對新型城鎮(zhèn)化背景下地票交易制度風險防范的思考

項樹明　鄒士鑫　鄭暢

摘 要：重慶市地票交易實施5年來，對重慶市的新型城鎮(zhèn)化建設起到了助推作用。然而通過分析研究和調查實踐，筆者發(fā)現現行的地票交易制度存在耕地保護、“三農”權益保障和生態(tài)環(huán)境風險，這些風險將是影響新型城鎮(zhèn)化建設成敗的重要因素。因此，對新型城鎮(zhèn)化背景下地票交易制度風險防范進行思考，結合重慶五大功能區(qū)建設提出風險防范的對策，以期地票交易能夠健康地運行，全力助推新型城鎮(zhèn)化建設。

關鍵詞：地票交易；風險防范對策；“三農”權益保障；新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F321.1；F224 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）23-0108-04

2008年底，重慶市率先在全國建立了首個農村土地交易所，地票交易制度正式在重慶實施。經過5年多的運行，地票市場在農村土地流轉探索、統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場、保護耕地、增加農民財產性收入、提高土地資源利用效率等方面起到了一定的積極作用[1]。2013年9月，綜合考慮人口、資源、環(huán)境、經濟、社會、文化等因素，提出了重慶市的五大功能分區(qū)，為重慶新型城鎮(zhèn)化建設提供了科學指導，地票交易與重慶市建設五大功能區(qū)域目標一致，有利于引導“產業(yè)跟著功能走、人口跟著產業(yè)走、建設用地跟著產業(yè)和人口走”[2]，地票交易助推重慶市的新型城鎮(zhèn)化建設已初見成效。然而，通過分析研究和調查實踐，筆者發(fā)現，確實存在一些影響新型城鎮(zhèn)化建設成敗的風險，本文將對新型城鎮(zhèn)化背景下地票交易制度風險防范進行思考，提出風險防范的對策，以期地票交易能夠健康的運行，全力助推新型城鎮(zhèn)化建設。

一、“地票交易”助推新型城鎮(zhèn)化建設

所謂新型城鎮(zhèn)化，是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)協(xié)調發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉(xiāng)基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發(fā)展，實現共同富裕[3]。地票交易，指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農村公共設施和農村公益事業(yè)用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標，以票據的形式通過重慶農村土地交易所在全市范圍內公開拍賣。從直觀上看，地票交易正是為新型城鎮(zhèn)化建設提供的破題之舉，通過5年的實踐，地票交易也確實從以下一些方面助推了重慶的新型城鎮(zhèn)化建設。

（一）緩解“發(fā)展”用地與“保護”耕地供需緊張的矛盾

堅守 18 億畝耕地紅線，從嚴控制城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模。基于最嚴格土地管理制度背景下推出的地票交易，在保護耕地方面卓有成效，同時城鄉(xiāng)建設也得到了保障。截至2013年底，通過地票交易，重慶市累計交易地票12.2 萬畝，約245.3 億元，有7.68 萬畝地票落地使用。每年交易地票約 2.5 萬畝，與每年新增經營性建設用地規(guī)模相匹配，滿足了有條件的區(qū)域城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展的需求[2]。根據《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》（ 以下簡稱《暫行辦法》），在核發(fā)“地票”之前，區(qū)縣國土資源部門要按規(guī)定對復墾耕地的質量進行嚴格檢驗，只有質量檢驗合格后才向市級國土資源部門申請確認并核發(fā)城鄉(xiāng)建設用地掛鉤的“地票”，以確保實現耕地數量保護目標。

（二）有利于城市反哺農村，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

通過地票交易，盤活農村土地資源，為“三農”建設提供資金245.3億元[2]，通過資金實現了城市反哺農村，支持了農村危舊房改造、采煤沉陷區(qū)搬遷治理等工作，為新農村建設帶來了新活力。部分村民，主動申請退出農村宅基地，改善了生活環(huán)境，同時按照轉戶居民相關規(guī)定享受了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險。全市各個區(qū)縣充分利用地票交易政策，復墾土地，建立地區(qū)特色的農業(yè)產業(yè)模式，助推現代農業(yè)發(fā)展。如涪陵區(qū)石朝門村支部+合作社+微企+農戶的產業(yè)發(fā)展方式，大力調整農業(yè)產業(yè)結構，形成馬武經濟輻射帶，實現經濟和生態(tài)效益最大化，引領全鎮(zhèn)向農業(yè)產業(yè)化不斷前進[2]。

