孔凡河+趙宏偉

[摘 要]澳大利亞幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異顯著。但它卻利用均等化轉(zhuǎn)移支付等制度，較好地解決了基本公共服務(wù)非均等的問(wèn)題，成為世界上推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化較為成功的國(guó)家之一。澳大利亞在基本公共服務(wù)均等化方面的有益探索與成功經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。

[關(guān)鍵詞]澳大利亞；基本公共服務(wù)；均等化；轉(zhuǎn)移支付

[中圖分類(lèi)號(hào)] D523 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2014）09-0057-03

澳大利亞是一個(gè)幅員遼闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家。2011年其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值在全球排名第13位，人均生產(chǎn)總值排名第6位。但是澳大利亞各地區(qū)之間在自然人文環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面存在較大差距，東南沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，西北部廣大地區(qū)的經(jīng)濟(jì)則相對(duì)落后。因此，地區(qū)間的財(cái)力分布很不平衡。為了維護(hù)聯(lián)邦政府的統(tǒng)一和共同利益，促進(jìn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平衡發(fā)展，縮小各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的差異，澳大利亞建立了較為完善的基本公共服務(wù)均等化制度。

一、 澳大利亞基本公共服務(wù)均等化的制度框架

（一）各級(jí)政府職責(zé)明確，事權(quán)財(cái)權(quán)匹配。澳大利亞實(shí)行聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府管理體制。聯(lián)邦政府和州政府及地方政府之間的職責(zé)劃分十分明確，并且合作程度較高。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)稅金的收取和分配，并處理涉及全國(guó)利益的外交、國(guó)防、移民、高等教育、就業(yè)和社會(huì)福利等事務(wù)；州政府補(bǔ)充聯(lián)邦政府的活動(dòng)，管理或提供多數(shù)公共服務(wù)；各地方政府的權(quán)力和職責(zé)不盡相同，主要負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)規(guī)劃、建筑標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)控、基礎(chǔ)設(shè)施的修建和維護(hù)、公共健康與衛(wèi)生、公共圖書(shū)館和社區(qū)娛樂(lè)休閑設(shè)施等。需要指出的是，聯(lián)邦政府和州政府的財(cái)權(quán)和職責(zé)是分開(kāi)的，聯(lián)邦財(cái)政在全國(guó)財(cái)政分配中居主導(dǎo)地位。高度集中的財(cái)政體制并不適合每一個(gè)國(guó)家，不過(guò)，對(duì)于幅員遼闊、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大的澳大利亞而言，則十分必要。由聯(lián)邦政府集中大部分財(cái)力，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等形式可以拉平各個(gè)地區(qū)間的公共服務(wù)水平，能夠有助于基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度全面細(xì)致。為了進(jìn)一步縮小地區(qū)間財(cái)政能力差距，2007年7月，澳大利亞引入了商品和勞務(wù)所得稅（GST），旨在建立聯(lián)邦對(duì)州的一般性轉(zhuǎn)移支付制度。商品和勞務(wù)所得稅為中央稅，由聯(lián)邦統(tǒng)一征收，全部作為一般性轉(zhuǎn)移支付資金由聯(lián)邦補(bǔ)助委員會(huì)按照均等化原則，在權(quán)衡各州收入能力和支持需求的基礎(chǔ)上提出分配方案，由國(guó)庫(kù)部確定各州份額，在各州之間重新進(jìn)行分配，州政府自行安排這筆資金，聯(lián)邦政府不予干涉。這項(xiàng)改革使州政府獲得了穩(wěn)定的收入來(lái)源，大大提高了其提供公共服務(wù)的能力，并對(duì)縮小地區(qū)間差距產(chǎn)生了積極效果。[1]除一般性轉(zhuǎn)移支付外，聯(lián)邦政府還有對(duì)各州的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，由聯(lián)邦政府制定資金用途，一般用于特定目的或項(xiàng)目，不得挪作他用。

澳大利亞的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是公式最多、考慮因素最復(fù)雜的制度。在安排轉(zhuǎn)移支付時(shí)采用因素法進(jìn)行確定，充分考慮財(cái)力差異和公共服務(wù)成本的地區(qū)差異。選擇多種因素用統(tǒng)一公式計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出，并根據(jù)特殊的影響因素，調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)的合理開(kāi)支和合理費(fèi)用支出水平，差額量就是需要補(bǔ)貼的數(shù)。聯(lián)邦政府要為收支差額支付轉(zhuǎn)移支付金額。如果缺乏聯(lián)邦政府的財(cái)政性資金，各州所獲得的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助將按同比例減少。均等化的轉(zhuǎn)移支付作為聯(lián)邦政府預(yù)算的一個(gè)組成部分，很好地體現(xiàn)了聯(lián)邦政府的宏觀政策導(dǎo)向。

