晉升激勵、銀行競爭及地方政府債務(wù)過度擴張

謝蕾+++許長新++盧小同

內(nèi)容摘要：我國地方政府債務(wù)過度擴張問題日趨嚴(yán)重，本文構(gòu)建了基于晉升激勵的的地方債務(wù)需求模型，及基于銀行競爭的地方債務(wù)供給模型，從需求與供給兩個角度考察了地方政府債務(wù)。結(jié)論顯示，晉升激勵導(dǎo)致地方政府舉債需求超過社會最優(yōu)水平，而銀行間的競爭導(dǎo)致融資平臺貸款供給超過社會最優(yōu)水平，為地方政府債務(wù)問題提供了理論分析框架。解決地方政府債務(wù)問題需要從改變官員晉升機制以及緩解銀行間競爭入手。

關(guān)鍵詞：地方政府 融資平臺 銀行競爭 過度舉債

引言

中國地方政府債務(wù)規(guī)模與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等需求有著重要關(guān)系，特別是2008年金融危機以后，國家采取積極的財政政策拉動國內(nèi)投資、促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長的同時，導(dǎo)致了地方政府債務(wù)的急速擴張。由于我國地方政府在原則上被禁止發(fā)行債券，由地方政府通過財政撥款或注入資產(chǎn)、承擔(dān)政府投資項目融資功能并擁有獨立法人資格的地方政府融資平臺（后文中簡稱為融資平臺），在我國地方政府債務(wù)擴張的過程中占據(jù)重要角色。據(jù)審計署統(tǒng)計，截至2013年6月底的政府債務(wù)中，融資平臺為舉債主體的債務(wù)占38.9%，并且該數(shù)據(jù)產(chǎn)生在2012年來對融資平臺加強監(jiān)管的背景下，低估了2008年至2010年融資平臺在地方政府債務(wù)擴張中起到的作用。

融資平臺的投融資行為對我國經(jīng)濟(jì)的影響主要有以下特點：一是融資平臺的投資行為可以增加資本存量，增加國民收入；二是融資平臺主要以政府信用為擔(dān)保，特別是以土地出讓收入向銀行貸款；三是融資平臺的投資行為除了帶來資本存量的增長外，還為實際掌握融資平臺行為的地方官員帶來政績，因此融資平臺有擴張債務(wù)的意愿；四是銀行對融資平臺的大量貸款給金融體系帶來巨大的系統(tǒng)性風(fēng)險。由于地方政府通過融資平臺建立的債務(wù)對中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展以及金融體系的健康運行有重大影響，在集中審查地方政府債務(wù)的現(xiàn)階段，對融資平臺舉債行為及原因進(jìn)行研究具有重要的理論和政策意義。

關(guān)于融資平臺行為的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析有限，現(xiàn)有研究主要集中在融資平臺舉債及其風(fēng)險影響機制及機理方面。其中對融資平臺作用給予肯定的觀點如秦德安和田靖宇（2010）認(rèn)為，地方融資平臺可以有效滿足地方政府的融資需求；封北麟（2010）指出和單個項目相比，地方融資平臺的抗風(fēng)險能力要大很多，可以有效實現(xiàn)地方政府公共建設(shè)職能的市場化運作，拉動社會投資。對融資平臺作用持否定及懷疑觀點的，如凌華、唐弟亮和顧軍（2005）認(rèn)為融資平臺的投資過度會影響宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運行。

對融資平臺的過度舉債的原因，一方面，方紅生等（2009）通過實證得出以GDP為主的政績考核機制造成了地方政府的財政擴張傾向的結(jié)論，周黎安（2007）從博弈的角度分析得出地方官員的晉升錦標(biāo)賽帶來了地方政府過度投資；另一方面，方軍雄（2007）發(fā)現(xiàn)，銀行對具有政府背景的融資平臺的偏愛使得銀行對融資平臺的債務(wù)超過了有效水平。現(xiàn)有研究對于融資平臺行為的分析主要集中在機制機理分析，缺少理論模型進(jìn)行數(shù)理分析。本文結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)，根據(jù)我國的情況重新建立了融資平臺舉債對地方官員的晉升激勵模型和銀行競爭對融資平臺放貸的擴張傾向模型，分別從需求與供給兩個方面分析我國地方政府債務(wù)的過度擴張問題。

地方官員晉升激勵與融資平臺債務(wù)擴張

假設(shè)經(jīng)濟(jì)中只有一種商品，既是消費品又是投資品，經(jīng)濟(jì)中同時存在私人部門及公共部門，私人部門包括擁有生產(chǎn)技術(shù)的企業(yè)及擁有稟賦的消費者，公共部門僅考慮地方政府。消費者將部分稟賦消費，剩余稟賦資本投入企業(yè)形成資本k及購買由融資平臺發(fā)行的地方政府債務(wù)；地方政府舉債也形成資本。模型包括兩時期，融資平臺在兩期分別舉債m和n，融資平臺將債務(wù)轉(zhuǎn)化為資本并與私人部門投資構(gòu)成社會總資本。企業(yè)運用資本與技術(shù)進(jìn)行生產(chǎn)。

