中國林業(yè)碳匯法律機制實證研究

任洋

摘 要：林業(yè)碳匯制度濫觴于日益惡化的生態(tài)環(huán)境危機背景下，發(fā)端于氣候變化大會所構建的清潔發(fā)展機制之中，隨著時間的推移逐步在世界范圍內得以確立和發(fā)展。中國現階段的林業(yè)碳匯機制實為“立法未動，實踐先行”，這種發(fā)展模式必然引發(fā)了實踐中的諸多瓶頸難題。唯有重構立法、司法、行政機制方能推動林業(yè)碳匯制度的平穩(wěn)健康發(fā)展。

關鍵詞：林業(yè)碳匯；碳匯交易；志愿市場；非志愿市場

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）22-0308-03

一、林業(yè)碳匯機制概述

近些年來，林業(yè)碳匯制度伴隨著生態(tài)環(huán)境與氣候變化問題的日益凸顯而取得了長足的發(fā)展，研究伊始，我們需首先明確林業(yè)碳匯的相關概念與內涵，掌握其產生與發(fā)展的歷史規(guī)律與演變趨勢。

（一）林業(yè)碳匯與森林碳匯

我們所理解的林業(yè)碳匯，主要是從其自然屬性出發(fā)來完成對于人類社會的改造和完善，因而這一活動愈發(fā)凸顯社會屬性與服務功能。這也就是林業(yè)碳匯與森林碳匯的最顯著區(qū)別。從概念上看，森林碳匯是指森林生態(tài)系統吸收大氣中的二氧化碳并將其固定在植被和土壤中，從而減少大氣中二氧化碳濃度的過程。林業(yè)碳匯是通過實施造林再造林和森林管理，減少毀林等活動，吸收大氣中的二氧化碳并與碳匯交易結合的過程、活動或機制[1]。①由此可以得出二者在屬性上的差異，森林碳匯只是簡單的生態(tài)系統意義上的能量的流動，僅具有自然屬性特征；而林業(yè)碳匯則不單單停留在發(fā)揮已有林木吸收儲存二氧化碳的功能上，除此之外，更是強調通過減少樹木砍伐與人工造林來促進二氧化碳的吸收，最終達到保護環(huán)境的目的，因此，林業(yè)碳匯既具有自然屬性，又具有社會經濟屬性。森林碳匯側重森林吸收碳的物理特性，而林業(yè)碳匯則側重其社會特性，強調人的參與。

（二）林業(yè)碳匯的起源與嬗變

林業(yè)碳匯這一概念發(fā)端于1992年的里約熱內盧世界氣候大會之上，在其所通過的《聯合國氣候變化框架公約》中首次提出了“匯”的概念。在隨后的《聯合國氣候變化框架公約》第三次締約方大會上《京都議定書》的通過確立了“京都三機制”，清潔發(fā)展機制鼓勵發(fā)達國家通過在發(fā)展中國家投資溫室氣體減排項目，所獲得的減排量可以折抵其京都減排承諾。隨后的《波恩政治協議》、《馬拉喀什協定》允許將林業(yè)碳匯項目作為清潔發(fā)展機制項目，但限于造林和再造林活動[2]。2003年在米蘭召開的《聯合國氣候變化框架公約》第九次締約方大會更是為林業(yè)碳匯制定了新規(guī)則。自此，國際社會將森林系統作為考量全球氣候變暖的主要因素，林業(yè)碳匯成為應對氣候變化的舉措之一。

（三）林業(yè)碳匯的內涵與屬性

林業(yè)碳匯有著廣義與狹義之分。廣義的林業(yè)碳匯概念主要是從林業(yè)碳匯的自然資源屬性角度來進行闡釋的。有的學者認為，林業(yè)碳匯是指通過植被以及土壤來吸收、儲存大氣中的二氧化碳[3]。還有的學者從自然科學角度更為具體地解釋林業(yè)碳匯的概念：盡管林木可能成為溫室氣體的碳源，但如果保護得當，它也能成為碳匯，減少溫室氣體濃度[4]。狹義的林業(yè)碳匯概念則是一個在《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》項下的特定的名詞，是指通過實施造林再造林和森林管理、減少毀林等活動，吸收大氣中的二氧化碳并與碳匯交易結合的過程、活動或機制[5]。本文主要從狹義的視角來闡述林業(yè)碳匯的內涵與要義。