（三）有利于建立區(qū)域發(fā)展補償機制，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展

當前，一些學者認為，“指標”的對換一定程度上影響復墾土地的土地發(fā)展權。由于土地復墾區(qū)僅能用于農用地建設，限制了其用于建設的“發(fā)展權”，通過地票交易為土地復墾區(qū)提供了發(fā)展的資金補償，也是對復墾地區(qū)進行的土地發(fā)展權的補償。且大多數復墾地區(qū)分布在比較偏遠地區(qū)或生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)。據統(tǒng)計，重慶市近七成的地票來自經濟相對落后的渝東南、渝東北[2]，結合五大功能區(qū)建設區(qū)域發(fā)展目標進行的地票交易有利于建立區(qū)域發(fā)展的補償機制，補償表現為資金的補償、糧食產量的補償，促進了區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

（四）促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展各方面改革的深化發(fā)展

“地票交易”是重慶市深化改革的一項重大創(chuàng)新舉措，它的實踐同時促進了重慶市農村金融改革、戶籍改革、發(fā)展模式創(chuàng)新等城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展各方面改革。重慶城鄉(xiāng)二元結構矛盾突出，破除二元矛盾意味著城鄉(xiāng)之間各種資源要素需要交流重組，而土地作為農村發(fā)展的最基本要素，它的流通恰恰為各種資源的流通打開了渠道。加快了“三權”抵押，即農民用土地承包經營權、房屋和林權作為抵押向銀行貸款，把農民“沉睡”的資源變?yōu)椤盎钯Y產”，地票價格成為農房抵押貸款的評估參照體系。加快了戶籍制度改革，地票為農民提供了資金支持，吸引農民進城，助推了重慶市的戶籍改革制度。同時，各地推出創(chuàng)新發(fā)展模式，通過農業(yè)專業(yè)合作社、以“支部+合作社+微企+農戶”的產業(yè)發(fā)展方式，大力調整農業(yè)產業(yè)結構等，實現了土地的規(guī)模經營同時農民也得到了增收，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展開辟了新途徑。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下地票交易制度存在的風險

有學者認為，地票交易制度運行存在七大風險，依次為農民權益保障的風險、政府宏觀管理的沖擊風險、耕地保護的風險、地票制度自身運行的風險、地票購買者權益保障的風險、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的風險和房地產市場的風險[4]。結合新型城鎮(zhèn)化的特點和發(fā)展核心任務，筆者認為當前地票交易制度存在三大較為突出的風險影響新型城鎮(zhèn)化建設成效。endprint

（一）耕地保護的風險

1.耕地質量保障的風險

地票交易過程，一方面從制度層面體現了“先復墾再用地”的理念，耕地數量上得到了保障，另一方面通過嚴格的復墾驗收環(huán)節(jié)保證復墾土地的質量，從制度設計層面充分考慮了對耕地的保護；但在實踐過程，確實存在以下一些與制度設計有偏差的工作理念和現象，使得耕地質量的保障存在風險。

（1）由于復墾耕地的未來利用與地方政府沒有直接利益關系，地方政府不會太關心復墾土地質量的好壞，而考慮更多的是能否置換建設用地指標問題[5，6]，存在復墾土地質量不達標的現象。（2）重慶市不同區(qū)域耕地質量有別，地票交易的特征是先復墾再落地，復墾區(qū)土地質量與地票落地區(qū)耕地質量存在差異，如田坎系數、坡度的不同，使得實際耕地數量占補不平衡，特別是質量占補不平衡。（3）政策支持性復墾，如高山生態(tài)移民搬遷、采煤深陷區(qū)復墾、災毀地復墾等，這些地區(qū)土地的復墾為耕地，進行地票交易，耕地質量堪憂。

