公民參與預(yù)算制度的設(shè)計(jì)與建構(gòu)

張峰

公共預(yù)算涉及廣泛的公共利益，是政府行政活動(dòng)的重要部分之一。因此，作為“政府對(duì)公眾的公共偏好進(jìn)行有目標(biāo)選擇的結(jié)果”的公共預(yù)算，公民的參與具有必要性和正當(dāng)性，“因?yàn)槿藗兟?lián)合成為國(guó)家和置身于政府之下的重大和主要目的，就是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)”。（洛克：《政府論》）一般來(lái)說(shuō)，人民代表對(duì)政府財(cái)政預(yù)算行使審批權(quán)，是公眾對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行約束和限制的最重要也是最有效途徑。然而，公民的直接參與，卻是對(duì)這一監(jiān)督方式的補(bǔ)充和后備保證。建國(guó)以來(lái)，中國(guó)政府的公共預(yù)算過程中，在缺乏公民參與的情況下，單純從政府角色的方向上推動(dòng)善治，無(wú)法將地方民眾有效地引入發(fā)展過程。這種“自上而下”的制度供應(yīng)和“單向”強(qiáng)調(diào)政府角色的模式，很大程度上無(wú)法實(shí)現(xiàn)發(fā)展的良性與可持續(xù)。因此，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，要實(shí)現(xiàn)以人文本、全面、可持續(xù)的發(fā)展，嵌入民主治理內(nèi)核的公民參與預(yù)算是一條優(yōu)選的路徑。

一、公民參與制度效應(yīng)與制度設(shè)計(jì)

第一，公民參與預(yù)算制度的功能和積極效應(yīng)。公民參與制度，使得公民的話語(yǔ)權(quán)能夠在預(yù)算過程的各個(gè)階段得到清晰、廣泛和有力的表達(dá)，并通過由此形成的外部壓力和適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，促使政府官員改進(jìn)服務(wù)交付和有效回應(yīng)公民偏好與需求。因此，在現(xiàn)代政治治理中融入公民參與機(jī)制的公共預(yù)算將為建立服務(wù)導(dǎo)向型政府和責(zé)任政府提供最好的機(jī)會(huì)和切入點(diǎn)。只有通過公民參與的制度安排，普通社會(huì)公眾才有機(jī)會(huì)通過影響預(yù)算過程影響政府行為。而這也確實(shí)有利于加強(qiáng)政府政策制定和執(zhí)行的合理性、合法性。首先，公民參與預(yù)算制度成為基層民主政治建設(shè)的催化劑。公共預(yù)算不僅是單純的技術(shù)或管理問題，其實(shí)質(zhì)上更是與社會(huì)正義、公民自治和民主權(quán)利等相關(guān)的一個(gè)政治術(shù)語(yǔ)，是落實(shí)公民權(quán)利、實(shí)現(xiàn)民主治理的重要手段。預(yù)算過程的公民參與可以作為民主進(jìn)程的催化劑而發(fā)揮正面作用。況且，在現(xiàn)行的制度架構(gòu)下，公民參與公共預(yù)算作為一種“自下而上”的參與機(jī)制，有助于改變“壓力型體制中”基層政府從“對(duì)上負(fù)責(zé)”的取向，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?duì)下負(fù)責(zé)”，這對(duì)于構(gòu)建“服務(wù)型政府”，實(shí)現(xiàn)政府以人為本、關(guān)注社會(huì)民生，不斷強(qiáng)化政府對(duì)社會(huì)利益訴求及公共服務(wù)需求的響應(yīng)性，以及推動(dòng)基層民主政治發(fā)展具有重大意義。其二，公民參與預(yù)算制度增加預(yù)算的公開透明度和硬約束。通過對(duì)各地區(qū)公民參與預(yù)算實(shí)踐的研究發(fā)現(xiàn)，公民參與預(yù)算通過合意的預(yù)算程序規(guī)則的逐步確立以及預(yù)算權(quán)力在各參與主體之間的重新分配，公民參與預(yù)算過程，通過合意的預(yù)算程序規(guī)則的逐步確立以及預(yù)算權(quán)力在各參與主體之間的重新分配，觸及預(yù)算決策過程的深層權(quán)力結(jié)構(gòu)，改進(jìn)基層政府治理機(jī)制，扭轉(zhuǎn)了以往預(yù)算由政府單方面決定與執(zhí)行的行為方式。公民參與公共預(yù)算通過地方政府對(duì)社會(huì)公眾移交部分決策權(quán)和職責(zé)，增強(qiáng)了公民在地方治理中的參與性，有助于預(yù)算信息的公開化以及預(yù)算透明度的提高，緩解本地居民信息不對(duì)稱和政府預(yù)算軟約束問題。其三，公民參與預(yù)算制度促進(jìn)公共支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化和公共服務(wù)均等化。如何實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金逐步退出應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，同時(shí)適當(dāng)增加對(duì)政權(quán)建設(shè)、科教文衛(wèi)和社保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共項(xiàng)目的支出，成為公共支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化和公共服務(wù)均等化的基本方向。地方政府預(yù)算中的公民參與，一方面可以將社會(huì)的利益需求納入政府財(cái)政預(yù)算的考慮范圍，另一方面，也形成了對(duì)政府財(cái)政預(yù)算結(jié)構(gòu)規(guī)劃的一種巨大壓力，從而改善地方政府的公共支出結(jié)構(gòu)。通過預(yù)算重心向農(nóng)業(yè)科技、教育衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境等民生相關(guān)領(lǐng)域逐步轉(zhuǎn)移，減弱經(jīng)濟(jì)發(fā)展在預(yù)算支出中的比例，不斷滿足社會(huì)公眾的真實(shí)的公共需求。

