謝寶富

【摘要】都市霧霾和居住難這兩個(gè)日益嚴(yán)峻的難題貌似“風(fēng)馬牛”不相及，實(shí)則可結(jié)合在一起統(tǒng)籌解決。衛(wèi)星城地價(jià)較低，可批量建設(shè)保障房，解決中低收入者居住難問(wèn)題；衛(wèi)星城開(kāi)發(fā)以保障房而非商品房為紐帶一般不會(huì)導(dǎo)致“空城”、“鬼城”，可及時(shí)在衛(wèi)星城配套建設(shè)公益及工商業(yè)設(shè)施，讓居民就近生活、學(xué)習(xí)和工作，緩解都市交通“潮汐”及霧霾問(wèn)題。以保障房為紐帶建設(shè)衛(wèi)星城還應(yīng)注意讓衛(wèi)星城與主城區(qū)間保有適當(dāng)間距、非城地帶、直達(dá)快軌，防范違法建設(shè)，加強(qiáng)保障房建設(shè)及管理等。新加坡的成功經(jīng)驗(yàn)堪為我國(guó)都市保障房開(kāi)發(fā)、衛(wèi)星城建設(shè)以及城市環(huán)境管理的鏡鑒。

【關(guān)鍵詞】霧霾 城市規(guī)劃 保障房 衛(wèi)星城

【中圖分類(lèi)號(hào)】F292 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來(lái)，我國(guó)大都市霧霾問(wèn)題日益嚴(yán)峻。2013年以來(lái)，全國(guó)多次出現(xiàn)覆蓋面積廣泛的“史上最強(qiáng)霧霾天”，高峰時(shí)全國(guó)有86個(gè)城市、近5億人受灰霾影響。①2013年1月，北京僅5天沒(méi)有霧霾，除夕夜、元宵夜均十面“霾”伏。2014年2月20至26日，北京連續(xù)7天出現(xiàn)全市范圍重度霧霾天，連千米海拔的山區(qū)也未能幸免。②同時(shí)，大城市居住難問(wèn)題與霧霾問(wèn)題一樣日漸嚴(yán)峻，高房?jī)r(jià)、高房租越來(lái)越成為城市中低收入者難以承受之重。表面上看，都市霧霾和居住難兩個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題似乎沒(méi)有關(guān)聯(lián)，實(shí)則可以結(jié)合在一起，通過(guò)衛(wèi)星城的建設(shè)開(kāi)發(fā)統(tǒng)籌解決。

兩個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題為何可以結(jié)合在一起統(tǒng)籌解決

導(dǎo)致都市霧霾問(wèn)題嚴(yán)峻的原因固然是多方面的，但是都市城區(qū)面積過(guò)大無(wú)疑是其關(guān)鍵原因之一。由于缺乏科學(xué)規(guī)劃，我國(guó)城市“攤大餅”式擴(kuò)張現(xiàn)象嚴(yán)重，不僅北京、上海等特大城市的“大餅”越“攤”越大，而且其他城市也紛紛步其后塵，一心一意地“攤大餅”，使城市中心被一環(huán)接一環(huán)“水泥森林”團(tuán)團(tuán)圍住，清風(fēng)進(jìn)不來(lái)，污染物很難擴(kuò)散，霧霾自然會(huì)頻繁“光臨”。

由于城市“大餅”攤得過(guò)大、房?jī)r(jià)高企、城市周邊“睡城”密布等原因，我國(guó)大都市交通“潮汐”現(xiàn)象顯著。很多居民都不得不住在城市的“邊上”而工作在城市的“中心”，備受擠公交、地鐵之苦，迫使他們稍有經(jīng)濟(jì)實(shí)力便想買(mǎi)私車(chē)，以解決通勤問(wèn)題。城市車(chē)輛越多，交通就越擁堵；交通越擁堵，尾氣排放就越多，環(huán)境就越會(huì)被污染；環(huán)境越被污染，居民上下班之路就越難熬，就越會(huì)為“貪”個(gè)人舒適而買(mǎi)車(chē)，由此導(dǎo)致了惡性循環(huán)。

