彭文達(dá)

【摘要】在對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃的過(guò)程中，有許多的問(wèn)題需要處理和完善，本文針對(duì)我國(guó)土地規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了分析，提出了相應(yīng)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】土地規(guī)劃問(wèn)題對(duì)策 土地利用規(guī)劃是綜合評(píng)價(jià)土地和水資源，分析土地利用，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件，以選擇和做出最佳的土地利用選擇。目的在于更好地適應(yīng)人們的需求，同時(shí)保證資源在未來(lái)的利用。當(dāng)前，我國(guó)正處在快速工業(yè)化和城市化的發(fā)展階段，資源、環(huán)境與發(fā)展的向題尤為突出，這就對(duì)作為政策工具的土地利用規(guī)劃提出了更高的要求。

一、當(dāng)前土地的用規(guī)劃存在的問(wèn)題

1．剛性、靜態(tài)的規(guī)劃理念與連續(xù)動(dòng)態(tài)的市場(chǎng)需求不適應(yīng)。

土地是一種稀缺資源，為了保護(hù)耕地，滿足我國(guó)人民生存與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，才對(duì)每年的土地利用設(shè)定計(jì)劃。但是土地又是一種生產(chǎn)要素，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，生產(chǎn)要素是自由流動(dòng)的，是受到市場(chǎng)的配置的.然而，多年來(lái)我國(guó)土地利用總體規(guī)劃最典型的特征就是指標(biāo)層層下達(dá)，實(shí)行分配式的計(jì)劃管理模式，在特定時(shí)刻，國(guó)家根據(jù)糧食安全需要測(cè)算耕地保有水平，再按照一定的比例分解到省（市），省（市）再逐級(jí)分解直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)加以貫徹底。從宏觀上來(lái)看，確實(shí)是控制了建設(shè)用地的數(shù)量，保障了動(dòng)態(tài)平衡。但是從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)看，這一體制存在這很大的弊端和不科學(xué)性。因?yàn)橐孕姓钭鳛橘Y源配置手段，不能及時(shí)、準(zhǔn)確的反映市場(chǎng)的客觀需求，不僅出現(xiàn)了計(jì)劃與市場(chǎng)相脫節(jié)的局面，而且是一部分需要保護(hù)的土地得不到應(yīng)有的保護(hù)，在總體上達(dá)不到資源的優(yōu)化配置。

2．信息不充分使得土地規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)背離增大。

信息不充分往往會(huì)造成指標(biāo)分配的依據(jù)不足的嚴(yán)重后果。合理的分配指標(biāo)能夠很好地協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與資源保護(hù)的矛盾，但必須建立在充分、準(zhǔn)確掌握區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)并能夠綜合平衡的基礎(chǔ)之上。然而，事實(shí)上，由于編制時(shí)間的倉(cāng)促，上級(jí)政府包括規(guī)劃編制者很難全面掌握規(guī)劃區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，只能是相對(duì)平均求得各方平衡。而且由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性，在一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，總會(huì)出現(xiàn)一些突發(fā)性時(shí)間，是的對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況難以把握.所以如果不及時(shí)了解，考慮到這些突發(fā)性因素帶來(lái)的影響，那么規(guī)劃將偏離現(xiàn)實(shí)。因此，信息的不充分在一定程度上制約了指標(biāo)分解的科學(xué)性，那么土地利用規(guī)劃就會(huì)存在先天不足。

