史連杰

摘 要：新生代農(nóng)民工作為進(jìn)城農(nóng)民工的主體，為中國城市的發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)，但他們強烈的市民化需求卻因社會保障的缺失而嚴(yán)重受阻。其問題的解決，關(guān)系到中國城市化和新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行。分析新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程中社會保障缺失的現(xiàn)狀及原因，提出解決新生代農(nóng)民工社會保障問題的對策思路，推進(jìn)其市民化進(jìn)程就成了刻不容緩的問題。

關(guān)鍵詞：新生代農(nóng)民工；市民化；社會保障

中圖分類號：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）22-0047-03

一、關(guān)于新生代農(nóng)民工及其市民化的認(rèn)識

“新生代農(nóng)民工”，主要是指1980年代以后出生，16周歲以上的具有農(nóng)民身份而在城鎮(zhèn)從事工資性收入的特殊勞動群體[1]。2010年1月31日，國務(wù)院發(fā)布的2010年中央一號文件《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》中，首次使用了“新生代農(nóng)民工”的提法，并要求采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題，讓新生代農(nóng)民工市民化。隨著第一代農(nóng)民工年齡的增大和逐步返回農(nóng)村，新生代農(nóng)民工已經(jīng)成為農(nóng)民工的主體。他們年輕、缺乏務(wù)農(nóng)經(jīng)驗、受教育程度和擇業(yè)期望值較高以及趨向于城市生活消費習(xí)慣等特點，決定了他們是最具市民化意愿、距離市民化最近的農(nóng)民工群體。

二、社會保障對新生代農(nóng)民工市民化的促進(jìn)作用

新生代農(nóng)民工雖然在逐步的城市化，但卻仍然是城市的“邊緣人”，并未真正融入城市，社會保障的缺失和滯后正成為阻礙和制約中國新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程的核心要素，社會保障對新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程具有重大的促進(jìn)作用。

（一）社會保障有利于強化新生代農(nóng)民工市民化意愿和提高其市民化能力

新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程取決于兩個因素：一個是外部宏觀因素，如制度等；另一個是新生代農(nóng)民工自身的內(nèi)部因素，即市民化意愿和市民化能力。就當(dāng)前新生代農(nóng)民工的實際看，他們的市民化意愿是比較強烈的，最缺的還是市民化能力，這種能力最直接、最現(xiàn)實的體現(xiàn)就是新生代農(nóng)民工有能力在城市生存下去并過上普通市民的生活[2]。然而，由于社會保障的缺失和滯后，致使新生代農(nóng)民工經(jīng)常面對失業(yè)、疾病、養(yǎng)老的困擾和顧慮，嚴(yán)重影響其市民化的意愿和能力。健全的農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)，能幫助他們把握并創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，化解城市生活的各種風(fēng)險，使他們的收入能夠維持自己及家人在城市中低水平的生活費用，安心在城市發(fā)展。

（二）社會保障有利于促進(jìn)新生代農(nóng)民工完全退出農(nóng)村

新生代農(nóng)民工對社會保障的需求更高于第一代農(nóng)民工，他們更需要勞動權(quán)益的保護。具體來說，就是逐步解決新生代農(nóng)民工的失業(yè)保險、工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、生育保險及住房和教育等方面保障問題。由于中國農(nóng)村社會保障制度不夠完善，城市又無法為新生代農(nóng)民工提供合適的社會保障，致使新生代農(nóng)民工成為城市和農(nóng)村之間的夾心群體，進(jìn)退唯谷[3]。要使新生代農(nóng)民工實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換，就要打破城鄉(xiāng)社會二元分裂結(jié)構(gòu)。解決新生代農(nóng)民工社會保障缺失問題，可以加快新生代農(nóng)民工完全進(jìn)入城市的步伐，不斷強化新生代農(nóng)民工市民化的意愿和提高其市民化的能力，有助于新生代農(nóng)民工完全退出農(nóng)村。這不僅對整個社會的穩(wěn)定和諧發(fā)展乃至于長治久安都有著深遠(yuǎn)的意義，也關(guān)系到中國二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)能否成功轉(zhuǎn)型。

（三）社會保障有利于促進(jìn)新生代農(nóng)民工更好地融入城市

新生代農(nóng)民工有很迫切的市民化意愿和極強烈的城市歸屬感，但由于他們經(jīng)常面臨失業(yè)、工傷、疾病等風(fēng)險卻沒有任何保障，難以真正融入城市、扎根于城市。從農(nóng)民工社會保障與農(nóng)民工回流的關(guān)系分析，盡管農(nóng)民工回流的原因有回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、家庭原因和在外就業(yè)困難等，但沒有合適的農(nóng)民工社會保障，不能享受城市社會保障待遇是最根本的原因。城市如果能夠做到在社會保障上對新生代農(nóng)民工持開放和接納的態(tài)度，便會大大加快新生代農(nóng)民工在城市的融合速度。同時，和城市人平等的社會保障有利于幫助農(nóng)民工樹立融入城市的信心，消除他們和城里人不平等的思想顧慮。這不僅可以促進(jìn)新生代農(nóng)民工進(jìn)一步融入城市生活，更有利于社會的穩(wěn)定與和諧。

