高曉梅

(山東社會(huì)科學(xué)院，山東濟(jì)南250002)

魯粵蘇浙城市化發(fā)展比較

高曉梅

(山東社會(huì)科學(xué)院，山東濟(jì)南250002)

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)的城市化已被公認(rèn)為是世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的兩大驅(qū)動(dòng)因素之一。城市化是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)繼工業(yè)化之后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)階段，也是我國(guó)當(dāng)前及今后一段時(shí)期內(nèi)面臨的重要課題。作為東部四個(gè)重要的沿海開(kāi)放省份，魯粵蘇浙工業(yè)化程度較高，工業(yè)化水平旗鼓相當(dāng)，但我省城市化發(fā)展水平卻相對(duì)落后，客觀正確地認(rèn)識(shí)城市化，分析差距所在，有助于我省對(duì)癥下藥，更加科學(xué)地推進(jìn)城市化進(jìn)程。

城市化;城鎮(zhèn)化;城市化率;城市發(fā)展質(zhì)量

經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化過(guò)程是工業(yè)化與城市化互動(dòng)發(fā)展的過(guò)程，工業(yè)化為城市化提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，推動(dòng)城市化進(jìn)程，城市化為工業(yè)化提供優(yōu)質(zhì)要素和廣闊的市場(chǎng)，進(jìn)一步提升工業(yè)化水平。一般來(lái)說(shuō)，隨著工業(yè)化水平的提高，城市化水平會(huì)相應(yīng)提高。城市化是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)繼工業(yè)化之后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)階段，也是我國(guó)當(dāng)前及今后一段時(shí)期內(nèi)面臨的重要課題。作為東部四個(gè)重要的沿海開(kāi)放省份，魯粵蘇浙工業(yè)化程度較高，工業(yè)化水平旗鼓相當(dāng)，但城市化水平卻有差異，我省城市化發(fā)展水平相對(duì)落后，既落后于工業(yè)化水平，也落后于其他三省。2012年我省城市化率與工業(yè)化率比值為1．12，低于1．16的全國(guó)平均水平?？陀^正確地認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化，分析差距所在，有助于我省對(duì)癥下藥，更加科學(xué)地推進(jìn)城市化進(jìn)程。

一、對(duì)城市化的基本認(rèn)識(shí)

“城市化”一般是指城市人口占總?cè)丝诒戎氐脑黾?，城市和?zhèn)的人口增加，城市和鎮(zhèn)的建成區(qū)面積擴(kuò)大，城市生活的社會(huì)和行為特征在整個(gè)社會(huì)擴(kuò)展。“城鎮(zhèn)化”一詞出現(xiàn)晚于“城市化”，這是我國(guó)學(xué)者創(chuàng)造的一個(gè)新詞匯，國(guó)外并無(wú)“城市化”與“城鎮(zhèn)化”的區(qū)分?！俺擎?zhèn)化”與“城市化”在本質(zhì)上為同一個(gè)概念，之所以區(qū)分“城市化”與“城鎮(zhèn)化”，主要是那些強(qiáng)調(diào)此概念者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)大中城市發(fā)展取向比較明顯，“鎮(zhèn)”的發(fā)育不足，城和鎮(zhèn)的級(jí)別也不一樣，雖然兩者均受制于“下管一級(jí)”體制?！俺擎?zhèn)化”一詞最早出現(xiàn)于1991年，學(xué)者型官員辜勝阻在其論文《非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化研究》中使用并拓展了“城鎮(zhèn)化”概念，得到眾多研究者的響應(yīng)?！俺擎?zhèn)化”一詞最早出現(xiàn)在我國(guó)最高官方文件中是在中共十五屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》。應(yīng)該說(shuō)，城鎮(zhèn)化的提法緣于我國(guó)特有的國(guó)情。在我國(guó)，村，鎮(zhèn)，市既是一個(gè)區(qū)域概念，又有對(duì)權(quán)利的界定，還有大小的差別。市比鎮(zhèn)不但自主權(quán)大，規(guī)模也大。在中國(guó)這樣的語(yǔ)境下，“城”與“市”或“鎮(zhèn)”的組合，就出現(xiàn)了不同的衍生意義。通常認(rèn)為“城市”比較大，級(jí)別高;而“城鎮(zhèn)”則比較小，級(jí)別低，故有“大城市”、“小城鎮(zhèn)”之稱(chēng)謂。稱(chēng)之為“城鎮(zhèn)化”，實(shí)際上是加入了價(jià)值的取向，其背后隱含著希望人口更均衡地聚集，不要一窩蜂涌向大城市的初衷。實(shí)際上，城鎮(zhèn)化的說(shuō)法并不見(jiàn)得科學(xué)，可謂是仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智。經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生認(rèn)為，國(guó)際上都稱(chēng)城市化，我國(guó)城市規(guī)劃法中說(shuō)明城市已包括鎮(zhèn)，故城鎮(zhèn)化是生造出來(lái)的病詞。當(dāng)初用城鎮(zhèn)化似乎為重視中小城鎮(zhèn)，其實(shí)這個(gè)提法恰好限制了鎮(zhèn)的發(fā)展。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，城市化只強(qiáng)調(diào)城市，城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)城市與鎮(zhèn)，至此脫離英文原意。也有人稱(chēng)地區(qū)間甚至國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)就是核心城市間的競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)榧?jí)別越高的城市，如倫敦、紐約等全球城市掌控著世界生產(chǎn)的組織和調(diào)配。所以近來(lái)沿海的一些省份如廣東，已經(jīng)又用“城市化”替代了“城鎮(zhèn)化”，希望把發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到城市質(zhì)量的提高上。實(shí)際上，在城市化較為成熟的后期階段，人口的流動(dòng)已不再是由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)的流動(dòng)，而是非農(nóng)人口在城市間的重新聚集。

