鄭緯仁　陳健輝

摘 要：社會保險基金管理是對社?；鸬幕I集、投資、支付等環(huán)節(jié)進(jìn)行管理的總稱，其管理是否有效將直接關(guān)系到基金的完整、保值增值以及基金的收支平衡，最終將影響到被保險者的生活水平和整個社會的長治久安。但是由于我國相關(guān)法律、制度的缺失和運行機(jī)制的不健全，使得我國社保基金管理存在較多的疏漏，這對于基金的安全性無疑是個隱患。故以奧肯漏桶為理論指導(dǎo)，分析我國在社保基金管理中存在的問題并提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：奧肯漏桶；基金違規(guī)使用原因；政策建議

中圖分類號：F 840.61 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）23-0157-02

引言

奧肯漏桶是通過社會保障制度稅收和轉(zhuǎn)移支付過程中所引起的效率損失。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·奧肯認(rèn)為，通過高稅收和轉(zhuǎn)移支付來縮小貧富差別，可能作用沒有那么大，從窮人那里收稅100元，窮人能得到的會少于100元，就好比從富人那里打了一桶粥給窮人，窮人得不到一桶粥，原因是桶上有一個漏洞，一部分粥漏掉了。

具體到社會保險基金管理方面，奧肯漏桶可能發(fā)生在四個環(huán)節(jié)：第一，基金的收入環(huán)節(jié)，主要是由于收繳的社會保險費不及時上繳財政專戶以及財政撥款給付的不及時。第二，基金的管理環(huán)節(jié)，主要是基金的違規(guī)投資和失職瀆職造成的基金損失。第三，基金的存儲運營環(huán)節(jié)，主要是使用社保基金建設(shè)辦公用房和彌補行政經(jīng)費。第四，基金的支付環(huán)節(jié)，主要是違規(guī)出借社保基金，虛列、擴(kuò)大支出，擠占挪移、貪污浪費，套取、冒領(lǐng)社?；鸬?。

一、我國社?；鸸芾碇写嬖诘膯栴}

我國在社?；鸸芾碇写嬖诤芏噙`規(guī)操作，表1為審計署發(fā)布的《2011年全國社會保障資金審計結(jié)果》中的社?；疬`規(guī)使用狀況。

表1 2011年我國社?；疬`規(guī)使用狀況

資料來源：2011年度全國社會保障資金審計結(jié)果。

從表1中可以看到，社?；疬`規(guī)使用主要原因是沒有使用財政專戶管理和在會計記賬、核算中存在錯誤；其余為調(diào)劑金管理、行政經(jīng)費及彌補支付缺口，雖然它們所占比重較小，但是從數(shù)額看仍然龐大。究其原因，是我國社?；鸸芾眢w制及相關(guān)制度中存在缺陷和管理隊伍專業(yè)化素質(zhì)不高造成的。

二、我國社保基金違規(guī)使用的原因分析

1.立法滯后和制度的不健全

在2011年的審計結(jié)果中可以看到：第一，有約1.14億元用于彌補支付缺口，這是政府主管部門對于社保基金性質(zhì)存在誤區(qū)和執(zhí)法不嚴(yán)的結(jié)果。我國社會保險大都實行地方統(tǒng)籌，在地方當(dāng)政者的眼中社?；鹬皇且还P低息貸款甚至是一筆不需要歸還的款項。第二，有10.81億元用于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦公設(shè)施和行政經(jīng)費開支，這是預(yù)算制度不健全的表現(xiàn)。加強(qiáng)社會保險基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有助于我國社會保險制度的可持續(xù)發(fā)展，但是這筆費用從社?；鹬信惨骑@然是不正確的。第三，經(jīng)辦人員專業(yè)素質(zhì)水平有待提升。在基金的違規(guī)操作中有394.05億元是由于會計記賬和核算錯誤造成的，占到41.84%。由于我國社保制度建設(shè)時間短，人才匱乏，員工隊伍專業(yè)化水平較低，在具體的業(yè)務(wù)操作中存在大量的不規(guī)范行為。