三、新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程中社會保障現(xiàn)狀及原因分析

（一）新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程中社會保障現(xiàn)狀

1.從社會保險來看：在失業(yè)保險方面，農(nóng)業(yè)部2005年的調(diào)查顯示，全國范圍內(nèi)只有9.6%的用人單位為農(nóng)民工購買了失業(yè)保險；醫(yī)療保險方面，絕大部分新生代農(nóng)民工仍然沒有被基本醫(yī)療保險所覆蓋，看病支出基本是自己負(fù)擔(dān)，用人單位支出的不足實際看病費的十二分之一；在養(yǎng)老保險方面，據(jù)調(diào)查顯示，有83%的農(nóng)民工沒有參加社會養(yǎng)老保險，而且目前農(nóng)民工養(yǎng)老保險還出現(xiàn)了參保率低、退保率高的現(xiàn)象[4]；在工傷保險方面，農(nóng)民工參與工傷保險的比例低，一些企業(yè)為了降低工傷保險的成本，采用少報農(nóng)民工人數(shù)等方法來逃避應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，農(nóng)民工工傷糾紛問題仍然比較突出。

2.從社會福利來看：首先，在住房條件方面，新生代農(nóng)民工相對于第一代農(nóng)民工有了一些改善，但他們現(xiàn)在還是以租賃房、工棚和單位宿舍為主要居住方式。其次，在繼續(xù)教育方面，雖然新生代農(nóng)民工們受教育程度和文化素質(zhì)普遍要高于第一代，但由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和技術(shù)的更新?lián)Q代，企業(yè)對勞動者素質(zhì)和職業(yè)技能的要求越來越高，這使得他們對于教育和職業(yè)技能培訓(xùn)有著非常迫切的需求?？墒?，他們在社會經(jīng)濟地位的“邊緣性”，根本沒有能力依靠自己的力量去滿足這些要求，而用人單位也很少給他們提供培訓(xùn)和進(jìn)修的機會。最后，在勞動保護和保健方面，新生代農(nóng)民工除工資收入外，很少享有其他福利收入。有的企業(yè)設(shè)置一些工資福利待遇，但由于各種因素導(dǎo)致新生代農(nóng)民工難以真正享受[5]。

3.從社會救助來看：首先，在最低生活保障方面，中國目前在城市中已經(jīng)普遍建立起了最低生活保障制度。但它所保障的對象是人均收入低于當(dāng)?shù)厣畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的持有非農(nóng)戶口的城市居民，這使得新生代農(nóng)民工與城市最低生活保障制度無緣。其次，在失業(yè)救助方面，許多城市已為城市居民建立了失業(yè)保險，基本上保障了城市居民的最起碼的生活條件。但新生代農(nóng)民工面臨失業(yè)，特別是遇到像金融危機，因宏觀經(jīng)濟大波動而大面積失業(yè)的情況，卻沒有任何失業(yè)補助，其生活狀況令人堪憂。最后，在法律救助方面，新生代農(nóng)民工由于文化素質(zhì)相對高于第一代農(nóng)民工，當(dāng)合法權(quán)利遭到侵犯時他們會訴諸法律。但是，由于缺乏相應(yīng)的法律知識和無力支付運用法律手段進(jìn)行訴訟的成本，他們的權(quán)利和權(quán)益還是經(jīng)常受到侵犯[6]。endprint

（二）新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程中社會保障缺失的原因分析

新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程中社會保障的現(xiàn)狀不容樂觀，其社會保障的缺失，不僅嚴(yán)重?fù)p害了新生代農(nóng)民工的利益，也不利于其市民化進(jìn)程，究其原因，主要有政府、企業(yè)和農(nóng)民工自身等方面。