無(wú)論“城市化”還是“城鎮(zhèn)化”，都是對(duì)社會(huì)發(fā)展中農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移這一現(xiàn)象的描述，都是對(duì)urbanization這一名詞的翻譯，它描述的是一種客觀的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象，沒(méi)有必要刻意進(jìn)行主觀區(qū)分，也不宜加入政策的取向。本文更傾向于城市化的提法，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合變遷的結(jié)果，城市化既是農(nóng)業(yè)活動(dòng)向非農(nóng)業(yè)活動(dòng)轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的經(jīng)濟(jì)變遷過(guò)程，也是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口以及城鎮(zhèn)文化、生活方式和價(jià)值觀念向農(nóng)村擴(kuò)散的社會(huì)變遷過(guò)程，還是各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)向城鎮(zhèn)地區(qū)聚集及聚集后再擴(kuò)散的空間變遷過(guò)程。城市化發(fā)展水平關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面，既包括城市化率水平指標(biāo)，也包括城鎮(zhèn)化速度指標(biāo)，還包括反映城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平和城鄉(xiāng)一體化水平的質(zhì)量指標(biāo)，牽涉到一個(gè)復(fù)雜龐大的系統(tǒng)工程和一系列質(zhì)量指標(biāo)。

從國(guó)家層面看，城市化滯后于工業(yè)化一直存在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中。到2012年，以人均國(guó)民收入水平衡量，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)處于中上等收入國(guó)家水平，但用城鎮(zhèn)化率衡量，我國(guó)城鎮(zhèn)人口占全社會(huì)人口比重只有52．6%，還處于中等收入國(guó)家水平，城市化明顯滯后于工業(yè)化。即使是這樣的城市化水平，我國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎厝匀淮嬖诤艽蟮摹疤摳摺背煞?。一是農(nóng)村地區(qū)“被城鎮(zhèn)化”。上世紀(jì)90年代我國(guó)許多地、縣改為市后，將大量周邊農(nóng)村劃為市區(qū)，同時(shí)大中城市為了實(shí)現(xiàn)城市空間擴(kuò)張，也將大量郊區(qū)縣歸并為市區(qū)，但這些被劃歸為市區(qū)的農(nóng)村，有相當(dāng)一部分并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，這里的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)依然是農(nóng)村水平，農(nóng)民的生活消費(fèi)方式也沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變。二是農(nóng)村人口“被市民化”。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)口徑，2012年我國(guó)城鎮(zhèn)人口7．1億人，但實(shí)際享受城鎮(zhèn)化制度安排的人口要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于該數(shù)據(jù)，其中大量(約1．6億人)農(nóng)民工由于戶籍限制，無(wú)法真正享受城鎮(zhèn)化成果，但卻被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，僅考慮這一項(xiàng)因素，我國(guó)的城市化率就會(huì)大打折扣。顯然，與現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相比較，我國(guó)的城市化不是超前了，而是明顯落后了。

二、魯粵蘇浙四省城市化發(fā)展特點(diǎn)分析

從省域?qū)用婵?，近年?lái)，魯粵蘇浙四省城市化發(fā)展無(wú)論水平還是質(zhì)量都有很大的提升，但仍有差異。我省與粵蘇浙城市化發(fā)展的差距表現(xiàn)在城市化率、城市化發(fā)展速度和城市化發(fā)展質(zhì)量三個(gè)方面。既有數(shù)量上的差距，也有質(zhì)量上的差距，既有靜態(tài)差距，也有動(dòng)態(tài)差距，既有整體差距，也有個(gè)體差距。

首先是四省城市化率逐年提高，但差距趨于擴(kuò)大。為了便于數(shù)據(jù)的獲取和比較，城市化率均按常住人口占總?cè)丝诘谋戎赜?jì)算。從全省范圍看，改革開(kāi)放以來(lái)，我省城市化率一直呈穩(wěn)步提高趨勢(shì)。城市化率從1978年的8．7%提高到2012年的52．4%，大致經(jīng)歷了起步發(fā)展、穩(wěn)定階段以及加速發(fā)展三個(gè)階段，34年間我省城市化率提高了43．7個(gè)百分點(diǎn)。同期，全國(guó)城市化率提高34．7個(gè)百分點(diǎn)，我省與全國(guó)平均水平的差距由1978年的9．2%縮小到0．2%。但除個(gè)別年份超過(guò)全國(guó)平均水平外，我省城市化率基本是落后于全國(guó)平均水平的，在全國(guó)各省(市、區(qū))城市化率排名中居第14位。同期，粵蘇浙城市化率分別提高了 51．1、49．3、48．7 個(gè)百分點(diǎn)，我省差距從改革初期的 7．6、5．0、5．8 個(gè)百分點(diǎn)分別擴(kuò)大至2012年的15．0、10．6、10．8個(gè)百分點(diǎn)，均呈擴(kuò)大趨勢(shì)，城市化率一直是四省中最低的。我省城市化率2011年首次突破50%大關(guān)，比廣東、浙江、江蘇分別晚了13年、10年和6年。