2.耕地生產力保障的風險

至于復墾的農村建設用地的現實生產力，一方面，由于耕地質量的差異，復墾后土地生產力得不到保障；另一方面，復墾后的土地，存在農民放棄耕種、撂荒復墾耕地、復墾土地后續(xù)管護[7]不到位等現象，致使耕地的現實生產力難以保障，重慶市區(qū)域的糧食安全將受到影響[8]。

（二）“三農”權益保障的風險

從最初2008年地票交易制度提出的《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》（渝府發(fā)〔2008〕127號）到《優(yōu)化農村建設用地復墾及地票交易流程方案》（渝國土房管〔2013〕921號），雖然從制度設計層面確定了以切實維護農民權益、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調發(fā)展為出發(fā)點和落腳點的工作理念，但在具體實踐環(huán)節(jié)仍存在“三農”權益保障存在風險的情況。主要表現在農民權益保障和農村建設保障的風險。

1.“農民”權益保障的風險

通過走訪農戶的方式對重慶綦江區(qū)有復墾潛力的街鎮(zhèn)和已經復墾參與地票交易地區(qū)進行分別走訪調查，筆者發(fā)現，農民的知情權、參與權和受益權存在保障風險。主要表現在以下一些方面：（1）農民對地票交易的認知不足、主體地位有待提升。土地復墾工作涉及千家萬戶，群眾思想覺悟參差不齊，宣傳復墾工作不到位，使得農民對地票認知不足，主體地位缺失，其他利益保障存在風險。（2）地票交易中農民的現實補償保障有風險。一方面，有復墾發(fā)展?jié)摿Φ貐^(qū)的農戶，在地票交易政策實施前期持觀望態(tài)度，不知曉補償標準、分配情況，也擔心補償款是否能落實，后期預申請復墾，又不滿足現行復墾條件，補償權益難實現；另一方面，雖然新文件規(guī)定已很規(guī)范，極重視公開、公示，但前期實施的項目確實存在公開不夠、價款落實不到位等情況，補償現實保障有風險。（3）復墾農民失去宅基地，后期社會保障有風險。宅基地具有社會保障功能。雖然在《暫行辦法》中規(guī)定，在管理中通過要求農民提供其他穩(wěn)定住所、穩(wěn)定生活來源的證明材料以保證其確有放棄集體建設用地使用權的能力，但在實踐中宅基地具有社會保障功能，少數失地農民進入城鎮(zhèn)后，在得不到基本社會保障的情況下，又無法返回農村，社會保障存在風險。

2.“農村”建設保障的風險

（1）新農村建設資金保障風險。雖地票交易在一定程度助推了新型城鎮(zhèn)化建設，推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，區(qū)域協(xié)調，但這些作用主要是通過“資金”補償實現的，因此補償價款的分配不合理、拔發(fā)不及時、管理不規(guī)范及監(jiān)督不到位將對農村建設有所影響。（2）地方政府存在片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標的觀念，未考慮農村自身的發(fā)展，盲目推進集體建設用地復墾進行地票交易，自身發(fā)展用地反而受限。（3）復墾后土地的后期缺乏系統(tǒng)規(guī)劃、統(tǒng)一布局，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調發(fā)展難出實效。

（三）生態(tài)環(huán)境保護的風險

地票交易雖然通過復墾環(huán)節(jié)對復墾土地提出了要求：農村建設用地復墾應按照宜耕則耕、宜林則林、宜園則園的原則，保持復墾地塊與相鄰地塊集中連片；建新區(qū)的規(guī)模、結構和布局要與自然、經濟和社會條件相匹配，促進土地資源的高效利用[9]。但在地票交易過程，存在政策支持性復墾，為了片面追求用地指標而將不適宜耕種的土地復墾為耕地，對于環(huán)境脆弱區(qū)而言，進行耕種對環(huán)境保護形成風險。

三、風險原因分析

地票交易運行5年多，政府及國土部門出臺的各項涉及復墾及地票交易的各項通知、管理辦法和指導意見達幾十條之多，其基本原則和指導思想都是圍繞嚴格保護耕地、切實維護農民根本利益開展的，只是這些政策的落實在實踐過程中存在偏差，導致耕地質量保障、農民利益保障和生態(tài)保護存在較高的風險。通過對各區(qū)縣國土部門開展工作的實踐進行調查與分析，筆者認為，風險存在的原因如下。