二、中國林業(yè)碳匯機制的發(fā)展現狀

林業(yè)碳匯制度在中國的發(fā)展現狀可概括為“立法未動，實踐先行”。雖然中國已在林業(yè)碳匯方面進行了嘗試并取得了部分成績，但總體而言，立法的缺失導致林業(yè)碳匯交易在司法實踐過程中仍面臨著諸多的瓶頸難題。

（一）立法界定

2004年中國頒布了《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》，其中明確強調造林再造林碳匯項目是清潔發(fā)展機制重點開發(fā)項目之一?！蛾P于開展清潔發(fā)展機制下造林再造林碳匯項目的指導意見》可謂是對《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》的細化說明與界定，它確定了中國開展造林再造林項目的優(yōu)先區(qū)域。2007年，國家林業(yè)局植樹造林司發(fā)布了《關于印發(fā)中國綠色碳基金碳匯項目相關管理辦法的通知》，隨后國家林業(yè)局和中國綠色碳基金又相繼組織出版了圖書《中國綠色碳基金造林項目碳匯計量與監(jiān)測指南》《中國綠色碳基金計量方法》。2008年國家林業(yè)局植樹造林司發(fā)布了《關于加強林業(yè)應對氣候變化及碳匯管理工作的通知》，為應對全球氣候變化之要求，應努力推動林業(yè)碳匯項目的開展運行。2011年中國又對早期的《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》進行了修訂，進一步完善了項目的申報程序。2012年1月14日，國家發(fā)改委發(fā)布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，確定北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市七省市將率先開展碳排放權交易試點工作。

（二）實踐成果

中國在京都規(guī)則和在非京都規(guī)則的志愿市場上都在積極開展森林碳匯項目。目前中國實施的林業(yè)碳匯項目主要可分為兩大類：一是基于《京都議定書》條款下的實施清潔發(fā)展機制下的碳匯項目，屬于非志愿市場的碳匯交易，簡稱“CDM碳匯造林項目”，京都規(guī)則下的碳匯項目申報時間長、審批程序復雜、要求相當嚴格；二是非京都規(guī)則下的志愿市場項目，主要是指中國綠色碳基金支持開展的碳匯項目，也包括少量的國內企業(yè)購買碳排放而開展的碳匯交易項目。

截至2013年9月2日，中國在聯合國EB簽發(fā)的CDM項目總數為3 736項，造林再造林碳匯項目數僅有3個[6]。廣西林業(yè)碳匯項目是全世界首個京都規(guī)則下清潔發(fā)展機制造林再造林碳匯項目，項目的實施包括二年的建設期和三十年的運行管理期，這是中國開展的第一個清潔發(fā)展機制規(guī)則的造林再造林碳匯項目。實踐證明，林業(yè)碳匯項目在很大程度上實現了農民增收與保護生物多樣性的雙重目標，為中國接下來開展清潔發(fā)展機制造林再造林項目積累了諸多經驗。

（三）現存問題

現階段中國林業(yè)碳匯發(fā)展面臨諸多瓶頸難題，找到阻礙林業(yè)碳匯進一步發(fā)展的原因并有針對性地對癥下藥，方能更為有效地推動中國林業(yè)碳匯項目的開展運行。

1.林業(yè)碳匯產權歸屬尚不明確

明晰產權是進行林業(yè)碳匯交易的首要前提，從形式上來看，當前中國的林業(yè)碳匯似乎具備了一般產權所應具有的占有權、使用權、收益權及處分權等基本權能，然而在林業(yè)碳匯項目實際運行過程中，公權力與私權利之間出現了難以平衡的矛盾。有學者將林業(yè)碳匯產權形容為“殘缺的產權”[7]。①在中國，森林資源歸屬國家所有或集體所有，農民集體成為林地的所有權者，但這種共有權并不能等額地量化到每個農民個體身上，對于林農而言并沒有獨立的林業(yè)碳匯財產，這便產生了公權力對于私權利的限制和剝奪。

