工程監(jiān)理審計(jì)研究

杜辰華

在我國的工程項(xiàng)目建設(shè)體系中，工程監(jiān)理起著“質(zhì)量控制”、“進(jìn)度控制”、“投資控制”、“合同管理”等一系列重要監(jiān)督職能，監(jiān)理工作的好壞直接影響到工程項(xiàng)目本身。由鑒于此，在整個(gè)工程項(xiàng)目審計(jì)中，對(duì)工程監(jiān)理的審計(jì)是十分必要和重要的。筆者試著從以下幾個(gè)方面和大家一起探討一下如何對(duì)工程監(jiān)理進(jìn)行審計(jì)。

一、招投標(biāo)的審計(jì)

我國現(xiàn)行的招投標(biāo)法等法律法規(guī)對(duì)工程監(jiān)理的招投標(biāo)有著明確的規(guī)定：“下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)：（1）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；（2）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目；（3）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目?！痹趯?shí)際操作過程中，建設(shè)單位往往只注重工程主體的招投標(biāo)，而忽視工程監(jiān)理的招投標(biāo)，通常表現(xiàn)為以下兩種形式：第一種形式表現(xiàn)為將應(yīng)該公開招標(biāo)的改為邀請(qǐng)招標(biāo)或者直接發(fā)包；第二種形式表現(xiàn)為將項(xiàng)目化整為零或者以其他方式規(guī)避招標(biāo)。

招投標(biāo)工作是工程項(xiàng)目實(shí)施的開始，工程項(xiàng)目的下一步建設(shè)及管理都是依據(jù)招投標(biāo)時(shí)確定的原則執(zhí)行的，是整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施的“龍頭”，因此招投標(biāo)是審計(jì)的“重中之重”。審計(jì)時(shí)應(yīng)著重關(guān)注的內(nèi)容包括：第一，招投標(biāo)是否公開、公平、公正和誠實(shí)信用。如采用公開招標(biāo)方式的，未通過國家指定的報(bào)刊、信息網(wǎng)絡(luò)或者其他媒介發(fā)布招標(biāo)公告；如招標(biāo)人以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人；如投標(biāo)人少于三個(gè)的，未重新招標(biāo)；如招標(biāo)人通過標(biāo)段的劃分和規(guī)則的制定達(dá)到“有投必中、人人有份”；如招標(biāo)人向他人透露可能影響公平競(jìng)爭的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的情況，等等。第二，是否通過不合法手段獲取利益。如投標(biāo)人相互串通、投標(biāo)人與招標(biāo)人串通，獲取非法利益；如投標(biāo)人惡意競(jìng)標(biāo)，以他人名義投標(biāo)或者弄虛作假，騙取中標(biāo)，獲取非法利益；如中標(biāo)人向他人轉(zhuǎn)讓中標(biāo)項(xiàng)目，將中標(biāo)項(xiàng)目肢解后分別向他人轉(zhuǎn)讓，獲取非法利益，等等。

二、監(jiān)理單位和人員資質(zhì)的審計(jì)

監(jiān)理是我國的工程項(xiàng)目建設(shè)體系中對(duì)工程項(xiàng)目行使監(jiān)督管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要求具備非常高的專業(yè)性，我國對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)理單位按人員、技術(shù)力量等將其資質(zhì)等級(jí)劃分為甲級(jí)、乙級(jí)、丙級(jí)三種，并對(duì)三種資質(zhì)等級(jí)的監(jiān)理單位分別規(guī)定了相應(yīng)的執(zhí)業(yè)范圍，同時(shí)我國對(duì)監(jiān)理人員的資質(zhì)也有相應(yīng)的要求并實(shí)行監(jiān)理人員注冊(cè)制。

在我國現(xiàn)有具備資質(zhì)的監(jiān)理人員是十分有限的，大多數(shù)監(jiān)理單位在對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)理時(shí)往往大量聘用外部人員，而這些外聘人員流動(dòng)性大，監(jiān)理執(zhí)業(yè)水平良莠不齊，有些甚至對(duì)監(jiān)理業(yè)務(wù)知之甚少，因此在對(duì)工程項(xiàng)目監(jiān)理過程中就會(huì)出現(xiàn)各種違規(guī)操作的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為以下幾種形式：第一種形式表現(xiàn)為多頭執(zhí)業(yè)，即同一監(jiān)理人員在多個(gè)監(jiān)理單位或工程項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)理執(zhí)業(yè)；第二種形式表現(xiàn)為降低標(biāo)準(zhǔn)，即本來應(yīng)該由甲級(jí)監(jiān)理單位監(jiān)理的工程項(xiàng)目交由乙級(jí)或丙級(jí)監(jiān)理單位監(jiān)理等；第三種形式表現(xiàn)為“濫竽充數(shù)”，如：應(yīng)該由注冊(cè)監(jiān)理工程師實(shí)施的監(jiān)理工作交由專業(yè)監(jiān)理工程師或監(jiān)理員實(shí)施等，應(yīng)該具備高級(jí)工程師資質(zhì)的監(jiān)理工程師只有工程師資質(zhì)或沒有資質(zhì)等；第四種形式表現(xiàn)為吃“空餉”，即有資質(zhì)的監(jiān)理人員不從事監(jiān)理執(zhí)業(yè)，而是掛靠在監(jiān)理單位以保障監(jiān)理單位的人員資質(zhì)要求。