假定凹的生產(chǎn)函數(shù)f（·）僅考慮資本要素，并忽略折舊。則第一期與第二期的產(chǎn)量分別是f（k+m）和f（k+m+n），其中f`（·）>0，f``（·）<0。地方債務(wù)還款來源是稅收，債務(wù)期限為1期，兩期稅率一致，即t1=t2=t，貼現(xiàn)率為1。

融資平臺不發(fā)行新債（即n=0）時，社會最優(yōu)資源配置應(yīng)滿足資本帶來的邊際收益等于放棄消費的邊際損失（模型中假定為1）。即：f`（k+m*）=1，民間資本k和融資平臺最初舉債m*所形成的總資本達(dá)到資源配置最優(yōu)水平：資本的邊際產(chǎn)出等于邊際成本。

劉偉和李連發(fā)（2013）指出融資平臺在第二期發(fā)行新債時，地方政府的舉債會對民間資本帶來擠出效應(yīng)。新的條件下，企業(yè)選擇資本投入k以實現(xiàn)最大的利潤：

（1）

上式的一階條件為：

（1-t）[f`（k*+m-1）]+（1-t）[f`（k*+m+n）]=0 （2）

對比（2）式和融資平臺不發(fā)行新債的最優(yōu)資本投資規(guī)模，可以發(fā)現(xiàn)在式（1）意義下的最優(yōu)投資規(guī)模比社會最優(yōu)規(guī)模要少，即融資平臺的投資擠出了私人投資。假定融資平臺第一期舉債m*保持不變，對生產(chǎn)函數(shù)在k=k處做近似：

其中f`（k+m*）=1，我們發(fā)現(xiàn)k*小于k，且差距與融資平臺第二期舉債成正比：

（3）

（3）式說明，融資平臺發(fā)行n的新債時，每期對民間投資的擠出效應(yīng)都是，兩期合計恰好等于融資平臺發(fā)行的新債數(shù)量。融資平臺發(fā)行新債時，第一期與第二期的社會總資本量分別為和。

假定地方政府官員能從社會總投資中得到正向的凸晉升獎勵，則地方政府官員能從融資平臺舉債中得到收益。假設(shè)晉升獎勵為g（·），g（·）是社會總資本的函數(shù)，且滿足g`（·）>0，g``（·）>0。周黎安（2004）指出地方政府官員激勵有財政激勵與晉升激勵，其中財政激勵可以用稅收減去應(yīng)還債務(wù)后的留存衡量，晉升激勵可以用晉升獎勵衡量。在此條件下，融資平臺如果發(fā)行新債，則發(fā)行新債帶來的兩期財政激勵與晉升激勵和一定大于不發(fā)行新債時的情形：endprint

由于生產(chǎn)函數(shù)的凹性，不存在晉升激勵時地方政府為最大化財政激勵應(yīng)不發(fā)行新債，因為發(fā)行新債會擠出私人投資造成兩期總產(chǎn)出下降。在晉升激勵存在的情況下，融資平臺發(fā)行新債的條件為：

使上式成立的最小的新債數(shù)量為：

（4）

融資平臺不發(fā)行新債時，地方政府官員至少達(dá)到跟第一期相等的總收益；在發(fā)行新債的條件下，必須達(dá)到n≥n的新債規(guī)模，地方政府才有在第二期舉債的激勵。從（4）式可以看出，晉升激勵越強，發(fā)行新債所需的規(guī)模就越小，融資平臺債務(wù)越有可能擴張。

銀行競爭與融資平臺債務(wù)擴張

銀行貸款是融資平臺資金的重要來源，在國有經(jīng)濟(jì)占主體地位的環(huán)境下，銀行對擁有地方財政信用作擔(dān)保的融資平臺有天然偏好。傳統(tǒng)的存貸業(yè)務(wù)仍然是商業(yè)銀行基本業(yè)務(wù)，也是商業(yè)銀行利潤的主要來源，因此對單個銀行而言向融資平臺貸款可能是最優(yōu)選擇。然而地方政府能夠建設(shè)的具有盈利能力的項目有限，融資平臺貸款數(shù)量上升導(dǎo)致質(zhì)量下降，單一銀行的最優(yōu)選擇可能造成所有銀行的損失，這是典型的“囚徒困境”。

假設(shè)銀行對融資平臺貸款總規(guī)模為M，貸款的壞賬率為h（·），考慮到地方政府能夠建設(shè)的好項目有限，貸款越多引發(fā)貪污、腐敗等行為的概率越大，假定h（·）是融資平臺總貸款的凸函數(shù)，即h`（·）>0且即h``（·）>0。假設(shè)正常貸款的收益率為r，壞賬會損失貸款本金。存在多家銀行時，每一家銀行都了解h`（·）>0且h``（·）>0，因此一家銀行對地方政府的貸款規(guī)模上升，其余銀行的對應(yīng)是減少對地方政府的貸款，即，i≠j。只有一家銀行時，銀行選擇對融資平臺貸款數(shù)量M最大化利潤：