1978～2012年魯粵蘇浙四省及全國(guó)城市化率變化情況(單位:%、百分點(diǎn))

圖1 1978～2012年魯粵蘇浙四省及全國(guó)城市化率變動(dòng)趨勢(shì)

就城市個(gè)體城市化率看，差距更大。2012年，珠三角的城市化率為83．84%，南京為80．23%，杭州也達(dá)74%，而濟(jì)南只有65．75%，不及70%，綜合城市化水平更低，在省內(nèi)僅排第六。目前，廣東省21個(gè)地級(jí)市中有8個(gè)城市城市化率超過(guò)80%，深圳、珠海、佛山城市化率達(dá)100%;浙江11個(gè)設(shè)區(qū)市中有6個(gè)城鎮(zhèn)人口比重超過(guò)60%;江蘇境內(nèi)13個(gè)地級(jí)市均超過(guò)50%，最低的宿遷也已達(dá)到51%，實(shí)現(xiàn)了全域城市化，而我省17個(gè)地級(jí)市中只有4個(gè)城市化率超過(guò)60%，8個(gè)城市化率超過(guò)50%，地處四省交界的菏澤城市化率還不及40%。

二是四省增長(zhǎng)速度高于全國(guó)平均水平，但我省慢于粵蘇浙。改革開(kāi)放以來(lái)，魯粵蘇浙四省的城市化發(fā)展速度都比較快，年均提高均超過(guò)1個(gè)百分點(diǎn)，高于全國(guó)平均水平。具體來(lái)看，廣東省的城市化發(fā)展速度最快，改革開(kāi)放以來(lái)的年均增幅最高，達(dá)1．5個(gè)百分點(diǎn)，但進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，廣東省的發(fā)展速度有所放緩，特別是近五年來(lái)年均增幅僅有0．85個(gè)百分點(diǎn)，在四省中最低。江蘇省的城市化發(fā)展速度次之，改革開(kāi)放以來(lái)的年均增幅是1．45個(gè)百分點(diǎn)，但呈逐漸加速趨勢(shì)，特別是新世紀(jì)以來(lái)年均增幅達(dá)到1．79個(gè)百分點(diǎn)，在四省中是最高的。浙江省的城市化發(fā)展速度位居第三，改革開(kāi)放以來(lái)的年均增幅是1．43個(gè)百分點(diǎn)，但近三年發(fā)展速度較快，年均增幅達(dá)到1．77個(gè)百分點(diǎn)。我省的城市化發(fā)展速度最慢，改革開(kāi)放以來(lái)的年均增幅僅有1．29個(gè)百分點(diǎn)，分別比廣東、江蘇和浙江省低0．21、0．16和0．14個(gè)百分點(diǎn)，雖然進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，年均增速超過(guò)廣東省，但發(fā)展水平依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于廣東省?？偟目?，從改革開(kāi)放至今，其它三省城市化增長(zhǎng)速度都快于我省，廣東增長(zhǎng)速度最，也最平穩(wěn)，近10年尤其是近5年以來(lái)，江蘇后來(lái)居上，增長(zhǎng)速度超過(guò)廣東躍居第一。若以這樣的發(fā)展態(tài)勢(shì)下去，我省城市化發(fā)展差距只會(huì)越拉越大。

三是城市發(fā)展質(zhì)量還不高，城市體系仍有待完善。合理的城市結(jié)構(gòu)和城市布局是城市發(fā)展水平的重要標(biāo)志，也是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要保證。從城市規(guī)模構(gòu)成看，我省城市布局還不盡合理，城市規(guī)模缺乏層次，既缺乏特大型城市，目前還沒(méi)有400萬(wàn)以上的城市，江蘇、浙江和廣東都有1到2個(gè)，也缺乏20－50萬(wàn)的小型城市，浙江有1個(gè)、廣東有4個(gè)。另外，我省17個(gè)地級(jí)城市中有8個(gè)規(guī)模在100－200萬(wàn)之間，江蘇13個(gè)地級(jí)城市中有7個(gè)規(guī)模在200－400萬(wàn)之間，浙江11個(gè)地級(jí)城市中有5個(gè)集中于50－100萬(wàn)之間，廣東21個(gè)地級(jí)城市中有7個(gè)和6個(gè)分別集中于100－200萬(wàn)和50－100萬(wàn)?？傮w看，我省城市規(guī)模缺乏層次性，缺乏特大城市和小型城市;江蘇省的各城市規(guī)模較大，200萬(wàn)以上的占了8/13;浙江省的各城市規(guī)模偏小，100萬(wàn)以下的占了9/11;廣東省的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)性較好，各級(jí)規(guī)模城市分布富有層次性。(如下圖)

在組織關(guān)系比較弱散的農(nóng)村，各級(jí)政府的資金、政策等無(wú)法直接對(duì)接分散的村民，需要村干部將政策學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)以后，再傳達(dá)給村民，因此，村干部的素質(zhì)和人格魅力決定了村民對(duì)政策理解的程度，進(jìn)而影響村民對(duì)閑置宅旅游開(kāi)發(fā)的意愿和積極性。

從城區(qū)建設(shè)情況來(lái)看，我省城區(qū)面積最大，但建成區(qū)面積小于廣東省，且建成區(qū)面積占城區(qū)面積的比例在四省中是最小的。就城市人口密度來(lái)講，我省為1349人/平方公里，也低于其他三省。廣東省的城區(qū)建設(shè)程度以及人口容納度在四省中明顯處于領(lǐng)先地位。就四省省會(huì)城市的情況看，濟(jì)南與廣州、南京、杭州在這些指標(biāo)方面的差距更大。