（三）設(shè)有推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。為了更好地、統(tǒng)一地提供基本公共服務(wù)，澳大利亞專(zhuān)門(mén)設(shè)立中央聯(lián)合部。該部是聯(lián)邦政府近年來(lái)新成立的一個(gè)機(jī)構(gòu)，是從家庭與社區(qū)服務(wù)部分離出來(lái)的一個(gè)直接服務(wù)于公民的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，其職能就是為全澳洲居民提供更便捷的公共服務(wù)。在中央聯(lián)合部成立以前，澳大利亞居民享有的各種服務(wù)，分別由政府不同的機(jī)構(gòu)來(lái)提供。比如，政府對(duì)盲人提供的特別服務(wù)，由健康部門(mén)負(fù)責(zé)；而再就業(yè)方面服務(wù)和培訓(xùn)，由家庭與社區(qū)服務(wù)部負(fù)責(zé)等。居民一般也不是很清楚自己究竟享有什么樣的服務(wù)，可以從哪里獲得，等等。成立中央聯(lián)合部就是讓它把以前分散的政府服務(wù)，集中起來(lái)進(jìn)行管理。中央聯(lián)合部有龐大的雇員隊(duì)伍和遍布全國(guó)的網(wǎng)絡(luò)，它通過(guò)電話(huà)、郵件和電子郵件形式，與全國(guó)潛在的服務(wù)對(duì)象進(jìn)行聯(lián)系，并經(jīng)常以面對(duì)面交談的方式，了解居民的需求，為他們提供幫助。在澳大利亞的很多危機(jī)事件中，中央聯(lián)合部都組織了支援隊(duì)伍，提供各種可能的服務(wù)，真正體現(xiàn)了公共服務(wù)“以人為本”的要求和澳洲公共服務(wù)體系的有效性，為保障澳大利亞人人享有均等化的基本公共服務(wù)發(fā)揮了積極作用。[2]

二、 澳大利亞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐成效

澳大利亞是一個(gè)高收入、高稅收和高福利的國(guó)家，其公共服務(wù)體制深受英國(guó)公共服務(wù)改革的影響，與文官制度“二位一體”。澳大利亞聯(lián)邦議會(huì)早在1902年、1922年和1999年就通過(guò)了三部《公共服務(wù)法》，確立了澳大利亞的公共服務(wù)體系、職責(zé)和管理內(nèi)容。

基礎(chǔ)教育方面。澳大利亞實(shí)行以世俗教育、義務(wù)教育和免費(fèi)制為特色的全民義務(wù)教育制度。1901年澳大利亞聯(lián)邦成立后便制定了《全民義務(wù)教育法》，并成立了相應(yīng)的主管部門(mén)。[3]1960年以后澳大利亞的教育才真正起飛。1973年澳大利亞學(xué)校委員會(huì)出臺(tái)“薄弱學(xué)校計(jì)劃”，旨在為貧困地區(qū)的學(xué)校提供更多的經(jīng)費(fèi)、技術(shù)和師資等方面的幫助，以提高教學(xué)質(zhì)量。這一計(jì)劃實(shí)行的重點(diǎn)是城市的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，而農(nóng)村地區(qū)得到的資助較少。為使更多農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)校得到發(fā)展，澳大利亞聯(lián)邦政府于1977年提出了“貧困農(nóng)村地區(qū)計(jì)劃”，聯(lián)邦政府撥款411萬(wàn)美元，用于資助六個(gè)州和北部地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校。隨著澳大利亞經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，聯(lián)邦政府對(duì)該計(jì)劃的資金投入不斷增加。1982年聯(lián)邦政府為農(nóng)村地區(qū)計(jì)劃撥款790萬(wàn)美元，1994年增加到1470萬(wàn)美元，2000年又增至2000萬(wàn)美元。從2001年起，農(nóng)村地區(qū)計(jì)劃成為了聯(lián)邦政府目標(biāo)計(jì)劃中的一個(gè)子項(xiàng)目，每年政府撥款約2200萬(wàn)美元。為了使基金得到有效利用，各州政府都制定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)用以評(píng)定符合接受基金資助的學(xué)校。自實(shí)行農(nóng)村地區(qū)計(jì)劃以來(lái)，農(nóng)村學(xué)校的條件得到了較大改善，學(xué)校數(shù)量不斷增加，為農(nóng)村孩子提供了更多的受教育機(jī)會(huì)。農(nóng)村中小學(xué)教育質(zhì)量有了較大提高，城鄉(xiāng)學(xué)生的差距正在逐漸縮小。2003-2006年新南威爾士州教育部門(mén)的高中畢業(yè)考試年度報(bào)告顯示，農(nóng)村學(xué)生的考試成績(jī)一直呈上升趨勢(shì)。2003年獲得最高分的學(xué)生中，農(nóng)村學(xué)生占43%，2006年這一比例上升至53%。[4]