（一）運行機制不完善，監(jiān)督機制不到位

在復墾環(huán)節(jié)耕地質量雖然有考慮，但是主要從量上進行平衡而忽視了自然資源自身的差異，運行機制不完善；另一方面，監(jiān)督環(huán)節(jié)不到位，至使實際復墾后的土地質量不達標也使耕地保護存在風險。在新農村建設過程中，運行機制不完善，地票申請時間長、落實久，使得權利人主體地位缺失；責任人不明確，運行不透明公開，不利于監(jiān)管；資金的分配監(jiān)督不到位，使得農民的復墾補助金存在托欠拔發(fā)等情況，為政府工作人員尋租提供了可能性，農民利益保障存在風險。同時，存在政策支持性復墾，為了片面追求用地指標而將不適宜耕種的土地復墾為耕地的現象，則是明顯監(jiān)督不到位導致的生態(tài)保護風險。

（二）分配機制不合理，配套制度不健全

現有的制度使得地票成交價款存在差異，這些差異非耕地復墾質量不同，亦非城鎮(zhèn)建設用地所在區(qū)位不同，而是因為不同的打包方式所致，地票價款的差異導致農民收益有差異。一方面價格不合理，另一方面分配比例因地區(qū)的不同而不同，也影響了新農村建設成效和農民權益的保障。此外，復墾后土地的后期管理和利用缺乏配套的制度、缺乏統(tǒng)一部署和安排，如戶籍改革、社會保障等相關配套制度的缺乏，也使得新農村建設不能同步發(fā)展，區(qū)域協(xié)調發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展無法全方位進行，新型城鎮(zhèn)化建設難出實效。endprint

（三）工作重心浮于上層，基層工作未做實

實踐中，文件和指導意見通常只停留于市、區(qū)縣和國土所層面，復墾及地票交易政策流程和具體要求，涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農戶并不完全知曉，使得政策的實施存在一定的偏差。地票交易相關基層工作未做實的直接結果就是農民的合理訴求無法及時反饋，農民復墾主動性與參與性缺失。同時，市、區(qū)縣國土部門和街鎮(zhèn)政府承擔了較多的核實、審查和具體組織工作，拉長了地票流程和時間，致使工作效率較低、權責不明晰、政策實施缺乏實效性，從而間接對地票交易造成風險。

四、地票交易制度風險防范對策

結合“地票交易”助推新型城鎮(zhèn)化建設的實踐及對風險原因的分析可以看到，“地票交易”不只是簡單的一項交易制度，它積極作用的發(fā)揮需要完善的制度支撐，要從統(tǒng)籌社會發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設的角度與高度進行思考，構建完善的地票交易制度體系，做實基層工作，才能對地票交易制度的風險進行全面防控。

（一）構建完善的運行機制，建立有效的監(jiān)督制度

1.構建合理的復墾土地數量質量平衡標準，結合土地整治工作保護耕地和生態(tài)環(huán)境

耕地質量應該根據地塊的不同進行折算，可在參考重慶市農用地分等定級成果的基礎上，建立健全耕地數量質量折算流程，實現耕地占補生產能力平衡。同時，復墾地區(qū)可結合土地整治，嚴格按照土地整治原則進行復墾工作，并根據區(qū)域特色開展不同模式的土地整治[10，11]，進行耕地保護和生態(tài)環(huán)境保護，降低耕地保護的風險。

2.建立區(qū)縣級的復墾和地票交易流程設計表

由于復墾及地票交易涉及多個環(huán)節(jié)、多個主體，在優(yōu)化流程、厘清責任、明確時限上，需要區(qū)縣針對各地實際進行梳理。建立區(qū)縣級的復墾和地票交易流程設計表，可參照《優(yōu)化農村建設用地復墾及地票交易流程方案》，使得操作運行機制因地制宜、權責明晰，有利于監(jiān)督有效開展。