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、居民生活水平和生活環(huán)境及一體化等質(zhì)量指標(biāo)也是衡量城市化發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展水平的重要因素，我省這些指標(biāo)與粵蘇浙也存在較大差距。

與城市化率的差距相比，這些方面關(guān)系到人的城鎮(zhèn)化水平，更能反映深層次的矛盾和問(wèn)題，更加關(guān)鍵，值得引起我省高度重視。

城市化發(fā)展水平主要體現(xiàn)在城市化率、城市化發(fā)展速度和城市化發(fā)展質(zhì)量三個(gè)方面。就理論上講，“三高”組合無(wú)疑是最優(yōu)的組合，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展看，“高低高”不失是具有現(xiàn)實(shí)意義的次優(yōu)選擇，高高低和三低則都是不經(jīng)濟(jì)、不可取的組合。根據(jù)納瑟姆曲線描述的城市化發(fā)展規(guī)律，魯粵蘇浙四省目前均處于30%—70%城市化快速發(fā)展階段，粵蘇浙均已進(jìn)入60%—70%城鎮(zhèn)化中后期發(fā)展階段，廣東已步入中后期穩(wěn)定發(fā)展階段，江蘇和浙江處于中后期快速發(fā)展階段。總的看，四省城市化普遍存在重發(fā)展速度輕發(fā)展質(zhì)量的傾向，都面臨發(fā)展與轉(zhuǎn)型的雙重任務(wù)。我省基本屬于“三低”型，還處于中期加速發(fā)展階段，城市化滯后于工業(yè)化進(jìn)程，大力提高城市化發(fā)展水平是我省當(dāng)前面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。

2012年四省城市建設(shè)情況

三、山東城市化發(fā)展滯后的原因分析

與工業(yè)化發(fā)展差距和經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不同，城市化發(fā)展差距體現(xiàn)的是綜合性差距。我省城市化滯后原因是多方面的，有客觀的，也有主觀的，表面的差距好解決，藥到就能除病，比如只要調(diào)整一下統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，把符合特定條件的新型農(nóng)村社區(qū)人口劃為城鎮(zhèn)戶口，人口城鎮(zhèn)化率就會(huì)大幅度提高。內(nèi)在的差距卻非一日之寒，是日積月累長(zhǎng)期積淀形成的，需要時(shí)間慢慢去改善，只有具體問(wèn)題具體分析，才能找到病根，對(duì)癥下藥，促進(jìn)我省城市化健康發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，原因主要有以下方面:

一是省情特點(diǎn)決定的。我省是人口大省、農(nóng)業(yè)大省，人口基數(shù)大，農(nóng)村人口多。2012年我省常駐人口達(dá)9685萬(wàn)人，而江蘇和浙江分別只有7920萬(wàn)和5477萬(wàn)，廣東雖總?cè)丝诔^(guò)我省，但很大部分是外來(lái)流動(dòng)人口，流動(dòng)人口占到全國(guó)的1/3，而且外來(lái)人口中相當(dāng)部分是來(lái)自全國(guó)各地的、具有一定技能或?qū)W歷的、素質(zhì)較高的勞動(dòng)力，多數(shù)是流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，廣州戶籍人口與非戶籍人口比例相當(dāng)，而深圳流動(dòng)人口是本地人口的5倍之多。而我省流動(dòng)人口中來(lái)自省外的高層次、高素質(zhì)人才卻較少，大多是來(lái)自西部落后地區(qū)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，這些人多數(shù)沒(méi)有職業(yè)技能、學(xué)歷不高，甚至沒(méi)有高中畢業(yè)，就業(yè)機(jī)會(huì)少，只能在周邊從事一些簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)，對(duì)城市的貢獻(xiàn)小。這就意味著我省城鎮(zhèn)化每提高一個(gè)百分點(diǎn)，需要比江蘇和浙江多轉(zhuǎn)移17萬(wàn)和42萬(wàn)人，成本和代價(jià)更大，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平更難。不僅如此，我省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口達(dá)5559萬(wàn)，農(nóng)村人口比重大，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低，就業(yè)比重偏大。2010年我省農(nóng)業(yè)人口的就業(yè)比例為35．5%，而廣東、江蘇、浙江分別只有26．6%、22．3%、16．0%，僅農(nóng)民工就有2330萬(wàn)人，占全省總?cè)丝诘慕?/4，大約占到全國(guó)農(nóng)民工總數(shù)的9%。

二是受傳統(tǒng)文化和地域文化的影響大。人的思維模式和行為方式受到地域文化的深刻影響。與深受嶺南文化和吳越文化影響的粵蘇浙不同，我省是儒家文化的發(fā)源地，齊魯文化影響深遠(yuǎn)。老百姓自古以來(lái)就有離土不離鄉(xiāng)和父母在不遠(yuǎn)行的故鄉(xiāng)情結(jié)，故形成了本地城鎮(zhèn)化、縣域城鎮(zhèn)化為主的發(fā)展模式，全省流動(dòng)人口中有85%在省內(nèi)流動(dòng)，50%在本縣內(nèi)流動(dòng)，人口鄉(xiāng)——城流動(dòng)和省外流動(dòng)性弱，人口流動(dòng)對(duì)城鎮(zhèn)化率提高的貢獻(xiàn)較小。從地域來(lái)講，齊魯文化分屬兩大文化系統(tǒng)，齊屬開(kāi)放的海洋文化，多進(jìn)取而少保守，魯屬封閉的農(nóng)耕文化，多保守而少進(jìn)取，尤其是受魯文化影響較大的魯西南地區(qū)，官本位情結(jié)比較濃厚，相對(duì)缺乏闖蕩天下、勇于創(chuàng)新、敢為人先、擔(dān)當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)的膽氣和魄力。這些與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和時(shí)代精神不相吻合的傳統(tǒng)觀念是前進(jìn)道路上的思想障礙，會(huì)阻礙城市化的進(jìn)程，畢竟城市化的本質(zhì)是人的城市化。