醫(yī)療衛(wèi)生方面。經(jīng)過(guò)83年的不懈努力，澳大利亞聯(lián)邦于1984年建立起最大的公立衛(wèi)生服務(wù)計(jì)劃，即澳大利亞全民醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃，成功建立了一個(gè)全方位、廣覆蓋、兼顧社會(huì)公平和效率、較為完善的全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度。通過(guò)建立全民健康保險(xiǎn)制度，澳大利亞全民均可享有醫(yī)療服務(wù)保險(xiǎn)，獲得公立醫(yī)院的免費(fèi)服務(wù)，同時(shí)又鼓勵(lì)公民自愿購(gòu)買(mǎi)私人醫(yī)療保險(xiǎn)，聯(lián)邦政府給予其30%的補(bǔ)助，形成了以醫(yī)療保險(xiǎn)制度為主、私人醫(yī)療保險(xiǎn)為輔的醫(yī)療保險(xiǎn)模式。醫(yī)療保險(xiǎn)資金80%以上由政府供給，10%-15%是私人醫(yī)療保險(xiǎn)籌資，農(nóng)民自費(fèi)比例僅占6%-7%，城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)的差別較小。20世紀(jì)90年代末，聯(lián)邦政府依托綜合性大學(xué)設(shè)立專(zhuān)門(mén)為農(nóng)村培養(yǎng)醫(yī)療衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)人才的學(xué)校，帶動(dòng)了高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)。就農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)的建設(shè)而言，澳大利亞的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體制基本是以農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為主要形式。在偏遠(yuǎn)地區(qū)，由當(dāng)?shù)卣蛏鐓^(qū)建立小型護(hù)理中心以提供最基本的衛(wèi)生服務(wù)，在較大地區(qū)，一般有一所政府興辦的規(guī)模較大的公立醫(yī)院以滿(mǎn)足住院醫(yī)療服務(wù)，還有用于急診的急救系統(tǒng)。不僅有救護(hù)車(chē)，還有直升救護(hù)飛機(jī)，隨時(shí)可將病人送往大城市搶救。[5]長(zhǎng)期以來(lái)，這些舉措發(fā)揮了積極作用，極大地改善了農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療保障差別待遇，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的均等化。

養(yǎng)老保險(xiǎn)方面。澳大利亞是福利國(guó)家，加之人口較少，政府十分重視養(yǎng)老問(wèn)題，政府為所有符合條件的居民提供養(yǎng)老金。早在1909年澳大利亞就建立了全民養(yǎng)老制度，即“家計(jì)調(diào)查型”基本養(yǎng)老金制度。由聯(lián)邦政府為全體國(guó)民提供最低退休收入保障，通過(guò)當(dāng)年的總稅收支付養(yǎng)老金費(fèi)用（包括個(gè)人稅收、公司稅等），統(tǒng)一發(fā)放給所有符合條件的退休人員，目的是為低收入的老年人提供生活幫助，滿(mǎn)足最基本的生存需求。個(gè)人的工作記錄與能否領(lǐng)取政府養(yǎng)老金并不掛鉤，但前提條件是公民必須接受?chē)?yán)格的收入和財(cái)產(chǎn)狀況調(diào)查，即“家計(jì)調(diào)查”。雖然“家計(jì)調(diào)查”養(yǎng)老金制度覆蓋面很廣，但保障程度卻較低，約為工人平均工資的25%。[6]

20世紀(jì)80年代以來(lái)，經(jīng)過(guò)一系列的重大改革，澳大利亞逐步形成了目前的養(yǎng)老金體系框架：聯(lián)邦政府提供的養(yǎng)老金，強(qiáng)制性的職業(yè)養(yǎng)老金和自愿的個(gè)人儲(chǔ)蓄，包括自愿的職業(yè)養(yǎng)老金。在澳大利亞養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，聯(lián)邦政府不僅從經(jīng)濟(jì)、健康、生活環(huán)境與社會(huì)參與等各個(gè)方面為老年人提供普遍保障，而且特別注意制定對(duì)特殊老年群體的保障政策。各級(jí)政府保證老年人養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)的資金投入，在居家和社區(qū)護(hù)理項(xiàng)目資金提高上向農(nóng)村傾斜，幫助農(nóng)村重點(diǎn)開(kāi)發(fā)急需的照護(hù)服務(wù)項(xiàng)目。根據(jù)農(nóng)村老年人居住分散、交通不便和服務(wù)成本較高的實(shí)際，在資金平衡上注意增加撥款支持等。上述政策較好地緩解了農(nóng)村老年護(hù)理服務(wù)供給相對(duì)短缺的矛盾，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、澳大利亞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的啟示