上式的一階條件為：

（5）

銀行選擇滿足（5）式的M使邊際貸款中正常貸款帶來收益等于壞賬帶來虧損?？紤]有l(wèi)家銀行的情形，各銀行對融資平臺的貸款規(guī)模分別為M1，M2，…，Ml，銀行業(yè)對融資平臺的總貸款M=M1+M2+…+Ml，銀行分別選擇最優(yōu)貸款規(guī)模達(dá)到利潤最大化，Mi，1≤i≤l應(yīng)滿足以下一階條件：

（6）

其中M*=M*1+M*2+…+M*l，則M*，M*1，M*2，…，M*l滿足：

（7）

由于h（·）是凸的且，i≠j，一定有M*>M。只有一家銀行時，銀行向融資平臺貸款所帶來的壞賬完全由自己承擔(dān)，因此從貸款的邊際成本等于邊際收益的角度看是最優(yōu)的。有多家銀行時，任何一家銀行向融資平臺貸款帶來壞賬率的增加不僅會給自己帶來成本，也會給其他銀行帶來成本，新增貸款的社會邊際成本高于銀行自身邊際成本。由于任何銀行向融資平臺貸款是新增貸款的邊際收益等于邊際成本，所有銀行對融資平臺的貸款總規(guī)模M*超過最優(yōu)規(guī)模M。

結(jié)論與建議

本文從債務(wù)需求及債務(wù)供給角度對地方政府通過融資平臺建立的債務(wù)進(jìn)行了研究。從債務(wù)需求角度看，融資平臺舉債說明地方政府有較強舉債需求。擴大投資為地方政府官員所帶來的晉升激勵，可以解釋為何融資平臺發(fā)行新債會擠出私人投資降低產(chǎn)出減少財政激勵的情況下仍然有擴張債務(wù)。融資平臺擴張債務(wù)導(dǎo)致投資偏離社會最優(yōu)水平和效率損失，晉升激勵越大則地方政府官員越傾向于通過融資平臺過度舉債。

從債務(wù)供給角度看，追求對融資平臺貸款利潤最大化的銀行發(fā)放貸款的依據(jù)是貸款的邊際收益等于邊際成本，當(dāng)存在多家銀行時，銀行的貸款除了會對自身帶來邊際成本，還會給其他所有銀行帶來成本，單獨銀行貸款的自身邊際成本小于社會邊際成本，銀行競爭造成了對融資平臺貸款的過度供給。

地方政府通過融資平臺累積了大量地方債務(wù)，為中國經(jīng)濟(jì)走出金融危機作出巨大貢獻(xiàn)。然而由于官員晉升激勵和銀行競爭，地方政府債務(wù)過度擴張，給經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展帶來巨大的系統(tǒng)性風(fēng)險，控制地方政府債務(wù)規(guī)模關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。要控制地方政府債務(wù)，可以從需求與供給兩個角度入手：

第一，從長期看，減少地方政府債務(wù)需求的重要切入點就是改變官員晉升考核機制，放棄GDP作為考核績效的主要標(biāo)準(zhǔn)，減小晉升激勵，可以有效緩解地方政府債務(wù)的需求；從短期看，可以限制地方政府舉債進(jìn)行建設(shè)項目的類別，只允許地方政府進(jìn)入私人企業(yè)不愿進(jìn)入的領(lǐng)域，不僅可以限制地方政府舉債，還可以減少對私人投資的擠出效應(yīng)。

第二，在長期中，降低銀行對融資平臺貸款傾向的一個可行方法是鼓勵銀行組成銀團(tuán)向融資平臺貸款：銀行向融資平臺提供貸款一般數(shù)額較大，組成銀團(tuán)能夠降低每家銀行面臨的風(fēng)險，更重要的是，組成銀團(tuán)向地方政府提供貸款能夠?qū)⒚考毅y行向地方政府提供貸款時產(chǎn)生的外部效應(yīng)內(nèi)部化，從而貸款總額與社會最優(yōu)總額一致，解決銀行競爭造成的向融資平臺過度貸款問題；在短期中，可以采用現(xiàn)階段所使用的利用行政命令阻止銀行向融資平臺放貸的方法，該方法在短時間內(nèi)可以有效遏制地方政府債務(wù)擴張的趨勢，但是該方法在防止地方政府債務(wù)擴張的同時，也放棄了利用融資平臺進(jìn)行有效建設(shè)和彌補市場失靈的機會。

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3.凌華，唐弟良，顧軍.公司化運作的地方政府貸款風(fēng)險控制[J].金融研究，2005（3）

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7.劉偉，李連發(fā).地方政府融資平臺舉債的理論分析[J].金融研究，2013（5）

8.周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵與合作—兼論我國地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因[J].經(jīng)濟(jì)研究，2004（6）endprint