三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，第三產(chǎn)業(yè)比重低。城鎮(zhèn)化水平低與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)落后有直接關(guān)系。第二產(chǎn)業(yè)是集聚、配套和帶動(dòng)能力最強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，我省第二產(chǎn)業(yè)比重在四省當(dāng)中是最高的。但我省重工業(yè)比重過(guò)大，特別是重工業(yè)和煤炭、石油等初級(jí)原材料工業(yè)占比很高，大大高于其他省份。這類(lèi)產(chǎn)業(yè)對(duì)增加就業(yè)和吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的貢獻(xiàn)較小，對(duì)資源的消耗和環(huán)境的污染較大，我省萬(wàn)元工業(yè)增加值創(chuàng)造的就業(yè)崗位大大低于其他省份，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例與浙江和江蘇的差距在10個(gè)百分點(diǎn)以上，也低于廣東，與工業(yè)大省的地位極不相稱(chēng)。第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)容量一般是工業(yè)的兩倍，就業(yè)彈性大，在吸納勞動(dòng)力就業(yè)方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，能夠吸納各種不同素質(zhì)的勞動(dòng)者就業(yè)，通過(guò)大力發(fā)展服務(wù)業(yè)增加就業(yè)是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)?；浱K浙三產(chǎn)就業(yè)比重都高于一產(chǎn)就業(yè)比重，而我省第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重目前仍沒(méi)有超過(guò)33%，是四省中比例最低的，低于一產(chǎn)就業(yè)比重，直接延緩了農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移過(guò)程。

四是制度創(chuàng)新不足，行政效率低，民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)少，經(jīng)濟(jì)缺乏活力。非公經(jīng)濟(jì)，尤其是民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)是重要的經(jīng)濟(jì)成分，它具有政府投資和國(guó)有經(jīng)濟(jì)無(wú)法替代的功能和作用。但民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)等非公經(jīng)濟(jì)成分的發(fā)展壯大，離不開(kāi)寬松的營(yíng)商環(huán)境和必要的政策支持，這就要求政府在制度方面有所突破和創(chuàng)新，并因此可能要承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)甚至是政治風(fēng)險(xiǎn)，而現(xiàn)行的追求顯績(jī)的政績(jī)考核導(dǎo)向機(jī)制，不能產(chǎn)生有效的激勵(lì)，行為主體自然會(huì)降低制度創(chuàng)新的積極性和主動(dòng)性。而創(chuàng)新不足，導(dǎo)致我省行政辦事效率低下，制約了民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)的更快發(fā)展，造成經(jīng)濟(jì)活力不足。我省民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)無(wú)論在數(shù)量、規(guī)模和實(shí)力方面都無(wú)法與粵蘇浙匹敵。此外，我省在土地制度、戶籍制度、社會(huì)保障制度、行政管理制度等方面缺乏開(kāi)創(chuàng)性的改革舉措，創(chuàng)新力度小，城鄉(xiāng)分割狀況沒(méi)有得到有效扭轉(zhuǎn)，現(xiàn)有的土地制度、戶籍制度阻礙了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市市民的轉(zhuǎn)化，要素流動(dòng)不暢通，行政成本高，一體化程度低，都在一定程度上阻礙了城市化進(jìn)程。

五是缺乏有影響力的增長(zhǎng)極帶動(dòng)，大城市和城市群實(shí)力不強(qiáng)，輻射帶動(dòng)作用弱。大城市和城市群在城市化進(jìn)程中有著不可或缺的地位和作用。國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)證明，城市發(fā)展較快的國(guó)家和地區(qū)一定有實(shí)力強(qiáng)大的城市或城市群。濟(jì)南、青島作為我省兩大中心城市，無(wú)論是人口規(guī)模還是經(jīng)濟(jì)實(shí)力與廣東的深圳、廣州，江蘇的蘇州、南京，浙江的寧波、杭州都不在一個(gè)層級(jí)上。當(dāng)然，城市與城市的競(jìng)爭(zhēng)，不是單純GDP的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)際上，它們?cè)谠鲩L(zhǎng)效益、輻射功能、生態(tài)環(huán)境、文化制度、營(yíng)商環(huán)境、公共服務(wù)水平、民生幸福等綜合指標(biāo)方面也存在不少差距。此外，我省雖然地處環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈和京津冀經(jīng)濟(jì)帶，但與接受珠三角和長(zhǎng)三角輻射帶動(dòng)的粵蘇浙無(wú)法相提并論，省內(nèi)雖有山東半島城市群的拉動(dòng)，但其實(shí)力和影響力也無(wú)力與珠三角城市群、蘇錫常城市群、杭州灣城市群、溫臺(tái)城市群相抗衡。