審計(jì)時(shí)應(yīng)針對(duì)上述幾種情況進(jìn)行審計(jì)，重點(diǎn)是對(duì)監(jiān)理人員尤其是外聘監(jiān)理人員的資質(zhì)進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)時(shí)可以通過我國的監(jiān)理工程師管理系統(tǒng)審查監(jiān)理人員相關(guān)證件的真實(shí)有效性，可以通過審查監(jiān)理人員考勤或工資發(fā)放情況查找是否存在監(jiān)理人員“掛名”的現(xiàn)象，重點(diǎn)審查監(jiān)理人員更換后是否存在“以次充好”，等等。

三、監(jiān)理履職的審計(jì)

我國在實(shí)行監(jiān)理制度之前，監(jiān)理的職能是由建設(shè)單位行使的，監(jiān)理制度的實(shí)施改變了單純由建設(shè)單位對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理的狀況，它是通過引入獨(dú)立的第三方“監(jiān)理”來對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)的監(jiān)督管理，監(jiān)理的職責(zé)則通過合同及相關(guān)法律法規(guī)予以明確。

但在現(xiàn)實(shí)中，由于對(duì)監(jiān)理的不信任以及舊有模式的慣性等各種原因，建設(shè)單位往往不會(huì)““放權(quán)”，這時(shí)，監(jiān)理通常也會(huì)順手推舟，“睜只眼閉只眼”，做個(gè)老好人，成為建設(shè)單位的附庸，而不會(huì)去獨(dú)立履行第三方監(jiān)督管理的職責(zé)，但是監(jiān)理的不積極作為往往又是致命的，他不僅可能會(huì)造成權(quán)利的失控、監(jiān)督的真空，更是容易滋生腐敗，從而引發(fā)各種工程事故，給國家、社會(huì)和人民帶來不可挽回的損失。更有甚者，有的監(jiān)理單位和人員為了能從相關(guān)利益中分一杯羹，就會(huì)利用建設(shè)單位在專業(yè)管理上的不足和漏洞，伙同施工單位一起欺瞞建設(shè)單位，從而獲取非法利益。除此之外，監(jiān)理在履職上的公平公開公正也是十分重要的，在實(shí)踐中，監(jiān)理是需要對(duì)施工單位的違規(guī)操作進(jìn)行處理處罰的，而此時(shí)，監(jiān)理就往往會(huì)利用自己的職權(quán)隨意處罰乃至不處罰，或者對(duì)不同施工單位出現(xiàn)的同樣問題處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，等等。

審計(jì)時(shí)應(yīng)區(qū)分監(jiān)理“不作為”和“濫作為”這兩種情況有重點(diǎn)的進(jìn)行審計(jì)?！安蛔鳛椤钡膶徲?jì)重點(diǎn)是監(jiān)理是否按照合同及相關(guān)法律法規(guī)履職，是否主動(dòng)履職而不是被動(dòng)簽字，審計(jì)時(shí)可以通過查閱合同及相關(guān)法律法規(guī)中的有關(guān)條款，結(jié)合監(jiān)理行為，審查監(jiān)理是否“不作為”。“濫作為”的審計(jì)重點(diǎn)是監(jiān)理是否徇私舞弊、處理處罰是否公平，審計(jì)時(shí)可以分析比對(duì)同一問題在不同施工單位處理處罰的標(biāo)準(zhǔn)和處理處罰的幅度，重點(diǎn)關(guān)注應(yīng)處理處罰未應(yīng)處理處罰或減輕處理處罰的情形。

四、審計(jì)處理處罰

針對(duì)監(jiān)理的違法違規(guī)行為，審計(jì)一般按照我國現(xiàn)行的法律法規(guī)及監(jiān)理合同進(jìn)行處理處罰，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)也對(duì)監(jiān)理處理處罰出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)定，如《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》規(guī)定：“工程監(jiān)理單位有下列行為之一的，責(zé)令改正，處50萬元以上100萬元以下的罰款，降低資質(zhì)等級(jí)或者吊銷資質(zhì)證書；有違法所得的，予以沒收；造成損失的，承擔(dān)連帶賠償責(zé)任：（1）與建設(shè)單位或者施工單位串通，弄虛作假、降低工程質(zhì)量的；（2）將不合格的建設(shè)工程、建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備按照合格簽字的?！?，但在實(shí)際操作中，針對(duì)監(jiān)理的具體行為尤其是監(jiān)理履職方面，審計(jì)通常只能依據(jù)雙方簽訂的監(jiān)理合同進(jìn)行處理處罰，這就要求監(jiān)理合同應(yīng)該有相應(yīng)的處理處罰條款，但往往監(jiān)理合同中只規(guī)定了雙方的權(quán)利義務(wù)，沒有具體的處理處罰條款或條款不具備操作性，從而給審計(jì)處理處罰帶來了諸多的不便。（作者單位：江西省審計(jì)廳）