可見(jiàn)，從治霾的角度而言，大都市必須終結(jié)“攤大餅”式的擴(kuò)張模式，嚴(yán)格劃定主城區(qū)的邊界，從嚴(yán)審批主城區(qū)的新生建筑物，通過(guò)城市更新，適當(dāng)抽疏主城區(qū)的建筑物，打開(kāi)城市風(fēng)路，讓清風(fēng)自由吹入，驅(qū)散霧霾；建設(shè)都市衛(wèi)星城，以承接主城區(qū)因城市更新、建筑物抽疏而轉(zhuǎn)移出來(lái)的產(chǎn)業(yè)和人口，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展。

我國(guó)大都市中低收入者、尤其是中低收入流動(dòng)人口的居住問(wèn)題，與霧霾問(wèn)題一樣日漸嚴(yán)峻。不堪城區(qū)高房?jī)r(jià)、高租金之苦的中低收入流動(dòng)人口被迫棲身“臟、亂、差、危”的城中村、城邊村、“群租房”和地下室，個(gè)別人甚至無(wú)奈棲身橋洞、熱力井等，以致城中村、城邊村違法建設(shè)和城區(qū)“群租房”問(wèn)題久治不愈，欲禁彌興。近年來(lái)，盡管政府部門(mén)在中低收入者的保障房建設(shè)方面做了很多工作，取得了不少成績(jī)，但是這些工作成績(jī)相對(duì)都市中低收入者的住房需求“洪峰”而言，只能是杯水車(chē)薪。

眾所周知，衛(wèi)星城的地價(jià)、房?jī)r(jià)、房租相對(duì)主城區(qū)一般都要低廉得多，在衛(wèi)星城大批量建設(shè)保障房（公租房和經(jīng)濟(jì)適用房等，下同），借以解決都市中低收入人口尤其是中低收入流動(dòng)人口的居住難問(wèn)題，具有投入資金相對(duì)較少、租金或房?jī)r(jià)相對(duì)較低等顯著優(yōu)勢(shì)，可操作性較強(qiáng)。

綜上可知，都市霧霾和居住難這兩個(gè)日益嚴(yán)峻的難題貌似“風(fēng)馬牛”不相及，實(shí)則完全可以結(jié)合在一起統(tǒng)籌解決——通過(guò)衛(wèi)星城開(kāi)發(fā)，廣泛建設(shè)面向中低收入人口尤其是中低收入流動(dòng)人口的保障房，借以解決其居住難問(wèn)題；又以保障房建設(shè)為紐帶有序推動(dòng)衛(wèi)星城開(kāi)發(fā)，以解決城市攤“大餅”及城市交通“潮汐”問(wèn)題，減少霧霾，改善環(huán)境。

衛(wèi)星城建設(shè)為什么應(yīng)以保障房開(kāi)發(fā)為紐帶

一個(gè)城市最重要的是什么？不是建筑物的高度，也不是著名建筑師作品的數(shù)量，而是規(guī)劃。③理想的大都市應(yīng)是由快速公共交通系統(tǒng)串聯(lián)起來(lái)、彼此之間有合理間距的若干個(gè)中小城區(qū)及市鎮(zhèn)的集群，而非集中成片的巨型孤城一座。

我國(guó)現(xiàn)行都市衛(wèi)星城建設(shè)大多以商品房開(kāi)發(fā)為紐帶，因此，衛(wèi)星城離主城區(qū)一般不宜太遠(yuǎn)，如果相距太遠(yuǎn)，那么房子就很易賣(mài)不出去。只是衛(wèi)星城畢竟是衛(wèi)星城，與主城區(qū)一般總會(huì)有一段距離，且區(qū)位相對(duì)主城區(qū)而言通常較差，因而在衛(wèi)星城開(kāi)發(fā)初期，其商品房大多不易售出，即便勉強(qiáng)售出，也常因交通不便、周邊配套設(shè)施不完善而很難保證其入住率。入住率低，周邊商業(yè)配套設(shè)施就很難贏利，甚至還很可能虧本，公益配套設(shè)施就容易空置、浪費(fèi)，開(kāi)發(fā)商和政府就會(huì)因此失去相關(guān)投資興趣，由此不免導(dǎo)致惡性循環(huán)——入住率越低周邊配套設(shè)施就越難到位，周邊配套設(shè)施越不到位反過(guò)來(lái)又使入住率越低。這便是我國(guó)某些城市衛(wèi)星城或新區(qū)出現(xiàn)“空城”、“鬼城”的關(guān)鍵原因之一，也是政府部門(mén)一般都較忌諱將衛(wèi)星城規(guī)劃得離城區(qū)過(guò)遠(yuǎn)的關(guān)鍵原因之一。