六是小城鎮(zhèn)實(shí)力較弱，對(duì)就地城鎮(zhèn)化支撐不足。小城鎮(zhèn)作為城市體系的重要組成部分，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。目前，我省共有1224個(gè)小城鎮(zhèn)，平均每個(gè)鎮(zhèn)建成區(qū)只有2．5平方公里、1萬(wàn)人，發(fā)展水平較低，綜合實(shí)力較弱。小城鎮(zhèn)承載能力較弱，人口產(chǎn)業(yè)集聚能力不足，與我省經(jīng)濟(jì)大省的地位極不相符。據(jù)測(cè)算，如果把小城鎮(zhèn)建設(shè)抓上去，每個(gè)鎮(zhèn)多吸納1萬(wàn)人，我省城鎮(zhèn)化率就可提高到60%以上。小城鎮(zhèn)發(fā)展慢也是我省城市化發(fā)展水平低的重要原因。

以上原因既是造成我省城市化發(fā)展落后的原因，也是制約我省城市化發(fā)展的因素，城市化不只是城市規(guī)模的擴(kuò)張、城市面積的擴(kuò)大、城市數(shù)量的增加，更重要的是城市質(zhì)量的提升和功能的完善。城市化是有成本的，城市化水平的提高應(yīng)該是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，不能急于求成，拔苗助長(zhǎng)。即便不能實(shí)現(xiàn)理想的三高型或高低型城市化，也不能在降低城市發(fā)展質(zhì)量的基礎(chǔ)上來(lái)提高城市化率和增長(zhǎng)速度，城市化率可以低一點(diǎn)，發(fā)展速度也可以慢一點(diǎn)，但發(fā)展質(zhì)量不能低。

四、促進(jìn)城市化發(fā)展的對(duì)策建議

(一)實(shí)施更加科學(xué)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城互動(dòng)、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征，大中小城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，不同于傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，重在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，著眼于改變農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式，解決好他們的教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)和社會(huì)保障等方面的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。相比蘇浙粵三省來(lái)說(shuō)，我省城鎮(zhèn)化率要低約10個(gè)百分點(diǎn)，而且近些年來(lái)差距不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化質(zhì)量水平相對(duì)較低。今后我省城鎮(zhèn)化既要加快發(fā)展速度，又要提高發(fā)展質(zhì)量。一是要真正實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。我省有2千多萬(wàn)農(nóng)民工沒(méi)有享受到與城市居民同等的福利待遇，城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是解決好他們?cè)诮逃?、醫(yī)療、就業(yè)、住房和社會(huì)保障等方面的問(wèn)題，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。二是要走生態(tài)、集約型的城鎮(zhèn)化道路。我省重工業(yè)比重大，環(huán)境污染較為嚴(yán)重，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)要特別注意保護(hù)生態(tài)環(huán)境，積極淘汰落后產(chǎn)能，鼓勵(lì)高科技、低能耗產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，走生態(tài)、集約型的城鎮(zhèn)化道路。三是要制定科學(xué)的城市化發(fā)展規(guī)劃。城市化發(fā)展規(guī)劃有別于城市發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃必須注重科學(xué)性、前瞻性，為我省城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供科學(xué)指導(dǎo)。目前，各地市的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃正在編制過(guò)程中，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃編制過(guò)程中還存在諸多問(wèn)題，如以區(qū)域規(guī)劃、空間布局為重點(diǎn)，對(duì)人的城鎮(zhèn)化關(guān)注不夠;論證不充分，科學(xué)性、權(quán)威性不夠強(qiáng)等。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃應(yīng)以人為本，圍繞人的城鎮(zhèn)化進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì)，并且應(yīng)強(qiáng)化規(guī)劃的法律效力和執(zhí)行效力，確保規(guī)劃落到實(shí)處。

(二)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級(jí)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐

目前沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)主要有通過(guò)自主創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、“騰籠換鳥(niǎo)”推動(dòng)、以重大發(fā)展平臺(tái)支撐帶動(dòng)、以重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目帶動(dòng)、完善相關(guān)服務(wù)配套保障轉(zhuǎn)型升級(jí)等多種形式，在我省不同地區(qū)可以因地制宜加以應(yīng)用，其中，自主創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是根本性的，也是終極目標(biāo)，要大幅度提升自主創(chuàng)新能力，著力推進(jìn)原始創(chuàng)新，必須有具體的制度保障，為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供相應(yīng)的引導(dǎo)、支持等。具體說(shuō)，推進(jìn)我省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)應(yīng)做好以下幾個(gè)方面:一是要按照布局集中、生態(tài)環(huán)保的原則，完善城市功能分區(qū)。發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)要提高項(xiàng)目落戶標(biāo)準(zhǔn)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，著力扶持產(chǎn)業(yè)集群，支持競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的大企業(yè)集團(tuán)加快發(fā)展，引導(dǎo)中小企業(yè)向“專(zhuān)、精、特、新”方向發(fā)展。在裝備制造、紡織服裝、化工醫(yī)藥、電子信息及家電、食品和農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)中，重點(diǎn)培育營(yíng)業(yè)收入過(guò)100億元的產(chǎn)業(yè)集群，促進(jìn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中集聚。二是要提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)并不意味著消滅勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境污染之間并沒(méi)有直接聯(lián)系。改造、提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主要是做大做強(qiáng)裝備制造業(yè)，調(diào)整原材料產(chǎn)業(yè)，提升改造消費(fèi)品工業(yè)。立足我省優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，以重大建設(shè)項(xiàng)目為載體，重點(diǎn)發(fā)展新能源、新信息、新醫(yī)藥、新材料、海洋開(kāi)發(fā)等五大產(chǎn)業(yè)。三是要著力發(fā)展服務(wù)業(yè)，為城鎮(zhèn)化拓寬就業(yè)空間。目前發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，服務(wù)業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的90%。我省2012年三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比例為33．1:34．2:32．7，在服務(wù)業(yè)就業(yè)的人數(shù)僅占全部從業(yè)人員約三分之一，中小企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)數(shù)量少且實(shí)力弱，創(chuàng)造的就業(yè)崗位不足，從根本上制約了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。為此，我省應(yīng)優(yōu)先發(fā)展金融保險(xiǎn)、信息服務(wù)、節(jié)能環(huán)保等服務(wù)業(yè)，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)科技服務(wù)、農(nóng)村金融等服務(wù)業(yè)，支持中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)特別是小微企業(yè)發(fā)展，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供就業(yè)支撐。