1.從政府角度來看：首先，政府職責(zé)履行不到位。各地方政府在履行政府職責(zé)的過程中，過多地參與和卷入到具體的經(jīng)濟實務(wù)中。由于要以產(chǎn)值作為政績評價標(biāo)準(zhǔn)，所以，一些地方政府擔(dān)心為農(nóng)民工參保會影響招商引資和企業(yè)的贏利水平，總是或明或暗地支持或縱容進(jìn)入本地的企業(yè)不為農(nóng)民工參保。其次，社會保障的轉(zhuǎn)移和接續(xù)機制缺失。由于缺少全國統(tǒng)一的社會保障接續(xù)和溝通機制，從而使工作流動性較強的農(nóng)民工社會保障的管理沒有連續(xù)性，導(dǎo)致農(nóng)民工參保缺乏積極性，“退保”現(xiàn)象普遍發(fā)生。最后，信息系統(tǒng)建設(shè)不適應(yīng)農(nóng)民工社會保險的需要。譬如上海和深圳是全國社會保險信息系統(tǒng)建設(shè)做得最好的地區(qū)之一，兩地均建立了全市聯(lián)網(wǎng)的經(jīng)辦信息管理系統(tǒng)，但由于缺乏全國性的網(wǎng)絡(luò)，信息跨省共享和保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)還是難以實現(xiàn)[7]。

2.從企業(yè)角度來看：部分民營企業(yè)、個體工商戶業(yè)主對社會保險缺乏正確的認(rèn)識，錯誤地認(rèn)為參加保險加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，往往違反規(guī)定不參加保險，有些企業(yè)也以外來農(nóng)民工不愿意參加保險為由拒絕參加保險。相當(dāng)多的企業(yè)片面追求利潤最大化，忽視乃至漠視農(nóng)民工的利益訴求。中國不少企業(yè)普遍把農(nóng)民工作為廉價的臨時工使用，不愿意與農(nóng)民工簽訂勞動合同，更不愿意為農(nóng)民工辦理社會保險，繳納相應(yīng)的保障費用，導(dǎo)致很多企業(yè)沒有和農(nóng)民工建立正式的勞動關(guān)系，也沒有加入現(xiàn)有的國家已經(jīng)規(guī)定的應(yīng)該參加的農(nóng)民工社會保障體系。這使得農(nóng)民工在與企業(yè)發(fā)生勞務(wù)糾紛時，沒有法律依據(jù)，其權(quán)益難以得到有效保護 [8]。

3.從農(nóng)民工自身角度來看：首先，新生代農(nóng)民工的收入雖然較第一代農(nóng)民工有所增加，但是據(jù)2005年的調(diào)查結(jié)果顯示，新生代農(nóng)民工的工資多集中于400元～800元之間，占60.1%。新生代農(nóng)民工的可支配收入依然較低，沒有多余的錢來為以后考慮購買社會保險。其次，新生代農(nóng)民工成長環(huán)境普遍優(yōu)于第一代農(nóng)民工，致其憂患意識相對缺乏，很少考慮長遠(yuǎn)的事情，并且他們對社會保障心存疑慮，擔(dān)心繳納的保險費以后收不回來，不愿意參加保險。最后，新生代農(nóng)民工相對于第一代農(nóng)民工來說有較高的擇業(yè)期望值，他們不甘心做最累最苦的活、要求有較高的待遇。所以，當(dāng)用人單位不能滿足他們的要求時他們就會頻繁地跳槽，與第一代農(nóng)民工相比具有更強的流動性和選擇性，不愿意參加繳費標(biāo)準(zhǔn)過高的社會保險。

四、解決新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程中社會保障問題的對策思路

（一）加快健全新生代農(nóng)民工的社會保障體系

1.不斷完善社會保險體系。現(xiàn)代社會保障體系的核心是社會保險，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險三大組成部分。農(nóng)民工所從事的工作主要在條件較差的外部勞動力市場，因工致傷、致殘的事故時有發(fā)生，故農(nóng)民工工傷保險應(yīng)當(dāng)作為最基本的社會保障項目盡快得到確立；由于農(nóng)民工流動性大、工作更換頻繁，在知識、文化水平、個人能力方面與城鎮(zhèn)勞動者還有一定差距，在就業(yè)形式嚴(yán)峻的背景下，他們經(jīng)常失業(yè)，故應(yīng)把新生代農(nóng)民工納入城市失業(yè)保險制度。同時由于計劃生育政策、市場經(jīng)濟的價值觀念以及農(nóng)民工法治意識薄弱，新生代農(nóng)民工將來依靠家庭養(yǎng)老也會遇到很多困難，故應(yīng)建立健全新生代農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度[9]。

2.加快健全社會救助體系。由于社會保險只能覆蓋勞動人口，即使新生代農(nóng)民工本人被社會保險制度所覆蓋，社會保險對于其家庭成員可能遭遇的風(fēng)險也沒有保護作用，這正是新生代農(nóng)民工進(jìn)人城市生活的顧慮所在。政府應(yīng)針對新生代農(nóng)民工建立相應(yīng)的社會救助制度，在他們遭到突發(fā)性的天災(zāi)人禍時能夠給予緊急救援，如食品、醫(yī)療、教育、司法救助與法律援助等。同時積極發(fā)揮民間組織與民間力量的救助作用，大力組織和開展“紅十字會員”、“自愿者”等有益活動，不斷增強社區(qū)服務(wù)和救助功能。

