梅少粉+陳平

摘 要：黨的十八屆三中全會明確指出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睂?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵的一步是從政治學(xué)的視角對“國家治理”的理念有一個正確認(rèn)識和價值評判。當(dāng)前，無論是學(xué)術(shù)界還是政界對“國家治理”的認(rèn)識存在著種種誤區(qū)。必須歷史地、全面地、準(zhǔn)確地理解“國家治理”的豐富內(nèi)涵，深刻認(rèn)識從“統(tǒng)治到管理再到治理”的演變是一種進(jìn)步的歷史趨勢。惟其如此，才能為“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”奠定堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：國家治理體系；治理能力；理念；制度

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）03-0028-03

收稿日期：2014-01-06

作者簡介：梅少粉，女，中共中央黨校2011級政治學(xué)博士生，研究方向?yàn)楸容^政治學(xué)與中國政府政治；

陳 平，女，中共中央黨校2013級政治學(xué)博士生，研究方向?yàn)楸容^政治學(xué)與中國政府政治。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）將完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總體目標(biāo)，通過全面深化改革使社會活力與各種生產(chǎn)要素的活力迸發(fā)，讓改革的紅利惠及更多人民。然而，改革不是朝夕之功，國家治理的完善也非一時之效。所以，首先要對國家治理在概念上有一個準(zhǔn)確的理解，并作出正確的價值判斷。對國家治理的范圍、方式、主體等的清醒認(rèn)識是全面提高國家治理能力，完善國家治理體系的第一步。而對治理績效的評判標(biāo)準(zhǔn)也正是基于它是否能夠很好地體現(xiàn)了國家治理的內(nèi)涵與要素。從應(yīng)然的角度說，一種良好的治理應(yīng)該能夠促進(jìn)國家強(qiáng)盛、公民幸福與社會公正。任何社會改革的推行都應(yīng)該以形成一種良善的國家治理目標(biāo)為指向。

一、從統(tǒng)治到管理再到治理是一種歷史趨勢

從治理概念本身的發(fā)展來看，大概經(jīng)歷了從統(tǒng)治到管理再到治理的轉(zhuǎn)變?！爸卫怼币辉~在政治學(xué)中出現(xiàn)較晚，從統(tǒng)治走向治理可以說是人類政治發(fā)展的普遍趨勢?！吧僖恍┙y(tǒng)治，多一些治理”，已經(jīng)成為全球不同地域國家發(fā)展的共識。在任何一個國家，任何一個政黨上臺執(zhí)政都希望自己治下的國家有良好的治理體制和治理行為。從政治學(xué)理論看，統(tǒng)治與治理兩者存在很多差異，主要體現(xiàn)在主體不同、權(quán)威來源與性質(zhì)各異、權(quán)力運(yùn)行向度不同以及兩者作用范圍不一致[1]。在統(tǒng)治的語境下，政府等公權(quán)力是統(tǒng)治的主體，社會不具有統(tǒng)治權(quán)力；治理則將社會納入到權(quán)力主體的范圍，使得更多人能夠參與到治理中去，擴(kuò)大了權(quán)力主體的范圍。統(tǒng)治是強(qiáng)制性的，是以國家暴力機(jī)器為后盾的，客體必須服從，而治理更多體現(xiàn)的是協(xié)商精神，多種組織在平等的地位上進(jìn)行協(xié)商；統(tǒng)治以法律、國家暴力機(jī)器為后盾，不服從會受到強(qiáng)力制裁，而治理還依靠社會非強(qiáng)制力量；統(tǒng)治體現(xiàn)出一種等級關(guān)系，是一種金字塔式自上而下的運(yùn)行，而治理既有自上而下運(yùn)行，也有自下而上反饋以及平行互動；統(tǒng)治依靠武力，注定其控制范圍是有限的，會出現(xiàn)權(quán)力真空地帶，而治理由于參與力量眾多反而有更廣闊的領(lǐng)域。