(三)做強(qiáng)特大城市和城市群，促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展，優(yōu)化城鎮(zhèn)體系布局

區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局從點(diǎn)到線到面發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然規(guī)律。山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、省會(huì)城市群經(jīng)濟(jì)圈、西部經(jīng)濟(jì)隆起帶是我省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的四大板塊，與此相適應(yīng)，我省一是應(yīng)在發(fā)展布局上，圍繞“一群一圈一區(qū)一帶”城鎮(zhèn)空間布局，積極構(gòu)建兩圈兩區(qū)(帶)組成的四個(gè)城鎮(zhèn)密集區(qū)，即濟(jì)南都市圈、青島都市圈和黃河三角洲城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)，西部經(jīng)濟(jì)隆起帶。同時(shí)，加快構(gòu)建以城市群、區(qū)域性中心城市、縣域中心城市、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)為節(jié)點(diǎn)的城鎮(zhèn)體系。堅(jiān)持因地制宜，實(shí)施多元化、差異化發(fā)展戰(zhàn)略，在東、中部地區(qū)，著力打造大城市和城市群，加快發(fā)展中小城市，建設(shè)城鎮(zhèn)密集區(qū);在西部地區(qū)，重點(diǎn)培育區(qū)域中心城市，突出縣城、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)發(fā)展，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力。二是要做大、做強(qiáng)濟(jì)南、青島等大城市，提高大城市首位度。濟(jì)南、青島兩城市市區(qū)人口規(guī)模與廣州、深圳、杭州、南京等地差距較為明顯，輻射帶動(dòng)能力不強(qiáng)。適度提高濟(jì)南、青島市區(qū)的人口規(guī)模和城市密度，提高大城市的輻射帶動(dòng)能力，青島要努力建設(shè)區(qū)域性貿(mào)易中心、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)中心、東北亞航運(yùn)中心、旅游中心等，濟(jì)南要充分發(fā)揮省會(huì)城市優(yōu)勢(shì)，建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)中心、金融中心、科技文化中心等，進(jìn)一步增強(qiáng)輻射帶動(dòng)能力;加快地級(jí)市、中心城市崛起。其他設(shè)區(qū)城市要完善城市功能，壯大發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，爭(zhēng)取早日跨入特大城市或大城市行列。三是要提高縣域中心城市發(fā)展水平。縣城是承接農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要陣地，縣域中心城市要主動(dòng)承接大中城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，優(yōu)化資源配置，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚，促進(jìn)簇群經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新，提升縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。有條件的強(qiáng)縣(市)要率先加快發(fā)展，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，逐步發(fā)展成為功能完善的大中城市。相對(duì)弱的縣(市)要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，盡快壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力。各縣(市)根據(jù)已有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源稟賦，發(fā)展自己的特色產(chǎn)業(yè)，使不同城市成為各具特色、功能完善的城市。四是要著力推進(jìn)小城鎮(zhèn)率先突破。與四川、安徽、江西、河南等省大量農(nóng)民跨省打工不同，我省不少農(nóng)民在縣城及鎮(zhèn)區(qū)買(mǎi)房落戶，縣域城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)作為承載農(nóng)民工轉(zhuǎn)移的主陣地，對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展有重要作用。近兩年來(lái)，省委、省政府高度重視小城鎮(zhèn)的地位，加大對(duì)小城鎮(zhèn)的扶持力度，先后對(duì)全省200個(gè)鎮(zhèn)予以重點(diǎn)扶持，各地市也加強(qiáng)了對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的扶持力度，出臺(tái)多種政策加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，小城鎮(zhèn)建設(shè)速度明顯加快。今后，要全面推進(jìn)示范鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)建設(shè)，使其成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，吸納附近農(nóng)村人口就業(yè)的重要載體。同時(shí)，改革城鎮(zhèn)管理體制，支持?jǐn)U權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，培育和支持一批經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)大規(guī)模，向小城市發(fā)展。大力培育中心鎮(zhèn)，提升小城鎮(zhèn)的綜合實(shí)力，提高其帶動(dòng)周邊農(nóng)村發(fā)展的能力。

