以發(fā)展型養(yǎng)老服務政策積極應對老齡化社會

張寶娟

隨著人口老齡化的加快，發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)成為擴大內(nèi)需、增加就業(yè)、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要途徑，成為全面建成小康社會的客觀要求，成為彰顯揚州城市宜居特質(zhì)的主要方式。為貫徹落實《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）精神，我們對全市養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展情況進行了專題調(diào)研，并從發(fā)展型社會政策視角提出養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的相關路徑。

一、發(fā)展型養(yǎng)老服務探索成效顯著

近年來，揚州高度重視養(yǎng)老服務體系建設，積極出臺老齡社會政策，推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務，不斷加大服務設施建設，創(chuàng)新服務形式，養(yǎng)老服務工作得到持續(xù)發(fā)展，初步形成了政府主導、民政牽頭、社會參與，以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構養(yǎng)老為支撐、信息服務為輔助的具有揚州特色的社會化養(yǎng)老服務體系。

初步建立養(yǎng)老服務社會政策體系。連續(xù)11年下發(fā)市委、市政府1號文件，規(guī)定養(yǎng)老生活保障、老年優(yōu)待服務、養(yǎng)老服務體系建設等方面的措施，使經(jīng)濟發(fā)展與養(yǎng)老服務相輔相成、相互促進。2010年以來，先后下發(fā)《揚州市加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》、《關于加快我市老齡事業(yè)發(fā)展的實施意見》、《揚州市老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等文件，相關部門出臺配套性可操作政策，為構建發(fā)展型、可持續(xù)的養(yǎng)老服務業(yè)提供了強有力的支撐。

各類養(yǎng)老機構建設合理布局。連續(xù)多年實施“霞光計劃”、“關愛工程”，整合資源，調(diào)整布局，鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老機構，強化公辦養(yǎng)老機構示范作用。全市所有縣（市）均建成一所政府主辦的示范性養(yǎng)老機構，頤和養(yǎng)老康復中心、曜陽國際老年公寓等成為養(yǎng)老機構新亮點。揚州現(xiàn)有養(yǎng)老機構112家，總體上公辦和私營、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，都區(qū)別功能、科學布點，滿足不同層次、不同類別的需求。其中，五保供養(yǎng)服務機構80家，社會福利中心、公辦老年公寓14家，民辦養(yǎng)老機構18家；養(yǎng)老床位23883張，占老年人口總數(shù)的2.52%，護理型床位1719張，占總床位數(shù)的7.2%（見圖1）。

重點推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務。2009年以來，揚州建成社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心1053個，實現(xiàn)城鎮(zhèn)社區(qū)全覆蓋，農(nóng)村社區(qū)覆蓋率達75%，其中，56個服務中心達到省級示范性標準。2013年，建成社區(qū)日間照料中心92個，其中，市區(qū)77個。啟動居家養(yǎng)老政府購買服務，出臺《揚州市市區(qū)居家養(yǎng)老政府購買服務實施辦法（試行）》，對低保、特困、空巢、高齡、重點優(yōu)撫及有特殊貢獻等重點老年人對象，按不同年齡，根據(jù)自理能力，給予每月80～260元補貼，服務項目主要包括生活照料、家政服務、精神撫慰三大類。目前，全市享受政府購買服務的老年人已超過2300人。2012年，通過“政府主導、企業(yè)參與、市場化運營、三方合作”模式，建成揚州市養(yǎng)老服務平臺，以“安全、健康和便捷生活”為宗旨，為居家養(yǎng)老老年人提供緊急救助、生活照料、精神慰藉、信息咨詢、商品配送等服務，社區(qū)照顧信息化建設上了新臺階。

公共財政投入不斷增加。揚州市本級財政按市區(qū)60歲以上老年人口數(shù)提取養(yǎng)老服務事業(yè)費，從2009年的100萬元增長至2013年的1200萬元。對市區(qū)社會養(yǎng)老機構新增床位，給予每張3000元一次性建設補貼；對社會力量興辦的和公建民營養(yǎng)老機構，依據(jù)實際入住老年人數(shù)按全護理、半護理、自理，分別給予每人每月100元、70元和50元的運營補貼（見圖2）。另外，市財政還按每位老年人每年6元標準安排老年活動經(jīng)費和老年教育經(jīng)費。