2.統(tǒng)籌層次低

目前，我國養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，而其他的保險制度基本上是地市級統(tǒng)籌或縣市級統(tǒng)籌。

中國有兩千多個縣級行政單位，意味著有兩千多個社?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)，也就意味著有兩千多個風(fēng)險隱患。統(tǒng)籌層次低，使得地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有了更大的基金支配權(quán)：不嚴(yán)格按照“實行財政專戶，實行收支兩條線”執(zhí)行，各經(jīng)辦機(jī)構(gòu)畫地為牢，為基金的違規(guī)操作提供了可乘之機(jī)；在地方政府的慫恿、命令下，將基金用于平衡財政赤字或者地方建設(shè)支出；出于本部門的考慮，違規(guī)建設(shè)辦公樓、職工用房、各類場館，采購辦公設(shè)施、汽車，增發(fā)工資、福利等。統(tǒng)籌層次低，一方面風(fēng)險點較多，另一方面由于層級多，中央一級對于基層的監(jiān)管就顯得力不從心，監(jiān)管力度減小。

3.投資渠道單一

在制度建設(shè)之初，出于我國法制建設(shè)落后和金融市場不完善，為保障基金安全性，基本養(yǎng)老保險基金只允許用于銀行存款和購買國債。

一些經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理人員為了避免基金的貶值，違規(guī)將基金投向于制度規(guī)定之外的投資渠道，由于是違規(guī)投資，其投資行為必然受到種種約束與限制，基金獲得收益皆大歡喜，基金投資失敗既使得基金受到損失，被保險人的權(quán)益受到損害，而且有關(guān)主管人員也會因違規(guī)操作而受到處罰。此外，基層主管部門也會由于當(dāng)?shù)卣男姓顚⒒鹩糜谄胶庳斦嘧只蛲顿Y于當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)。

4.經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員專業(yè)能力和素質(zhì)亟待提高

社?；鸸芾砉倘恍枰珊椭贫鹊募s束，但作為一項管理活動，它更需要相關(guān)人員的自律意識、專業(yè)能力和積極的態(tài)度。根據(jù)審計署2012年的審計報告顯示，2011年度，部分經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核不嚴(yán)格，向不符合條件的人員發(fā)放待遇或報銷費用18.52億元；由于會計記賬和核算錯誤所造成的違規(guī)資金達(dá)到394.05億元；此外，還有大量的違規(guī)開戶、政府補助資金未及時足額撥付到位、擅自減免社會保障費等現(xiàn)象，這對于社會保險制度的可持續(xù)發(fā)展、資金的良性運行以及社會保障制度的信譽都造成不良影響。而這都與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)素質(zhì)不無聯(lián)系。

三、對我國社保基金管理的政策建議

1.加快社保立法進(jìn)程，加強(qiáng)社保行政執(zhí)法能力建設(shè)

應(yīng)配合《社會保險法》的頒布實施，相應(yīng)制定和完善《社會保險法實施細(xì)則》、《社會保險預(yù)算法》、《社會保險基金財務(wù)制度》、《社會保險基金會計制度》、《社會保險監(jiān)管法》等相關(guān)法律、制度，使社會保險基金運行的各個環(huán)節(jié)都處在規(guī)章制度的約束之下，使社保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)管理有法可依、有理可據(jù)。要明確各級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)范社?；鹫骼U、管理、投資運營、支付的全過程，詳細(xì)制定社保各項目籌集辦法、支付標(biāo)準(zhǔn)，制定詳細(xì)的獎懲細(xì)則；要嚴(yán)格執(zhí)行“實行財政專戶管理，收支兩條線”的原則，嚴(yán)禁違規(guī)開戶；實行社會保險預(yù)算制度，將社保基金收入、支出、行政經(jīng)費列入預(yù)算，增加透明度；加強(qiáng)有關(guān)嚴(yán)格遵守社保法律制度的宣傳教育，引導(dǎo)經(jīng)辦人員遵守規(guī)章制度，形成遵守制度、執(zhí)行制度的良好氛圍。endprint