十八屆三中全會多次提到治理，被諸多學(xué)者稱為“亮點(diǎn)”，其實(shí)這不僅僅是因?yàn)樗霈F(xiàn)的次數(shù)多，最根本的原因是它較之以前有了顯著的變化。之前談到國家和社會的關(guān)系時，總會習(xí)慣性地用“管理”這個詞，如“社會管理”、“政府管理”、“經(jīng)濟(jì)管理”、“文化管理”等。十八屆三中全會后代之以“國家治理”、“社會治理”、“政府治理”等。從管理到治理，雖然字面上只有一字之差，但內(nèi)涵上發(fā)生了深刻變化。從政治學(xué)角度看，管理是指國家行政機(jī)關(guān)運(yùn)用國家權(quán)力對社會公共事務(wù)進(jìn)行計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制的活動。而治理則是指公共權(quán)威為維持秩序、實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動和管理過程。管理和治理，目標(biāo)職能基本一致，但是主體、理念、方式、路徑等卻有著重大差別。相比管理，治理是一種更加“優(yōu)化、良性、多元化、多角度的管理”，是對管理的提升和跨越[2]。從這個角度來理解，國家治理本質(zhì)上就是在保障國家穩(wěn)定和基本權(quán)利安排的前提下，怎樣才能使得國家權(quán)力運(yùn)行得更加合法、高效、順暢，更多地得到社會的認(rèn)同，增強(qiáng)合法性基礎(chǔ)的問題。只有適合自身的基本制度安排好了，才有可能實(shí)行國家治理。國家治理的過程要充分發(fā)揮多元主體的活力與作用，使國家、社會、市場之間各司其職，優(yōu)化互補(bǔ)，積極互動，唯此方可實(shí)現(xiàn)國家治理的預(yù)期目標(biāo)。

二、當(dāng)前對國家治理能力的認(rèn)識存在種種誤區(qū)