養(yǎng)老服務內(nèi)涵逐漸深化。聯(lián)合揚州大學開展養(yǎng)老護理員培訓項目，已培訓養(yǎng)老護理員505名，逐步推行養(yǎng)老服務從業(yè)人員專業(yè)化、職業(yè)化。探索引入專業(yè)社會工作人才，揚州市社會福利中心被列入社會工作人才隊伍建設試點單位。先后實施老年癡呆社區(qū)照顧、養(yǎng)老服務心理咨詢熱線、舞動夕陽老年文藝展演、社區(qū)老年教育課堂等精神關愛項目，舉辦“幸福揚州市民日——百壽宴”、揚州市老年藝術節(jié)等活動，在省內(nèi)外形成一定影響。通過建設“社區(qū)空巢老人之家”、開設“愛心門鈴”、推行“愛心儲蓄”等形式，創(chuàng)新精神關愛方式。

二、構建發(fā)展型養(yǎng)老服務任重而道遠

養(yǎng)老機構存在一定的供需矛盾。揚州全市養(yǎng)老機構現(xiàn)有床位與江蘇省提出的“到2015年養(yǎng)老機構床位數(shù)達到老年人總數(shù)3%”的目標存在不小差距，護理型床位與失能半失能老年人現(xiàn)實需求以及省“到2015年護理型床位占養(yǎng)老床位總數(shù)的比例達到30%以上”的要求存在較大差距。城市養(yǎng)老機構床位占比遠低于農(nóng)村，與城市龐大需求形成較大反差。高檔養(yǎng)老機構收費相對較高，入住率較低，而適合普通老年人的養(yǎng)老機構卻一床難求。

社區(qū)資本需要進一步優(yōu)化。目前，社區(qū)建設進程有待繼續(xù)推進，市民社區(qū)意識仍然不強，社區(qū)資本積累較薄弱，社區(qū)居家養(yǎng)老基礎作用遠未發(fā)揮出來。居家養(yǎng)老服務目標人群多為傳統(tǒng)意義上的民政救助對象，未覆蓋普通社會老年人。社區(qū)服務和社區(qū)照顧實際提供的養(yǎng)老服務內(nèi)容有限，與老年人的實際需求存在較大差距。養(yǎng)老服務信息化平臺入網(wǎng)率不高，加盟企業(yè)的類別和數(shù)量需要擴大，市場化氛圍有待加強。居家養(yǎng)老服務中心、日間照料中心常態(tài)運營經(jīng)費保障機制有待進一步完善。

強調(diào)社會和經(jīng)濟發(fā)展有機結(jié)合的發(fā)展型養(yǎng)老政策有待完善。已出臺的關于鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老服務業(yè)的政策措施存在可持續(xù)性不強、與經(jīng)濟發(fā)展深度融合不夠等問題，政策應有效用難以發(fā)揮，尤其是養(yǎng)老服務項目土地供應政策很難執(zhí)行到位。社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構多為社區(qū)組織運營和管理，社會組織、家政服務企業(yè)的參與缺乏相應發(fā)展型政策支撐，特別是缺少政府購買服務或服務外包的配套政策，社區(qū)養(yǎng)老服務機構運營市場化、產(chǎn)業(yè)化局面還未完全形成。

養(yǎng)老服務人才隊伍專業(yè)化、職業(yè)化程度有待提高。養(yǎng)老服務從業(yè)人員多為下崗失業(yè)人員或農(nóng)村婦女，年齡多在50歲左右，文化水平較低，大部分沒有經(jīng)過專業(yè)培訓。養(yǎng)老機構護理員月工資大多在1200～1500元之間，與其付出的勞動不相稱，導致隊伍不穩(wěn)定，流失嚴重。按慣例，專業(yè)化養(yǎng)老服務機構4～5張床位就需要1名護理人員，據(jù)此推算，全市約2.3萬張床位至少需要4600名護理人員，而揚州床位與護理人員的實際比例僅為20：1。endprint

“朝陽產(chǎn)業(yè)”的養(yǎng)老服務理念還遠未樹立。個別地方和部門對人口老齡化形勢認識不到位，沒有把養(yǎng)老服務業(yè)納入本地本部門國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮，同步協(xié)調(diào)發(fā)展，因而人力、物力、財力投入不足。有的地區(qū)將主要力量直接用于建設政府托底養(yǎng)老服務機構，對民辦養(yǎng)老機構的扶持政策興趣不大。養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展聯(lián)席會議或定期會商制度還未建立，核心重要指標還未納入各級政府民生和社會發(fā)展考核體系。

