覺(jué)。自身的資本不足。2010年《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》顯示，84.5%的勞動(dòng)年齡流動(dòng)人口無(wú)任何職業(yè)技術(shù)職稱，在目前就業(yè) (不含雇主)或失業(yè)的流動(dòng)人口中，接受過(guò)政府組織的與就業(yè)相關(guān)培訓(xùn)的比例僅為17.8%。

城鄉(xiāng)戶籍之間的福利差別較大。讓進(jìn)城的外來(lái)務(wù)工人口享受同等的城市公共服務(wù)和社會(huì)保障，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，需要地方政府的巨大投入，如以2013年的物價(jià)水平為參照估算，人均市民化成本約15萬(wàn)元①宋亞平，警惕城鎮(zhèn)化的四個(gè)歧途，《南方周末》2014年4月10日，第31版。。2012年農(nóng)民工人數(shù)為2.63億，未來(lái)十年可能還會(huì)有1.3億人進(jìn)入城鎮(zhèn)。將這約4億規(guī)模的人口進(jìn)行城市化所需要的成本高達(dá)60萬(wàn)億元。如果分?jǐn)傊?0年，平均每年需6萬(wàn)億元。巨大的財(cái)政壓力，已成為制約戶籍制度深化改革的一大障礙。

三、結(jié)論與討論

2013年中央城市化工作會(huì)議提出，要穩(wěn)步提高戶籍人口城市化水平，推進(jìn)以人為核心的城市化，縮小兩個(gè)城市化率之間的差距，真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口的市民化。但由于戶籍制度改革缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)和發(fā)展理念，到目前為止的遷移政策調(diào)整落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不能滿足人民群眾要求的局面還沒(méi)有從根本上改變，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求和全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)相比，有許多問(wèn)題和矛盾還沒(méi)有解決，與遷移作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利的改革還有一段距離。鑒于附著在戶籍上的差別分配社會(huì)福利資源的功能是制約鄉(xiāng)—城人口遷移的根本障礙，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，推行以政府為主導(dǎo)，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的城市化發(fā)展戰(zhàn)略。

(一)農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵在于戰(zhàn)略判斷和政治決心

根據(jù)張車偉等人的研究，中國(guó)區(qū)域發(fā)展的不平衡就是經(jīng)濟(jì)分布與人口分布的不匹配。認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，應(yīng)繼續(xù)實(shí)施人口向東聚集的戰(zhàn)略:中部地區(qū)仍要繼續(xù)轉(zhuǎn)移人口，特別是在東部就業(yè)勞力的家屬;西部鼓勵(lì)勞力向東部轉(zhuǎn)移;東部地區(qū)均衡發(fā)展路徑是以聚集人口為主，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的就業(yè)崗位創(chuàng)造能力，繼續(xù)吸納外來(lái)勞力，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的本地化②張車偉，蔡翼飛，人口與經(jīng)濟(jì)分布匹配視角下的中國(guó)區(qū)域均衡發(fā)展，《人口研究》，2013年第6期。。因此，政府要從全局、戰(zhàn)略的高度來(lái)認(rèn)識(shí)、順應(yīng)城市化的歷史潮流和堅(jiān)定發(fā)展大城市的決心，把人口城市化作為頂層設(shè)計(jì)的重點(diǎn)，抓住農(nóng)民工在城市生存、居留、發(fā)展等核心問(wèn)題，為他們逐步適應(yīng)并最終融入城市社會(huì)提供制度保障和政策支持。“六普”資料顯示，北京、上海、天津的常住人口為1961萬(wàn)、2302萬(wàn)、1641萬(wàn)，與“五普”相比，增幅分別為44.5%、40.3%、31.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均值:7.8%; 《報(bào)告》記載，農(nóng)民工人均月收入，在直轄市2561元，省會(huì)城市2277元，地級(jí)市和縣級(jí)市2240元和2204元，比上年分別增加259元、236元、229元和222元，說(shuō)明城市人口規(guī)模增長(zhǎng)與城市可持續(xù)發(fā)展之間具有很強(qiáng)的良性互動(dòng)關(guān)系。在城市化進(jìn)入加速發(fā)展階段，大城市應(yīng)該創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，吸納更多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，為促進(jìn)中國(guó)城市化的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