在我國，“國家治理”概念的提出是近幾年的事。正因?yàn)槿绱?，?dāng)前，對于國家治理能力，無論是學(xué)術(shù)界還是政界，不少人存在著種種錯誤的認(rèn)識。主要有：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府職權(quán)范圍與國家治理能力成正比，職能權(quán)力范圍越大，國家治理能力越強(qiáng)[3]。這是理念認(rèn)識上的模糊不清，從本質(zhì)上講是受舊的計劃經(jīng)濟(jì)體制影響的產(chǎn)物。在這些人的思想觀念中，要提高國家的治理能力就必須建立一個“無所不包的國家——政府既能控制政治領(lǐng)域，又能控制經(jīng)濟(jì)、社會、文化與思想領(lǐng)域”[3]。這種高度的集權(quán)模式在許多國家也曾出現(xiàn)過，但歷史證明，它無法實(shí)現(xiàn)國家長治久安的治理效果，也就是說這是一種不可持續(xù)的國家治理能力。1997年，世界銀行在《世界發(fā)展報告——變革中的政府》中就已經(jīng)對發(fā)展中國家政府的范圍和有效性做出了規(guī)定，指出政府擅長的事情是有限的，而有效政府的關(guān)鍵在于做好政府擅長的事情，而不是無限擴(kuò)大政府掌控的范圍[4]。在這篇報告的開頭部分就鮮明地提出，為了實(shí)現(xiàn)有效治理，首先要確定政府的作用應(yīng)該是什么，政府能做什么和不能做什么。在當(dāng)下我們著力于全面提高國家治理能力和完善治理體系的關(guān)鍵時期，認(rèn)識到政府不能做什么顯得尤為重要，提出國家治理，把政府作為治理的行為主體之一，這體現(xiàn)了極大的現(xiàn)代治國智慧。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府的自由裁量權(quán)與國家治理能力成正比，自由裁量權(quán)越大，國家治理能力就越強(qiáng)[3]。從這一邏輯出發(fā)，對政府權(quán)力的監(jiān)督和制約就顯得多余，甚至?xí)魅鯂业闹卫砟芰Γc我國建設(shè)社會主義民主政治的要求是南轅北轍的。各國政治實(shí)踐證明，一個國家的政府權(quán)力一旦缺乏民眾和制度的監(jiān)督制約，國家發(fā)展的大勢將逆歷史潮流而動，走向集權(quán)專制。從歷史上看，“絕對主義國家的自由裁量權(quán)要高于立憲主義國家，傳統(tǒng)君主國政府的自由裁量權(quán)要高于現(xiàn)代民主法治國家，但實(shí)際上前一類國家的治理能力是高度不穩(wěn)定的，而且通常都會不斷弱化”[3]。2013年10月11日中央電視臺《焦點(diǎn)訪談》曝光且引起高度關(guān)注的“北漂小伙返鄉(xiāng)六次辦理護(hù)照”事件中[5]，河北省武邑縣公安局相關(guān)人員隨意行使自由裁量權(quán)的行為就嚴(yán)重削弱了治理的有效性，是一種典型的“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的官僚主義作風(fēng)，它讓老百姓深惡痛絕。問題的嚴(yán)重性在于類似的事件不僅僅發(fā)生在河北，還可能引起權(quán)力尋租與腐敗現(xiàn)象發(fā)生。所有這些事件的共同點(diǎn)在于公職人員都在行使著較大的自由裁量權(quán)，結(jié)果造成了對公民權(quán)益的損害，導(dǎo)致公民對政府部門產(chǎn)生不滿，嚴(yán)重的還會喪失對政府的信任，最終削弱國家治理能力，破壞了黨風(fēng)，影響了黨在人民群眾中的形象。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，各級別領(lǐng)導(dǎo)人的個人權(quán)力與國家治理能力成正比，領(lǐng)導(dǎo)個人權(quán)力越大，國家的治理能力也就越強(qiáng)[3]。這種聲音雖然占少數(shù)，但是危害是相當(dāng)嚴(yán)重的。不可否認(rèn)，有效的治理能力需要有一個高效能的行政部門，但是這并不意味著該部門的領(lǐng)導(dǎo)人所擁有的權(quán)力越大越好。因?yàn)闄?quán)力的過大往往隱藏著貪污腐敗的危險。黨的十八大之后，一些高官大員相繼落馬就是最有力的佐證。無論是哪個級別的領(lǐng)導(dǎo)人，一旦個人權(quán)力過大、不受約束，都有可能破壞政府職能的正常發(fā)揮與行政的有序運(yùn)作，結(jié)果反而是損害了國家治理能力。這也與我國一直倡導(dǎo)的廉政建設(shè)相悖而行，實(shí)不可取。

對國家治理能力各種錯誤認(rèn)識的分析，其目的在于更好更全面地把握國家治理的內(nèi)涵和要素。黨的十八屆三中全會《決定》中提出的國家治理和以往政府的執(zhí)政理念是一脈相承的，它涉及到多個方面和領(lǐng)域，是對中國當(dāng)前國情最真實(shí)的反映和最廣大人民群眾利益的根本代表。由此，應(yīng)該歷史、全面、準(zhǔn)確地理解國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

三、對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)歷史地、全面地、準(zhǔn)確地加以理解

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化與我們黨的治國理念是一脈相承的，應(yīng)當(dāng)歷史地理解。自從新中國成立后，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，一直在探索一條適合中國國情的治理之道，復(fù)雜的國際形勢與國內(nèi)的現(xiàn)實(shí)狀況，使得國際國內(nèi)對共產(chǎn)黨如何治理國家尤為關(guān)注。在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民在探索治理國家的實(shí)踐中取得了豐碩的成果，逐漸形成了中國特色的民主政治道路、社會主義法制體系、基層群眾自治制度和社會治理創(chuàng)新體制等。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國“超復(fù)雜的國家結(jié)構(gòu)”[6]變得更加復(fù)雜，矛盾和問題呈現(xiàn)多樣性，且層出不窮，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)、價值取向等都出現(xiàn)了一定程度的調(diào)整。這就需要不斷創(chuàng)新治理國家的理念和體制，更好地實(shí)現(xiàn)對國家的治理。2002年黨的十六大報告提出“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家”[7]；2007年黨的十七大遵循黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的理念，并第一次明確地提出了黨在領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家活動中的地位與作用的問題，即“總攬全局，協(xié)調(diào)各方，科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政以及依法執(zhí)政”[8]；2012年黨的十八大報告提出，“更加注重治理，通過堅(jiān)持依法治國、改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式來實(shí)行黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家”[9]；在十八屆三中全會上，習(xí)近平總書記歷史性地提出了“國家治理”的概念。對治理前后連貫的強(qiáng)調(diào)，凸顯出我們黨治國理念的深化與發(fā)展，是對我國歷史任務(wù)的總體概括與提升，也是當(dāng)前我們?nèi)嫔罨母锏捻攲釉O(shè)計。