3．土地規(guī)劃技術(shù)的落后制約了土地規(guī)劃的科學(xué)性。

雖然在第二輪土地規(guī)劃過(guò)程中，已經(jīng)采用AEZ進(jìn)行耕地預(yù)測(cè)和分析、利用經(jīng)濟(jì)分析方法探討村鎮(zhèn)用地的預(yù)測(cè)方法、采用GIS技術(shù)進(jìn)行全國(guó)土地利用分區(qū)的研究等等，但是編制人員在規(guī)劃的過(guò)程中仍然跳不出一些誤區(qū)。例如，他們認(rèn)為規(guī)劃僅僅是土地作為一種稀缺資源的平面分配，而沒(méi)有考慮到土地利用的空間立體性、可塑性和資產(chǎn)性等非資源因素對(duì)整體規(guī)劃方案的影響。過(guò)分重視了土地面積的分配.而沒(méi)有將土地利用的容積率、投資強(qiáng)度、密度等因素考慮在內(nèi)。我們目前的建設(shè)用地預(yù)測(cè)技術(shù)，對(duì)規(guī)模的預(yù)測(cè)往往借助于一定的定額標(biāo)準(zhǔn)或數(shù)學(xué)模型并結(jié)合部門(mén)用地的需求確定，對(duì)布局的預(yù)測(cè)主要參考其他部門(mén)規(guī)劃和政府意圖進(jìn)行，卻忽視了對(duì)上述問(wèn)題的考慮。這種規(guī)劃技術(shù)的不成熟在一定程度上制約了土地規(guī)劃的科學(xué)性。最后，土地規(guī)劃管理機(jī)制不健全。到目前為止，規(guī)劃的理念還沒(méi)有深人人心。我國(guó)的土地利用規(guī)劃時(shí)由國(guó)土資源局編制的，政府本來(lái)是規(guī)劃實(shí)施的管理者，但是“圈地?zé)帷眳s反映出一些地方政府是違反規(guī)劃的帶頭者或默認(rèn)者。

二、進(jìn)一步完善土地利用規(guī)劃的政策建議

1．將“引導(dǎo)動(dòng)態(tài)型”指標(biāo)代替指標(biāo)剛性，并與規(guī)劃體系相結(jié)合。

剛性、靜態(tài)的規(guī)劃理念反映的是一種計(jì)劃的思想和模式，它與動(dòng)態(tài)、連續(xù)的市場(chǎng)需求不可調(diào)和。土地規(guī)劃期一般很長(zhǎng)，有十到十五年，在這么長(zhǎng)的時(shí)間里，由于經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)、體制的變革、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化等種種原因會(huì)導(dǎo)致原來(lái)的土地規(guī)劃指標(biāo)不適合經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此，有必要加人引導(dǎo)、動(dòng)態(tài)的理念，在指標(biāo)下達(dá)時(shí)，不要管的過(guò)死，統(tǒng)的過(guò)死，而是應(yīng)該在考慮到將來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中可能出現(xiàn)的非控制因素的基礎(chǔ)上，加一個(gè)浮動(dòng)性指標(biāo)，給土地規(guī)劃的未來(lái)變動(dòng)留足了空間。同時(shí)應(yīng)該完善土地利用規(guī)劃體系，在中央和地方的土地規(guī)劃指標(biāo)灌輸以不同的規(guī)劃理念，進(jìn)行完善。國(guó)家級(jí)土地利用規(guī)劃具有宏觀的政策性，屬于政策性規(guī)劃；省級(jí)、市（地）級(jí)規(guī)劃具有指導(dǎo)性，主要任務(wù)是在國(guó)家級(jí)規(guī)劃的指導(dǎo)下，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)部的矛盾，選擇土地利用格局，采用土地利用分區(qū)的方式；而縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)規(guī)劃屬于實(shí)施型的規(guī)劃，具有剛性，采用土地用途管制分區(qū)的方式。

2．完善土地規(guī)劃管理方法。

規(guī)劃本身的科學(xué)性是其可操作性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性的重要基礎(chǔ)。與評(píng)價(jià)的方法、部門(mén)用地需求預(yù)側(cè)的方法、公眾參與方法同樣重要的是綜合協(xié)調(diào)的方法，即在用地的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益之間的博弈中做出綜合的選擇。美國(guó)的城市理性增長(zhǎng)模型和土地評(píng)價(jià)與立地評(píng)估模型等都在這方面做了有益的探索，這些是值得借鑒的。

3．加強(qiáng)規(guī)劃監(jiān)測(cè)和評(píng)估。

作為一門(mén)應(yīng)用的科學(xué)，規(guī)劃本身需要在實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)而得以發(fā)展。FAO的十步驟土地利用規(guī)劃方法包括：確定目標(biāo)；組織規(guī)劃工作；分析規(guī)劃的難題；尋找解決的途經(jīng)；自然適宜性評(píng)價(jià)；環(huán)境——經(jīng)濟(jì)——社會(huì)適宜性評(píng)價(jià)；選擇最佳方案；撰寫(xiě)規(guī)劃報(bào)告；規(guī)劃實(shí)施；規(guī)劃監(jiān)測(cè)和修訂。規(guī)劃的監(jiān)測(cè)和評(píng)估是土地利用規(guī)劃的重要環(huán)節(jié).

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