3.加快健全社會福利體系。目前，新生代農(nóng)民工社會保險缺乏，社會福利少之又少。單就目前農(nóng)民工子女義務(wù)教育總體狀況而言，其處境較差、很多權(quán)利缺乏實現(xiàn)的條件，成長環(huán)境有待改善。從短期看，農(nóng)民工子女教育問題直接影響農(nóng)民工市民化意愿和市民化能力；從長遠(yuǎn)看，農(nóng)民工子女教育問題關(guān)系到下一代的基本素質(zhì)。這些會直接影響新生代農(nóng)民工的市民化預(yù)期，因為他們不僅要通過努力而改變自身命運，還要為自己的下一代創(chuàng)造良好的成長環(huán)境。因此，國家和各級政府應(yīng)該在完善農(nóng)民工社會保險制度基礎(chǔ)上，從增進(jìn)農(nóng)民工子女義務(wù)教育福利、農(nóng)民工住房福利和農(nóng)民工精神文化生活福利等方面著手，重視農(nóng)民工的福利問題。

（二）加強政府對新生代農(nóng)民工社會保障運行的監(jiān)管

1.建立健全與新生代農(nóng)民工社會保障相關(guān)的法律法規(guī)，并加強執(zhí)法力度。盡管中國一些發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)頒布了許多社會保障方面的規(guī)章制度，但總的看來，立法層次較低，法律約束力不足。有關(guān)農(nóng)民工社會保障的法律法規(guī)更是很少，農(nóng)民工的權(quán)益缺乏法律保護。所以，中國在完善社會保障的同時，應(yīng)加強對農(nóng)民工的保護，并逐步將一些取得市民資格的農(nóng)民工納入城市社會保障體系。同時還要加大現(xiàn)有法律法規(guī)的執(zhí)法力度，比如，加強執(zhí)行《工傷保險法》、《失業(yè)保險條例》等社會保障方面的法律，以及一些相關(guān)法律的執(zhí)法力度，如《勞動法》、《合同法》、《婦女兒童權(quán)益保護法》等，使新生代農(nóng)民工社會保障事業(yè)納入法制化軌道[10]。

2.建立全國性新生代農(nóng)民工社會保障的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實現(xiàn)管理一體化。針對新生代農(nóng)民工流動性強的特點，應(yīng)當(dāng)建立健全新生代農(nóng)民工登記制度，并利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實現(xiàn)一體化管理。具體來說，在新生代農(nóng)民工城市就業(yè)之初，引導(dǎo)他們到相關(guān)管理部門登記并辦理社?？?，并建立個人社會保障專戶。當(dāng)新生代農(nóng)民工更換工作或者工作城市時仍能繼續(xù)使用該卡，其個人賬戶隨著工作城市自由轉(zhuǎn)移，同時，新生代農(nóng)民工也可以利用網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)繳納保險費、查詢及獲得保障。實行一體化的管理措施，是中國建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的重要手段。endprint

（三）提高企業(yè)和新生代農(nóng)民工個人對參加社會保障的正確認(rèn)識

1.企業(yè)，特別是民營企業(yè)和私營企業(yè)，要積極轉(zhuǎn)變讓農(nóng)民工參加社會保障是加重企業(yè)負(fù)擔(dān)的錯誤認(rèn)識。企業(yè)應(yīng)充分意識到，從長遠(yuǎn)利益來看，新生代農(nóng)民工參加社會保障是能為企業(yè)創(chuàng)造經(jīng)濟和社會效益的，能留住人才防止熟練的技術(shù)人員流失，防止培訓(xùn)新員工而增加企業(yè)的成本，能夠增強企業(yè)的凝聚力、競爭力，幫助企業(yè)樹立良好的社會形象，為企業(yè)創(chuàng)造更多的財富。

2.新生代農(nóng)民工自身也要轉(zhuǎn)變觀念，加強社會保障的意識。從維護新生代農(nóng)民工自身權(quán)益的角度來看，農(nóng)民工可以通過發(fā)展互助組織、管理組織、工會等，使之成為新生代農(nóng)民工與當(dāng)?shù)厣鐣?lián)系的橋梁和紐帶，通過統(tǒng)一培訓(xùn)、宣傳社會保障等額方式讓農(nóng)民工對社會保障有一個正確的認(rèn)識和看法。例如成立“外來人口協(xié)會”，在處理勞資糾紛的過程中，由于它是新生代農(nóng)民工和資方都信任的中介組織，基本能實現(xiàn)一種比較平等的協(xié)商和利益較量，從而有效地維護了外來新生代農(nóng)民工的利益。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]endprint