(四)提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平關(guān)系到城市化水平，為此，我省應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施全覆蓋、均等化。一是有序推進(jìn)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民集中居住。實(shí)踐證明，新型農(nóng)村社區(qū)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的有效模式，是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)一體化的必然選擇。根據(jù)村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，在農(nóng)村地區(qū)積極穩(wěn)妥推進(jìn)遷村并點(diǎn)，以中心村為核心，按照5－6個(gè)村莊，1500戶左右，3000－5000人的基本規(guī)模，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，配備超市、衛(wèi)生服務(wù)中心、幼兒園等公共服務(wù)，同時(shí)進(jìn)行行政建制，完善基礎(chǔ)設(shè)施和就業(yè)、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)，推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)一體化布局。二是以“路、水、電、氣、醫(yī)、學(xué)”為重點(diǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展。積極推進(jìn)村鎮(zhèn)道路、垃圾處理、供排水、照明等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大對(duì)農(nóng)村公路修建的財(cái)政補(bǔ)貼水平，協(xié)調(diào)抓好鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間、村與村之間的道路以及村莊與公路干線之間的銜接，提高農(nóng)村公路等級(jí)水平;深入開(kāi)展村莊整治，鼓勵(lì)地方政府為經(jīng)濟(jì)薄弱的村莊免費(fèi)或優(yōu)惠地提供水泥等物資，以幫助村莊實(shí)現(xiàn)道路綠化和硬化;逐步改善農(nóng)村飲水、用水條件，實(shí)施農(nóng)村飲水安全工程，保障農(nóng)民飲水安全;積極推進(jìn)城市公交、燃?xì)狻⒗幚硐蛑苓叴?、社區(qū)覆蓋，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。三是引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、商貿(mào)物流等公共資源向農(nóng)村地區(qū)流動(dòng)。引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、信息等要素向農(nóng)村流動(dòng)，鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移;鼓勵(lì)、引導(dǎo)企業(yè)項(xiàng)目、商貿(mào)企業(yè)、連鎖超市等進(jìn)駐農(nóng)村地區(qū);促進(jìn)人才、資源等要素在城鄉(xiāng)之間的無(wú)障礙流動(dòng);逐步提高新農(nóng)保補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和新農(nóng)合報(bào)銷(xiāo)比例，完善農(nóng)村居民在上學(xué)、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、住房保障等方面的機(jī)制，讓發(fā)展成果普惠共享。

(五)深化土地、戶籍等制度改革，積極破除體制性障礙

土地、戶籍是制約農(nóng)村人口向城市遷移的制度因素，我省在這方面的改革已經(jīng)啟動(dòng)，今后仍需進(jìn)一步深化改革。一是在全面放開(kāi)中小城市、縣域和城鎮(zhèn)的戶口的基礎(chǔ)上，逐步放寬大城市的落戶條件，讓有合法穩(wěn)定職業(yè)的流動(dòng)人口能及時(shí)落戶。濟(jì)南、青島等特大城市在外來(lái)人員購(gòu)房、引進(jìn)人才、投資創(chuàng)業(yè)、接收大中專(zhuān)畢業(yè)生落戶等方面應(yīng)帶頭放寬條件，同時(shí)使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民能夠有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。二是向農(nóng)民工全面開(kāi)放廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房等城鎮(zhèn)住房保障政策，建立和完善進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的社會(huì)保障體系，推行以個(gè)人賬戶為核心的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)辦法，建立社會(huì)保險(xiǎn)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制，使農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)職工同等的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。逐步剝離附著在戶籍上的各種職能，為隨遷子女受教育提供便利條件。三是尋求土地制度創(chuàng)新，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。通過(guò)“確權(quán)頒證”，發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)農(nóng)村土地有序、有償流轉(zhuǎn)，使土地流轉(zhuǎn)收益成為農(nóng)民工安家立業(yè)的資本。將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、解決農(nóng)民就業(yè)等方面有機(jī)結(jié)合起來(lái)，讓農(nóng)民過(guò)上現(xiàn)代文明的生活。四是建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，擴(kuò)大地方政府的財(cái)權(quán)，破除地方財(cái)政依賴(lài)賣(mài)地籌措資金、維持地方發(fā)展的困局，調(diào)動(dòng)地方政府推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的積極性。借鑒、學(xué)習(xí)國(guó)外地方政府先進(jìn)的融資方式，鼓勵(lì)和推動(dòng)民間資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)地方政府多元化融資，緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)中地方政府的融資壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)。

［注釋?zhuān)?/p>

①左正:《中國(guó)城市化要以大城市發(fā)展為主》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2011年8月9日

②葉裕民:《中國(guó)城市化之路－經(jīng)濟(jì)支持與制度創(chuàng)新》，北京:商務(wù)印書(shū)館，2001年版。

③黃漢權(quán)，李華剛，胡擁軍:《四大體制障礙制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展》，《中國(guó)發(fā)展觀察》，2013年第9期。

④顧朝林:《中國(guó)城鎮(zhèn)體系——?dú)v史、現(xiàn)狀、展望》，北京:商務(wù)印書(shū)館，1996年版。

⑤【美】布賴(lài)恩·貝利:《比較城市化——20世紀(jì)的不同道路》，北京:商務(wù)印書(shū)館，2010年版。

⑥《金融危機(jī)背景下的區(qū)域發(fā)展——廣東、江蘇、山東、浙江應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的政策措施及其比較研究》，黑龍江人民出版社，2010年版。

⑦周其仁:《城鄉(xiāng)中國(guó)》，北京:中信出版社，2013年版。

F29

A

1003－8353(2014)07－0099－07

高曉梅(1965－)，女，山東社會(huì)科學(xué)院省情研究中心研究員。