2.完善配套措施，提高統(tǒng)籌層次

要積極創(chuàng)造機(jī)會，完善相關(guān)配套措施，提高社?；鸬慕y(tǒng)籌層次，削弱基層單位對于基金的支配權(quán)，加強(qiáng)中央一級對于基金的監(jiān)管力度。提高統(tǒng)籌層次，在發(fā)揮減少資金違規(guī)使用機(jī)會的同時，也可以促進(jìn)勞動力在更大的范圍內(nèi)流動，有利于統(tǒng)一完善的勞動力市場的形成；有利于改變各地區(qū)之間社會保險負(fù)擔(dān)畸輕畸重的不平等局面，減少各地區(qū)之間的矛盾；有助于減輕國有企業(yè)的社會保險負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)國有企業(yè)的競爭能力。

3.放寬投資范圍，優(yōu)化投資組合

基金投資不能局限于存款和國債還要加快進(jìn)入金融市場，投資于企業(yè)債券、股票、期權(quán)、期貨，在基金保值增值的同時促進(jìn)資本市場的完善；還要根據(jù)我國國情投向基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)，促進(jìn)我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和有關(guān)民生工程的建設(shè)；借助發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，將基金投資于海外市場，利用國外市場分散風(fēng)險，避免一國經(jīng)濟(jì)波動對基金造成影響。與此同時，要優(yōu)化投資組合，針對社會保險基金的性質(zhì)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，改進(jìn)投資工具。國家財政部門可以針對社?；鹜瞥鲩L期指數(shù)化特種債券。要利用缺口管理和免疫策略等風(fēng)險規(guī)避手段，增強(qiáng)社?；饘τ陲L(fēng)險的抵御能力，分散基金投資風(fēng)險。

4.加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高經(jīng)辦人員素質(zhì)

要適應(yīng)全球化、信息化的浪潮，加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善相關(guān)配套設(shè)施，加緊全國統(tǒng)一的社保信息平臺建設(shè)，從技術(shù)上減少資金違規(guī)使用的機(jī)會。此外，要舉辦有關(guān)的教育培訓(xùn)，提高經(jīng)辦人員的專業(yè)素質(zhì)；加強(qiáng)宣傳教育，提高經(jīng)辦人員的職業(yè)操守；加強(qiáng)制度學(xué)習(xí)，使經(jīng)辦人員熟悉具體的業(yè)務(wù)操作規(guī)程，嚴(yán)格按照制度辦事，也要使經(jīng)辦人員憚于制度的懲罰，使違規(guī)操作得到根治。

5.加快推進(jìn)立體化、多層次的監(jiān)管體系的建設(shè)

加強(qiáng)社會保險行政監(jiān)管，各級財務(wù)部門要做好自己的社會保險財務(wù)管理工作；審計部門要負(fù)責(zé)全國社?；鸬膶徲嫳O(jiān)管，稽查各單位財政收支、經(jīng)濟(jì)效益狀況，提交審計報告；證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會要發(fā)揮各自的作用，依法對社保基金的運營機(jī)構(gòu)實施監(jiān)督。加強(qiáng)社會保險法律監(jiān)督，不僅要用相關(guān)法律、制度管權(quán)、管人、管事，約束相關(guān)責(zé)任主體行為，司法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，嚴(yán)厲懲處違法行為。加強(qiáng)社保機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制，增強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)控制、業(yè)務(wù)運行控制、基金財務(wù)控制和信息系統(tǒng)控制，防范運作風(fēng)險，提高管理水平和質(zhì)量。加強(qiáng)社會保險的社會監(jiān)督，發(fā)揮人民群眾主體精神，通過申訴制度、信訪制度建設(shè)、輿論曝光等渠道發(fā)揮對社?；鸨O(jiān)督的補充作用。

參考文獻(xiàn)：

[1] 鄭秉文.社?；疬`規(guī)的制度分析與改革思路[J].中國人口科學(xué)，2007，（8）.

[責(zé)任編輯 李 可]endprint