全面深化改革的總體目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。全面深化改革的根本目標(biāo)是堅(jiān)持中國特色社會主義發(fā)展道路，因此準(zhǔn)確把握國家治理的內(nèi)涵對堅(jiān)持中國特色社會主義制度與堅(jiān)定地走中國特色社會主義道路至關(guān)重要，關(guān)系著我們的制度自信與道路自信的問題。同時要認(rèn)識到，我國的治理概念不是簡單地等同于國外的治理理念，因?yàn)椤皣抑卫怼崩砟畹奶岢鍪腔谖覈?dú)特的國情與超復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上的。準(zhǔn)確和全面理解“國家治理”概念，需要明確以下幾點(diǎn)：一是明確推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的方向性，即堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，因此必須在堅(jiān)持中國特色社會主義制度的前提下進(jìn)行改革，這是不同于西方治理概念的根本之處。二是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目的是為了增進(jìn)人民福祉，實(shí)現(xiàn)社會的公平正義，更好地堅(jiān)持中國特色社會主義制度。三是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是一種頂層設(shè)計，但這種設(shè)計并不是隨意的，而是一種建立在符合中國國情前提之上的設(shè)計，是新時期中國共產(chǎn)黨人全面深化改革的頂層目標(biāo)設(shè)計[10]。

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化必須基于國情，體現(xiàn)我國的國家性質(zhì)。我國社會主義國家的性質(zhì)體現(xiàn)在人民當(dāng)家作主之上，這是我國的國體，決定著國家的性質(zhì)，是一切改革的前提。十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵11]中國共產(chǎn)黨作為工人階級的先鋒隊(duì)，代表最廣大人民的根本利益，是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者。國家治理必須在強(qiáng)有力的力量的領(lǐng)導(dǎo)下才能實(shí)現(xiàn)，從當(dāng)前中國現(xiàn)實(shí)來看，中國共產(chǎn)黨是唯一能帶領(lǐng)人民推行改革，也是唯一能領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的力量，因此，必須堅(jiān)定不移地在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行改革?？梢哉f，國家治理不僅僅從科學(xué)化的角度看作是一種科學(xué)合理管理國家的方式和手段，在當(dāng)前中國更意味著必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治理國家。

只有歷史地、全面地、準(zhǔn)確地理解國家治理概念，才能從根本上把握十八屆三中全會提出的總目標(biāo)。準(zhǔn)確把握國家治理理念，是優(yōu)化國家治理格局、提升治理效力與執(zhí)行力的前提，更是體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性、破解改革困境、激發(fā)社會生產(chǎn)因素活力的題中之義。只有將我國特定背景之下的國家治理與西方“舶來品”的治理理論相區(qū)別，才不會落入西方陷阱，才能在制度自信、理論自信與道路自信中走得更久、更遠(yuǎn)。

總之，當(dāng)下我國經(jīng)濟(jì)與社會正處在轉(zhuǎn)型發(fā)展當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)的提出恰逢其時。當(dāng)然，國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必將面臨著諸多的問題與矛盾，只有在堅(jiān)持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，多元互動，共同致力于國家發(fā)展，才能從根本上提高國家治理能力，不斷完善國家治理體系，進(jìn)而把我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)不斷推向前進(jìn)，為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會和中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯 凌經(jīng)球