2.林業(yè)碳匯市場法律機制尚未統一

如上文所述，現階段中國尚沒有任何一部法律法規(guī)專門就林業(yè)碳匯交易程序、形式等做出明確界定，而僅有一些《辦法》《通知》等原則性政策規(guī)定，這些《辦法》《通知》不具有法律的約束力，更沒有國家強制力的保障。由于法律機制的缺失，目前在中國還沒有形成一個全國性的有關林業(yè)碳匯計量和監(jiān)測標準，也沒有統一適用的林業(yè)碳匯交易規(guī)則和規(guī)范林業(yè)碳匯交易合同?！疤貏e是經濟條款的約定、使用術語的解釋、法律的適用、糾紛解決的途徑等”[8]，并無統一的標準參考。故而，統一全國性的林業(yè)碳匯標準與健全市場交易法律機制已迫在眉睫。

3.林業(yè)碳匯監(jiān)管與公眾參與機制缺失

林業(yè)碳匯作為一種市場行為，肩負著經濟效益與生態(tài)效益并重的雙重目標，國家政策的引導與扶持讓更多投資者看到了發(fā)展林業(yè)碳匯項目的經濟利益，越來越多的“理性經濟人”紛紛將目光轉向林業(yè)碳匯交易，更不可避免的出現了一些投機倒把出售不合格的林業(yè)碳匯信用指標的行為，而針對這一危害交易市場良性發(fā)展的行為，中國并沒有專門的國家機關或機構對其加以監(jiān)督管理。加之林業(yè)碳匯于中國而言實屬舶來品，對于其重要性與積極影響的認識與理解尚未達到深入人心的地步，因而公眾參與機制也并不完善。

三、構建生態(tài)文明視域下的林業(yè)碳匯機制

林業(yè)碳匯制度孕生于中國的生態(tài)環(huán)境法治建設過程之中，面對已有的立法與制度缺陷，中國應在充分借鑒他國已有經驗與考量中國發(fā)展現狀的基礎之上，有針對性地確立適合中國國情的林業(yè)碳匯發(fā)展機制。

（一）推動林業(yè)碳匯項目發(fā)展的現實意義

林業(yè)碳匯項目的發(fā)展有益于黨的十八屆三中全會所倡導的系統完整的生態(tài)文明體系的構建，與低碳經濟發(fā)展之目標相契合，有助于實現環(huán)境公益與私益的平衡，更是中國勇于承擔國際公約義務的有力見證。

1.加強環(huán)境保護，踐行低碳發(fā)展

此起彼伏的全國水污染事件讓我們痛心疾首，揮之不去的連日霧霾讓我們無可奈何，環(huán)境污染與破壞事故的頻繁發(fā)生不僅讓我們深諳環(huán)境的日益惡化，更為接下來的經濟發(fā)展敲響了警鐘。工業(yè)文明社會本不可避免的經濟效益與生態(tài)效益的沖突矛盾可謂是愈演愈烈。發(fā)展林業(yè)碳匯項目有助于彌補經濟發(fā)展給環(huán)境保護帶來的破壞與傷害。綠色發(fā)展、低碳發(fā)展不應僅僅成為一句口號，落實減排目標、加強營林造林已是迫在眉睫的任務。

2.平衡私益與公益，實現環(huán)境公平

亞當·斯密曾說，利己性是“支配個人的一切行動、使其在某一問題上根據利害觀點采取某一行動的原則?！盵9]在公眾行使環(huán)境權利時，固有的利己性不可避免地會與環(huán)境公益產生沖突，據此，平衡環(huán)境公益與私益成為擺在我們面前的首要難題。林業(yè)碳匯交易的出現可謂是雪中送炭，一方面，該制度可以使林業(yè)碳匯經營業(yè)主獲得其本應享有的林業(yè)碳匯收入，另一方面，從環(huán)境公益角度而言，更是實現了減緩溫室氣體排放，促進生態(tài)環(huán)境保護的初衷目的。