3.嚴格落實，強化監(jiān)管，提升工作實效

地票交易的積極作用需要通過嚴格落實相關規(guī)定來實現，監(jiān)管到位是對政策落實強有力的保障。通過運行機制中明確各個環(huán)節(jié)監(jiān)管主體及責任人的方式強化監(jiān)管，通過行政主管部門會同監(jiān)察部門、相關管理部門對各級參與部門進行不定期抽查監(jiān)督，將工作納入相關考核，不定期對復墾及地票交易進程、工程質量等進行暗訪、抽查的方式，提升監(jiān)督工作的力度。通過多種途徑暢通群眾監(jiān)督渠道，鼓勵社會群眾、有關部門和媒體監(jiān)督地票交易環(huán)節(jié)，對舉報違法違規(guī)行為的，給予多種形式的獎勵，使工作流程透明化、公開化，促進地票制度的健康發(fā)展[12]。

（二）構建合理的分配機制，結合區(qū)域特色健全配套制度

1.設定地票最低成交價和提高補償標準，結合區(qū)域特色制訂補償分配比

結合地票最終落地區(qū)土地資源價值來進行衡量和補償，通過設定最低成交價和提高補償標準的方式，地復墾區(qū)土地的發(fā)展權能夠進行合理的補償。同時，農村建設與農民補償金的分配比例，應該結合區(qū)域發(fā)展特色及五大功能區(qū)建設目標進行，比如新農村建設發(fā)展程度比較高的地區(qū)可以適當向農民傾斜，有針對性的開展補償，使得補償趨于合理。

2.豐富補償方式，對復墾區(qū)進行補償與幫助

適度增加養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育等方面的社會保障，確保放棄宅基地的農民擁有基本的生活保障，免除其后顧之憂。這也就要求政府部門與國土部門進行聯動開展地票工作的配套制度制定，從而對農民的權益進行全方位的保障。

3.復墾土地的統(tǒng)籌管理，健全新農村建設配套制度

結合新型城鎮(zhèn)化建設的要求和五大功能區(qū)的建設目標，建設區(qū)域特色的復墾后發(fā)展模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，設定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，健全相關配套制度，引領新農村發(fā)展上新臺階。

（三）工作重心下移，做實基層工作，提升工作實效

1.做好基層宣傳工作

市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)、村社聯動，將復墾及地票交易政策詳細、準確地告知農戶，公開操作流程和具體要求，及時公布復墾及地票交易工作進展情況，予農戶以合理預期，真正發(fā)揮農民作為復墾主體的主動性、參與性。

2.做實基層具體工作

好制度的設立，還需要無偏差的實施來體現。因此，在具體工作中要做好做實基層工作，做到街鎮(zhèn)政府和國土部門所有基層聯動，街鎮(zhèn)和村社全員參加，做好前期基礎性核實工作明確，待權屬、現狀等易引發(fā)爭議的問題調處到位后再組織復墾申報；同時，及時反饋復墾、交易過程存在的問題，確保后期工作流程順利完成。

3.保障基層工作人員力量，提升基層工作人員專業(yè)素養(yǎng)

有復墾需求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應成立專門的復墾工作辦公室，落實一定數量正式、穩(wěn)定、專業(yè)的工作人員；對專門負責此項工作的同志進行培訓，提升基層工作人員專業(yè)素養(yǎng)，確保工作人員目標與政策目標一致、政策實施無偏差。

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Thinking of the land ticket transaction system risk prevention under

the background of the new urbanization

——Taking Chongqing city land ticket trade as an example

XIANG Shu-ming 1，ZOU Shi-xin 2，ZHENG Chang 1

（1 Land resources and Housing Management Bureau，Qijiang District ，Chongqing city，Chongqing 401420，China；

2 College of resources and environment，Southwestern University，Chongqing 400715，China）

Abstract：Chongqing city land ticket trade practice for 5 years，the construction of new towns in Chongqing city played a role in boosting.However，through the analysis and investigation，the author found that the current ticket transaction system of cultivated land protection，the "three rural" rights and environmental risks，these risks will be an important factor affecting the success or failure of the construction of new towns.Therefore，the model under the background of urbanization of ticket transaction risk prevention mechanism of thinking，combined with the construction of the five functional areas of Chongqing and puts forward the Countermeasures of risk prevention，in order to ticket transactions can be healthy operation，to boost the new urbanization construction.

Key words：land ticket transaction；risk prevention；the "three rural" rights protection；new urbanization

[責任編輯 王 佳]endprint