可是，衛(wèi)星城與主城區(qū)之間如果沒(méi)有足夠的距離，且未嚴(yán)格設(shè)定二者的邊界，又放任其間的城市化開(kāi)發(fā)，那么在衛(wèi)星城和主城區(qū)雙向自然擴(kuò)張的情況下，若干年以后，衛(wèi)星城與主城區(qū)便會(huì)連成或近于連成一片，衛(wèi)星城就會(huì)淪為城市“大餅”的一部分，失去其建設(shè)意義。

相比而言，衛(wèi)星城建設(shè)以保障房而非商品房開(kāi)發(fā)為紐帶卻有諸多好處：

第一，以保障房開(kāi)發(fā)為紐帶建設(shè)都市衛(wèi)星城具有現(xiàn)實(shí)可行性。衛(wèi)星城地價(jià)與主城區(qū)地價(jià)相比通常要低廉得多，在衛(wèi)星城大批量建設(shè)保障房，以解決中低收入者的保障房供給問(wèn)題，無(wú)論對(duì)政府還是對(duì)租賃或購(gòu)買(mǎi)保障房的中低收入者而言，都是相對(duì)現(xiàn)實(shí)的選擇。

第二，以保障房開(kāi)發(fā)為紐帶建設(shè)都市衛(wèi)星城一般不會(huì)導(dǎo)致“空城”、“鬼城”現(xiàn)象。由于保障房在租賃、購(gòu)買(mǎi)條件上有嚴(yán)格要求等原因，保障房租賃、購(gòu)買(mǎi)者在本地依法不可能有第二套房，衛(wèi)星城中保障房的入住率理應(yīng)高于商品房的入住率。此外，政府還可依法采取強(qiáng)制手段，強(qiáng)迫保障房租賃、購(gòu)買(mǎi)者入住，對(duì)規(guī)定時(shí)限內(nèi)不按時(shí)入住者，政府有權(quán)依法收回其租賃或購(gòu)買(mǎi)的保障房。相反，對(duì)商品房購(gòu)買(mǎi)者，政府無(wú)類(lèi)似權(quán)力。因此，以保障房開(kāi)發(fā)為紐帶建設(shè)都市衛(wèi)星城，只要政府監(jiān)管得力，就可有效保證其入住率，一般不會(huì)導(dǎo)致“空城”、“鬼城”現(xiàn)象。

第三，大都市能有效保證保障房的必要建設(shè)體量，有條件使保障房開(kāi)發(fā)擔(dān)當(dāng)衛(wèi)星城建設(shè)紐帶的重任。如果保障房體量不足，那么保障房開(kāi)發(fā)就不可能擔(dān)當(dāng)衛(wèi)星城建設(shè)紐帶的重任；而我國(guó)大都市恰恰有條件、有能力保證保障房建設(shè)的必要體量。主要原因有三：一是大都市中低收入人口，尤其是中低收入流動(dòng)人口數(shù)量巨大，保障房建設(shè)缺口巨大，需求強(qiáng)勁；二是大都市政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)，有能力在地價(jià)相對(duì)較低的衛(wèi)星城大批量建設(shè)保障房；三是大都市中低收入人口的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)中小城市中低收入人口大多要強(qiáng)一些，相對(duì)有能力在房?jī)r(jià)、租金相對(duì)較低的衛(wèi)星城購(gòu)買(mǎi)或租賃保障房。