3.應對氣候變化，履行國際公約

芝加哥氣候交易所創(chuàng)始人、首席執(zhí)行官理查德·桑德爾曾預言，“國際碳交易市場將最終成長為超過十萬億美元的超大型市場，有望超過石油市場，成為世界第一大市場?！盵10]碳匯市場存在著無限的潛力與商機。有關資料顯示，雖然中國目前的人均排放量很低，但是年排放總量卻已經超過全球總量的10%，中國于2007年成為溫室氣體世界第一排放大國[11]。作為應對氣候變化國際公約的締約國，中國有責任在實現減排目標、加強環(huán)境保護等方面盡到應有之義務。

（二）林業(yè)碳匯機制的域外考察及對中國的啟示

國際上存在著兩大林業(yè)碳匯交易市場：京都市場和非京都市場。京都市場是指以歐盟為中心，符合《京都議定書》碳交易機制的國家之間的交易；非京都市場主要是指以美國為中心，基于自愿碳減排的志愿市場[12]。

作為目前全球最大的溫室氣體減排交易市場——歐盟排放貿易計劃從2013年起，增加排放權拍賣量，2013年至少有50%的排放權用于拍賣，與第二階段相比約增加了3%[13]。美國則通過建立集中的碳匯交易市場機制，監(jiān)督管理相應州的林業(yè)碳匯交易與運行。其中從事森林碳匯信用交易的機構主要有四個：一是芝加哥氣候交易所；二是加州氣候行動登記所；三是區(qū)域溫室氣體排放倡議；四是國家自愿申報溫室氣體排放計劃[14]。其中，芝加哥氣候交易所影響最為顯著。國際林業(yè)碳匯交易市場的平穩(wěn)運行為中國提供了借鑒與啟示。完善國家立法，統一行業(yè)標準，明確各方權責，規(guī)范交易行為，加強政府監(jiān)管等，都為中國的林業(yè)碳匯交易市場的確立指明了道路。

（三）完善中國林業(yè)碳匯交易的法律與制度構想

林業(yè)碳匯機制建設并非一朝一夕之事，唯有現行立法與制度構建相結合，方能實現國家環(huán)境管理與公眾參與監(jiān)督并行推進，真正發(fā)揮“林業(yè)”于“碳匯”的積極影響，推動中國林業(yè)碳匯制度的日臻完善。

1.完善林業(yè)碳匯法律保障機制

在京都規(guī)則下，碳匯雙方皆為國家，且適用《京都議定書》之規(guī)定，不屬于國內法的調整范圍。在這里筆者探討的主要是志愿市場下的林業(yè)碳匯法律規(guī)制問題?，F階段中國林業(yè)碳匯交易過程中凸顯的產權模糊，交易規(guī)則、交易合同、計量和監(jiān)測標準不統一等問題嚴重制約著中國林業(yè)碳匯交易的平穩(wěn)運行。承認林業(yè)碳匯的私有性，明確碳匯作為私有財產的法律地位，賦予林農更多的碳匯權利方為推動林業(yè)碳匯交易發(fā)展的題中之義。

2.注重林業(yè)碳匯項目風險防范

林業(yè)碳匯項目的開展需要較大規(guī)模的人力、物力、財力投資，申報、運行的程序復雜且期限較長，相較于普通的經濟活動，林業(yè)碳匯交易并不具簡便快捷的特性。加之中國現行立法鮮有對交易的程序、方式、期限等具體問題加以明確細化，因而在林業(yè)碳匯項目的實際運行過程中往往困難重重。

3.鼓勵公眾參與加強國家監(jiān)管

相較于非志愿市場碳匯交易的如火如荼，中國在志愿市場中開展的林業(yè)碳匯項目可謂是問題重重。我們并不否認市場運行中存在著固有的弱點，但只要通過適當的監(jiān)管和疏導，便可在一定程度上克服這種缺陷，公眾參與和國家監(jiān)管顯得尤為重要。據此，我們可借鑒京都規(guī)則下的監(jiān)管模式，對林業(yè)碳匯項目進行環(huán)境影響評價，對參與交易的組織、機構進行嚴格審查，對項目可能產生的各方面影響進行預測和評估，在交易進行過程中可通過構建碳排放的信息披露制度實現有效監(jiān)測。公眾監(jiān)管與國家治理雙管齊下，為林業(yè)碳匯交易保駕護航。

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[責任編輯 陳 鶴]