(二)推進(jìn)城市化公共治理的體制創(chuàng)新，建立城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)體制

戶籍改革本身并不太復(fù)雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策及由此形成的社會(huì)利益分配格局卻是錯(cuò)綜復(fù)雜的。剝離嵌入其中的福利制度是戶籍改革的核心和難點(diǎn)。一是深化財(cái)稅體制改革，中央政府要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，一個(gè)國(guó)家的城市化發(fā)展必然伴隨著政府對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資，尤其是對(duì)區(qū)域或跨區(qū)域的公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資必須由中央政府來(lái)負(fù)責(zé)，因?yàn)槠浯嬖谥^大的外部性，地方政府通常是不會(huì)投資的③華民主編《長(zhǎng)江邊的中國(guó)—大上海國(guó)際都市圈建設(shè)與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略》，學(xué)林出版社，2003年，第173頁(yè)。。針對(duì)當(dāng)前基本公共服務(wù)的非均等化問(wèn)題突出問(wèn)題，建立中央政府統(tǒng)籌的基礎(chǔ)社保體制，突破戶籍、福利合一的社會(huì)管理制度，讓地方政府歸位，是戶籍改革的突破口。二是打破GDP政績(jī)觀。將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等內(nèi)容納入到對(duì)政府機(jī)關(guān)和官員的綜合考核指標(biāo)體系，使政府從以經(jīng)濟(jì)性職能為主逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)性職能為主，從單純地以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)公平和公正為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中央地方關(guān)系從以經(jīng)濟(jì)總量為主導(dǎo)向以基本公共福利均等化為重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移。否則，在地方政府的戶籍制度改革中，市場(chǎng)化的政策設(shè)計(jì)將愈演愈烈。

(三)地方政府正確處理服從全國(guó)人口發(fā)展戰(zhàn)略要求與為本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的關(guān)系

一是轉(zhuǎn)變公共管理理念和模式。戶籍人口向?qū)嵱腥丝谵D(zhuǎn)變，在編制發(fā)展規(guī)劃、制定公共政策時(shí)，逐步提高農(nóng)民工市民化投入在財(cái)政中支出的比例，集中解決教育、社會(huì)保障、醫(yī)療、保障住房等基本公共服務(wù)方面。二是遵循城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)規(guī)則和人口分布規(guī)律，按城市合理的環(huán)境容量對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行調(diào)控，使人口分布、交通布局更趨合理，提高城市的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

以人口遷移流動(dòng)為載體的城市化過(guò)程，就是在資源要素合理配置下，利益格局重新劃分以及如何使社會(huì)成員更公平的分配與分享社會(huì)發(fā)展成果的過(guò)程。1980年代以來(lái)，鄉(xiāng)—城人口遷移作為縮小城鄉(xiāng)差距，打破城鄉(xiāng)壁壘的重要方式和途徑，它必然涉及不同社會(huì)群體和社會(huì)階層利益格局的重構(gòu)。因此，政府的公共部門和權(quán)力機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立公平的利益共享和利益補(bǔ)償機(jī)制，讓各種社會(huì)福利制度從戶籍制度的規(guī)范中獨(dú)立出來(lái)，保證農(nóng)民工最大限度地獲取公共服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口的市民化。

(責(zé)任編輯 蔣凌燕)

D631.42

A

1672—6057(2014)04－75－10

2014－05－05

本文系國(guó)家社科基金西部項(xiàng)目“戶籍制度改革研究——深化戶籍遷移制度改革的基本障礙及排除對(duì)策研究”(批準(zhǔn)號(hào)08XFX006)的研究成果之一。

張愛(ài)華，女，云南警官學(xué)院治安管理學(xué)院教授，研究方向?yàn)槿丝谶w移和人口城市化。