（一）以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付制度改革。政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的主要手段。澳大利亞的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，是通過(guò)財(cái)政均等化的手段實(shí)現(xiàn)的，而財(cái)政均等化又主要是通過(guò)均等化轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)的。我國(guó)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)收入差距是地方基本公共服務(wù)非均等的重要原因。受以“經(jīng)濟(jì)效益”為中心的財(cái)政體制影響，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度存在諸多不合理的因素。譬如，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)受到的中央財(cái)政援助往往高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這不僅不利于縮小地區(qū)收入差距，而且使地區(qū)收入差距有加大的趨勢(shì)。在這一背景下，兩個(gè)居住在不同地區(qū)的個(gè)人將無(wú)法享有相同水平的公共服務(wù)，盡管他們支付的稅額基本相同。[7]因此，通過(guò)建立均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，可以將國(guó)家財(cái)政資金對(duì)基本公共服務(wù)的投入精確到各個(gè)地區(qū)的每一個(gè)公民，從而使我國(guó)財(cái)政制度的重心轉(zhuǎn)移到基本公共服務(wù)均等化上。[8]

（二）設(shè)計(jì)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)推進(jìn)均等化轉(zhuǎn)移支付。一個(gè)合理有效的行政組織機(jī)構(gòu)是一項(xiàng)制度得以有效貫徹執(zhí)行的基本前提。澳大利亞由聯(lián)邦撥款委員會(huì)（CGC）專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)操作均等化轉(zhuǎn)移支付。這是一個(gè)中立而獨(dú)立的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，它對(duì)各種意見(jiàn)獨(dú)立作出判斷，負(fù)責(zé)向聯(lián)邦政府提出均等化分配方案等。因此，聯(lián)邦撥款委員會(huì)在澳大利亞的轉(zhuǎn)移支付制度中發(fā)揮舉足輕重的作用，它保證了轉(zhuǎn)移支付的公開(kāi)公正和制度設(shè)計(jì)的科學(xué)合理。當(dāng)前，我國(guó)還缺乏這樣的專(zhuān)門(mén)實(shí)施機(jī)構(gòu)，因此，需要加緊研究設(shè)計(jì)。當(dāng)然，關(guān)鍵還是如何通過(guò)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)使這樣的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)在有效運(yùn)作的基礎(chǔ)上得到公眾的支持和信任。

（三）調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付形式的結(jié)構(gòu)。均等化轉(zhuǎn)移支付的具體形式分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。澳大利亞通過(guò)不斷探索，逐漸建立起以一般性轉(zhuǎn)移支付為主的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式。在實(shí)施轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中，澳大利亞曾加大過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的力度，但當(dāng)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重增加之后，澳大利亞發(fā)現(xiàn)其均等化效果明顯下降，隨后便將重心放在一般性轉(zhuǎn)移支付上來(lái)。這一經(jīng)驗(yàn)表明，一般性轉(zhuǎn)移支付比專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能較好地推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付固然能推動(dòng)地區(qū)的發(fā)展，但長(zhǎng)期來(lái)看，它不利于各地區(qū)的財(cái)政收入均衡，特別是在制度不規(guī)范、實(shí)施過(guò)程不透明的情況下，這對(duì)一些地區(qū)來(lái)說(shuō)是不公平的。盡管我國(guó)一般性的轉(zhuǎn)移支付資金比例正在逐步加大，但是總的來(lái)看仍然較低。2009年還不到財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的30%，對(duì)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化發(fā)揮的作用有限。與此同時(shí)，我國(guó)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重仍居高不下，而且缺乏規(guī)范的管理。為此，我國(guó)應(yīng)提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，將更多的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，通過(guò)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行均等化轉(zhuǎn)移支付，平衡各地區(qū)的財(cái)政收入差距，以取得基本公共服務(wù)均等化的良好效果。

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本文系上海市教委科研創(chuàng)新項(xiàng)目（11YS273）、教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目（11YJA630041）和中國(guó)博士后科學(xué)基金項(xiàng)目（2011M500738）階段性成果。

作者孔凡河系上海政法學(xué)院公共管理學(xué)院副教授，法學(xué)博士；趙宏偉系山東省泗水二中教師，政治教研組組長(zhǎng)。

■ 責(zé)任編輯：姚 東