第四，以保障房開(kāi)發(fā)為紐帶建設(shè)都市衛(wèi)星城，可及時(shí)在衛(wèi)星城配套建設(shè)公益及工商業(yè)設(shè)施，吸引居民就近生活、學(xué)習(xí)和工作，從而有效緩解城市交通“潮汐”及霧霾問(wèn)題。由于大城市能有效保證衛(wèi)星城中保障房建設(shè)的必要體量，且保障房入住率相對(duì)有保障，所以開(kāi)發(fā)商和政府能夠在保障房建設(shè)的同時(shí)，在衛(wèi)星城同步建設(shè)與保障房建設(shè)規(guī)模相匹配的商場(chǎng)、菜市場(chǎng)、公園、學(xué)校、醫(yī)院等商業(yè)和公益配套設(shè)施，以便入住者就近購(gòu)物、上學(xué)、就醫(yī)等；同時(shí)，還可在衛(wèi)星城周邊配套建設(shè)與衛(wèi)星城人口相匹配的污染較少的工業(yè)設(shè)施，以便入住者就近工作，從而有效減少城市交通“潮汐”現(xiàn)象，改善城市生活環(huán)境。

第五，以保障房開(kāi)發(fā)為紐帶建設(shè)都市衛(wèi)星城，可以推動(dòng)衛(wèi)星城持續(xù)繁榮、發(fā)展。待以保障房開(kāi)發(fā)為紐帶的衛(wèi)星城建設(shè)初具規(guī)模、人口批量入住、其內(nèi)工商業(yè)初步繁榮后，便可吸引開(kāi)發(fā)商來(lái)衛(wèi)星城進(jìn)行商業(yè)地產(chǎn)投資，從而使衛(wèi)星城開(kāi)發(fā)建設(shè)臻于成熟，工商業(yè)發(fā)展進(jìn)入良性循環(huán)。

以保障房為紐帶建設(shè)衛(wèi)星城還應(yīng)具備哪些條件

當(dāng)然，以保障房開(kāi)發(fā)為紐帶建設(shè)都市衛(wèi)星城要想取得成功，還應(yīng)具備以下前提條件：

第一，衛(wèi)星城與主城區(qū)必須有適當(dāng)?shù)拈g距。衛(wèi)星城與主城區(qū)的間距既不能太遠(yuǎn)，也不宜太近。若相距太遠(yuǎn)，即便有快捷的公共交通，也難免諸多不便；若相距太近，只要控制稍稍不力，經(jīng)過(guò)若干年發(fā)展，主城區(qū)和衛(wèi)星城便會(huì)連成一片，衛(wèi)星城就會(huì)淪為城市“大餅”的一部分，失去建設(shè)意義。上世紀(jì)末、本世紀(jì)初北京市回龍觀、天通苑等衛(wèi)星城建設(shè)的失敗，關(guān)鍵原因恐怕正在這里。

第二，設(shè)定主城區(qū)的邊界，在主城區(qū)與衛(wèi)星城之間留有足夠的非城區(qū)域和綠化林帶，以利城市空氣更新、調(diào)節(jié)。如果主城區(qū)和衛(wèi)星城無(wú)固定邊界，且在主城區(qū)和衛(wèi)星城之間的連接區(qū)域任意開(kāi)發(fā)建設(shè)，使其間必不可少的非城區(qū)域和綠化林帶逐步消失，那么衛(wèi)星城遲早會(huì)成為城市“大餅”的一部分，最終會(huì)失去建設(shè)意義。

第三，主城區(qū)與衛(wèi)星城之間須建有直達(dá)或近于直達(dá)的地鐵、輕軌、公交樞紐等，且盡力減少衛(wèi)星城與主城區(qū)之間非城區(qū)域和綠化林帶的?？空军c(diǎn)設(shè)置，以便使衛(wèi)星城與主城區(qū)之間距離真正“不成問(wèn)題”，同時(shí)不給非城區(qū)域和綠化林帶上的違法開(kāi)發(fā)、建設(shè)以機(jī)會(huì)。