三、打開發(fā)展型養(yǎng)老服務新局面

黨的十八屆三中全會提出：“積極應對人口老齡化，加快建立社會養(yǎng)老服務體系和發(fā)展老年服務產(chǎn)業(yè)?！睋P州發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)必須把不斷滿足老年人日益增長的養(yǎng)老服務需求作為出發(fā)點和落腳點，以成為長三角地帶宜養(yǎng)城市為目標，科學設計發(fā)展型、可持續(xù)的養(yǎng)老服務政策，加快建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系。

以發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務為中心，夯實社會養(yǎng)老主體性基礎。推進居家養(yǎng)老服務體系建設。完善以居家養(yǎng)老服務中心為紐帶，日間照料中心、養(yǎng)老服務信息化平臺、老年活動中心、老年學校、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構等為載體的居家養(yǎng)老服務體系。強化居家養(yǎng)老服務中心的牽頭協(xié)調(diào)功能，建立老年人信息庫，負責政府購買服務的評估、審核與兌現(xiàn)，指導檢查養(yǎng)老服務載體工作，以及承擔政府委托的其他事項。充分挖掘社區(qū)資源滿足老年人文化娛樂、學習教育、體育健身、精神關愛、社會參與、權益維護等多種需求。推進居家養(yǎng)老服務實體有效運營。各類居家養(yǎng)老服務實體要根據(jù)社區(qū)老年人實際需求進行設計，開展社區(qū)照顧，重點完善生活照料、配餐就餐、健康保健、文化娛樂、精神慰藉等基本服務功能。日間照料中心要優(yōu)先服務日間沒有家人照顧的體弱老年人，對行動不便的老年人可提供上門服務。采取多種運營方式，積極將各類服務實體交由養(yǎng)老機構或社會組織、公司運營。建立完善居家養(yǎng)老服務工作規(guī)范和服務標準，研究制訂運營考核獎勵辦法。推進居家養(yǎng)老政府購買服務。將低保、特困、空巢、失獨、高齡、重點優(yōu)撫及有特殊貢獻等特殊困難老年人納入購買服務范圍。通過建立和完善評估機制，分類分情況通過發(fā)放服務券等方式，重點為失能半失能對象提供能夠滿足基本需求的購買服務。按照經(jīng)濟社會發(fā)展水平，逐步擴大政府購買服務對象覆蓋面，提高購買服務標準。推進居家養(yǎng)老服務信息化建設。強化“12349”養(yǎng)老服務熱線、市養(yǎng)老服務平臺的建設和運營，使之成為養(yǎng)老服務機構進入家庭和社區(qū)的集成中心和運行樞紐，構建起“沒有圍墻的養(yǎng)老院”。 積極拓展系統(tǒng)內(nèi)養(yǎng)老服務機構的類型、數(shù)量，努力為廣大老年人提供高效、便捷、個性化的養(yǎng)老服務。探索開發(fā)老年家庭醫(yī)療監(jiān)測和傳感系統(tǒng)，為老年人提供居家生活、醫(yī)療保健、緊急救助等遠程監(jiān)護服務。

以實施發(fā)展型養(yǎng)老服務政策為重點，構建養(yǎng)老福利多元化、可持續(xù)格局。降低社會力量參與養(yǎng)老服務業(yè)準入門檻。出臺揚州市社會養(yǎng)老機構設立許可辦法，從開辦資金、場地條件、人員配比等多個方面降低準入門檻。簡化手續(xù)，規(guī)范程序，探索民辦養(yǎng)老機構“一照多址”登記管理制度，促進品牌化、規(guī)?；⑦B鎖化運營。政府每年應該安排一定公共財政作為獎補資金，重點扶持護理型民辦養(yǎng)老機構發(fā)展。力爭到2020年，實現(xiàn)各類養(yǎng)老床位總數(shù)達到每千名老人40張以上，社會投資興辦的養(yǎng)老機構床位數(shù)占養(yǎng)老床位總數(shù)的60%以上，護理型床位數(shù)占養(yǎng)老床位總數(shù)的50%以上。推動養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展。鼓勵開發(fā)綜合型養(yǎng)生養(yǎng)老社區(qū)，重點引進有實力、有經(jīng)驗、有責任感的國內(nèi)外一流開發(fā)公司或?qū)I(yè)養(yǎng)老機構，發(fā)展?jié)M足高端養(yǎng)老需求的養(yǎng)生養(yǎng)老地產(chǎn)。積極推廣以配建為主的適老親情社區(qū)，吸引年輕人與老年人混合居住，共享配套資源，便于互相照顧。大力培育成熟社區(qū)連鎖養(yǎng)老中心，鼓勵社會資源利用零散地塊新建，或通過購置、置換、租賃等方式改造閑散資源，插建多功能老年服務設施，積極參與社區(qū)照顧服務。落實稅費優(yōu)惠政策。對養(yǎng)老機構提供的養(yǎng)護服務免征營業(yè)稅，對非營利性養(yǎng)老機構自用房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，對符合條件的非營利性養(yǎng)老機構按規(guī)定免征企業(yè)所得稅。對非營利性養(yǎng)老機構建設免征有關行政事業(yè)性收費，對營利性養(yǎng)老機構建設減半征收有關行政事業(yè)性收費，對養(yǎng)老機構提供養(yǎng)老服務適當減免行政事業(yè)性收費。養(yǎng)老機構用水、用電、用氣、用熱、有線（數(shù)字）電視和寬帶互聯(lián)網(wǎng)，按居民生活類價格執(zhí)行。推進養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鼓勵和扶持企業(yè)開發(fā)老年產(chǎn)品，優(yōu)先發(fā)展養(yǎng)老護理、康復保健、社區(qū)服務和老年特殊用品等產(chǎn)業(yè)。引導老年人更新消費觀念，培育老年消費市場，通過舉辦老年產(chǎn)品展示會等促進流通，擴大銷售。依托開發(fā)園區(qū)，統(tǒng)籌建設集產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)展銷、物流配送為一體化的養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)園。制定優(yōu)惠政策，吸引國內(nèi)外資本和上下游企業(yè)聚集，打造完整的養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)鏈。