第四，城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊違法建設(shè)及城區(qū)“群租房”較少。由于中低收入人口數(shù)量巨大、城市政府財(cái)力有限等原因，今后很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)大都市保障房都將以公租房為主。如果城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊違法建設(shè)林立、城區(qū)違法“群租房”密布，中低收入者以相對(duì)低廉的價(jià)格就可以在交通近便的城區(qū)租賃城中村違法建筑或違法“群租房”，那么即便衛(wèi)星城建有大量面向中低收入流動(dòng)人口的廉價(jià)公租房，恐怕也很少有中低收入流動(dòng)人口租?。ń陙?lái)，某些城市政府部門(mén)好心為民工建設(shè)民工公寓卻不受民工青睞的關(guān)鍵原因就在這里），衛(wèi)星城的生活、學(xué)習(xí)、工作等配套設(shè)施勢(shì)必會(huì)空置，相關(guān)公益和工商業(yè)設(shè)施建設(shè)勢(shì)必會(huì)停滯，“空城”、“鬼城”、“攤大餅”、交通“潮汐”、環(huán)境污染等系列問(wèn)題就很難避免。

第五，成立保障房建設(shè)、管理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)法律，配足人力、物力，統(tǒng)籌規(guī)劃、量力而行、循序漸進(jìn)、分批分類(lèi)地解決中低收入人口，尤其是中低收入流動(dòng)人口的住房保障問(wèn)題，確保各項(xiàng)保障房政策落實(shí)到位。保障房建設(shè)既被視為衛(wèi)星城開(kāi)發(fā)的紐帶，其相關(guān)政策當(dāng)然必須落實(shí)到位，至少應(yīng)保證保障房建成后不會(huì)被空置。否則，一切都是空談。

在此方面，同是華人社會(huì)的新加坡有十分成熟的經(jīng)驗(yàn)。新加坡自上世紀(jì)60年代初實(shí)行“居者有其屋”政策以來(lái)，政府專(zhuān)門(mén)成立了規(guī)模巨大、保障有力的保障房建設(shè)、分配、管理機(jī)構(gòu)——建屋發(fā)展局，出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的法律、政策，不僅為中低收入者廣泛提供保障房——政府組屋，而且賦予了組屋政策以促進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)的價(jià)值追求——以政府組屋建設(shè)為紐帶開(kāi)發(fā)城市“新鎮(zhèn)”。在新加坡，政府組屋建到哪里，地鐵、輕軌、公交樞紐就建到哪里，公益及工商業(yè)配套設(shè)施就建到哪里，污染相對(duì)較輕的工業(yè)設(shè)施就配套到哪里，以便人們就近生活、學(xué)習(xí)和工作，哪里便是成熟或即將成熟的城市“新鎮(zhèn)”，便是“城市中的花園”和“花園中的城市”。新加坡300多個(gè)公園，大部分都在組屋區(qū)內(nèi)或附近，40多個(gè)工業(yè)園區(qū)附近都有配套的組屋區(qū)。這些因組屋而興的“新鎮(zhèn)”既與市中心保持相對(duì)獨(dú)立性，又有地鐵、快軌等將其與市中心緊密相連。④既給居民以生活和工作上的近便，又減少了城市交通“潮汐”現(xiàn)象，使新加坡雖地小人稠，卻很少發(fā)生交通擁堵現(xiàn)象。新加坡的如上成功經(jīng)驗(yàn)堪為我國(guó)都市保障房開(kāi)發(fā)、衛(wèi)星城建設(shè)以及城市環(huán)境管理的鏡鑒，值得好好學(xué)習(xí)。

（本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“大都市城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口居住服務(wù)管理問(wèn)題研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：12BGL118）

注釋

李光、路琰：《大陸癌癥防治五十年檢討》，《鳳凰周刊》，2013年第22期。

李靜：《霧霾推動(dòng)執(zhí)政之變》，《瞭望東方周刊》，2014年第11期。

《新加坡規(guī)劃之父劉太格：回看 “居者有其屋”》，中心經(jīng)貿(mào)合作網(wǎng)，2009年1月23日，http：//www.csc.mofcom-mti.gov.cn/csweb/csc/info/Article.jsp？a_no=170865&col_no=172。

楊沐：《新加坡的住房政策和對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化的借鑒意義》，新加坡國(guó)立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院亞洲競(jìng)爭(zhēng)力研究所，2013年。

責(zé) 編/鄭韶武