以養(yǎng)老服務統(tǒng)籌發(fā)展為關鍵，發(fā)揮政府職能主導性作用。辦好公辦保障性養(yǎng)老機構。充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機構托底作用，重點為“三無”老人、低收入老人、經(jīng)濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養(yǎng)、護理服務。公辦養(yǎng)老機構堅持實用適用，避免鋪張豪華。探索公辦養(yǎng)老機構管理運行機制改革，通過管辦分離等方式，鼓勵對服務項目進行劃分，以招標等形式將養(yǎng)老服務委托給社會資本運營。加快農(nóng)村養(yǎng)老機構建設。將所有農(nóng)村“三無”老人全部納入五保供養(yǎng)范圍，建立五保供養(yǎng)標準自然增長機制。完善農(nóng)村敬老院服務設施，重點強化安全保障功能，提高集中供養(yǎng)能力，在滿足五保對象集中供養(yǎng)需求的前提下向社會開放，成為區(qū)域性養(yǎng)老服務中心。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程中，把老年人服務場所和老年集中居住區(qū)作為重要功能規(guī)劃配置。促進醫(yī)療與養(yǎng)老融合發(fā)展。醫(yī)療機構、社區(qū)衛(wèi)生服務機構與社區(qū)內(nèi)居家養(yǎng)老服務機構建立長效合作關系，為社區(qū)老年人提供家庭醫(yī)生式服務，建立健康檔案。在養(yǎng)老機構內(nèi)設立醫(yī)療機構，或以醫(yī)療機構派駐醫(yī)療衛(wèi)生服務站的形式在養(yǎng)老機構內(nèi)設點，提供專業(yè)化醫(yī)療衛(wèi)生服務，符合基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點條件的，可申請納入定點范圍。在有條件的二級以上綜合醫(yī)院開設老年病科，增加老年病床數(shù)量，做好老年慢病防治和康復護理。鼓勵有條件的醫(yī)療機構利用醫(yī)療資源開辦養(yǎng)老機構。鼓勵老年人投保健康保險、長期護理保險、意外傷害保險等人身保險產(chǎn)品，鼓勵和引導商業(yè)保險公司開展相關業(yè)務。推動養(yǎng)老服務規(guī)范化發(fā)展。將養(yǎng)老服務業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，列為服務業(yè)重點發(fā)展領域，明確發(fā)展思路、發(fā)展目標、空間布局、土地供應、設施建設、重大項目、資金投入和相關政策保障。推進養(yǎng)老服務人員專業(yè)化、職業(yè)化，有計劃地在職業(yè)院校增設養(yǎng)老服務相關專業(yè)和課程，探索訂單式培養(yǎng)；建立養(yǎng)老護理員職業(yè)培訓、持證上崗、技能評定、崗位津貼制度，不斷提高養(yǎng)老服務行業(yè)工作人員工資福利待遇，穩(wěn)定和壯大養(yǎng)老服務隊伍。政府各部門應該強化養(yǎng)老服務行業(yè)監(jiān)督管理，按照各自職責創(chuàng)新政策措施，加大對養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的扶持力度。

（作者系揚州市人民政府副市長）

責任編輯：戴群英endprint