第二，以民意表達(dá)和實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)的參與制度設(shè)計(jì)。預(yù)算過程如何充分和準(zhǔn)確反映公民的真實(shí)偏好和需求，成為預(yù)算制度和程序需要致力解決的最根本問題。遵循參與原則要求在預(yù)算過程的各個(gè)階段（尤其是預(yù)算編制和審查階段），對(duì)于預(yù)算的整個(gè)過程都應(yīng)有不同的制度安排以確保公民參與能夠介入，建立公民話語(yǔ)表達(dá)渠道并使其制度化，以使公民有機(jī)會(huì)在預(yù)算過程中表達(dá)偏好和需求，并對(duì)預(yù)算決策產(chǎn)生影響。1.信息披露和意見表達(dá)制度。主要是指預(yù)算目標(biāo)確定階段和預(yù)算編制過程的制度。信息披露制度是公民知情權(quán)的保障，形成公民進(jìn)入預(yù)算過程的制度化渠道；表達(dá)制度是公民參與權(quán)的保障，形成公民對(duì)預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算安排意見建議的制度化表達(dá)渠道。預(yù)算編制階段的關(guān)鍵問題是要實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支平衡控制和預(yù)算戰(zhàn)略排序的目標(biāo)。預(yù)算分配“公共資源”和預(yù)算實(shí)現(xiàn)目標(biāo)要受到預(yù)算總額和收支平衡目標(biāo)的控制。在這個(gè)共同限制條件下，預(yù)算支出單位與預(yù)算資源控制者之間的博弈才會(huì)有較高的效率。預(yù)算編制環(huán)節(jié)，公民首先獲得預(yù)算資源控制者向公眾公布的預(yù)算總體收支平衡和支出限制的目標(biāo)，在這種限制下通過各種方式充分表達(dá)偏好選擇和公民需求。公民最關(guān)切的公共服務(wù)與設(shè)施的需求必須由公民直接提出，預(yù)算資源控制者依據(jù)公民的偏好選擇表達(dá)，在預(yù)算編制過程最大程度地滿足公民需求。2.辯論交涉和意見解決制度。主要是指預(yù)算審查、審議批準(zhǔn)過程中的直接交涉制度。立法機(jī)關(guān)對(duì)包含公民偏好征詢的預(yù)算草案進(jìn)行初步審查、審議以及批準(zhǔn)過程中，公民對(duì)實(shí)際項(xiàng)目和解決方案的意見表達(dá)將影響預(yù)算決策。這個(gè)階段的制度安排包括初步審查過程中的預(yù)算聽證等形式的直接交涉，也包括人代會(huì)審議批準(zhǔn)預(yù)算過程中的專題辯論、質(zhì)詢。實(shí)際預(yù)算項(xiàng)目的選擇和辯論交涉的重點(diǎn)成為制度有效的重點(diǎn)。此外，以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算編制方法成為辯論交涉和意見解決制度的基本前提。清晰表達(dá)預(yù)算戰(zhàn)略目標(biāo)、工作目標(biāo)、績(jī)效目標(biāo)、產(chǎn)出以及產(chǎn)出的預(yù)算項(xiàng)目編制方法，使得資金投入和產(chǎn)出結(jié)果之間的關(guān)系顯性化，公民參與過程中可以方便地了解預(yù)算投入、預(yù)算目標(biāo)，從而真實(shí)表達(dá)自己對(duì)于實(shí)際項(xiàng)目的意見建議，并影響預(yù)算決策過程。3.預(yù)算執(zhí)行信息報(bào)告制度。主要是指預(yù)算過程中信息的定期披露和報(bào)告的制度。預(yù)算的執(zhí)行是政府預(yù)算承諾的支付，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)執(zhí)行效率和執(zhí)行結(jié)果，通常封閉性很強(qiáng)。預(yù)算執(zhí)行信息報(bào)告制度，定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，并向公民定期公開、披露評(píng)價(jià)分析信息。報(bào)告內(nèi)容包括預(yù)算執(zhí)行率、部門預(yù)算執(zhí)行率、預(yù)算績(jī)效指標(biāo)完成情況以及預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題，綜合反映預(yù)算單位年度部門預(yù)算管理水平，提升財(cái)政資源配置的功效。通過披露報(bào)告制度，公民可以實(shí)時(shí)觀測(cè)跟蹤預(yù)算執(zhí)行過程，客觀上起到激勵(lì)、督促預(yù)算單位執(zhí)行預(yù)算的效率。4.回應(yīng)和救濟(jì)制度。主要是指預(yù)算過程的評(píng)估和控制階段的制度。公民借助預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評(píng)價(jià)，對(duì)政府預(yù)算績(jī)效進(jìn)行合理評(píng)估和判斷。當(dāng)公民對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行服務(wù)交付不滿意時(shí)，他們應(yīng)該有適當(dāng)?shù)那缹で笱a(bǔ)償和救濟(jì)。通過回應(yīng)和救濟(jì)制度，追究預(yù)算結(jié)果未達(dá)成的責(zé)任，使政府受托責(zé)任真正落實(shí)；要求政府對(duì)導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不順利的因素進(jìn)行研究，從而對(duì)不合預(yù)期預(yù)算目標(biāo)的公共服務(wù)行為進(jìn)行必要的補(bǔ)救。5.公民參與制度的支持系統(tǒng)。①“公民參與—話語(yǔ)表達(dá)—正向回應(yīng)”的反饋鏈。預(yù)算過程可以看作是政府公共服務(wù)交付過程。在傳統(tǒng)交付體制下，公民只是消極地“等候”公共部門的服務(wù)交付，并主要反映政府主觀偏好和意志。支撐公民參與制度的反饋鏈要求致力于促進(jìn)公民話語(yǔ)權(quán)在預(yù)算過程中的表達(dá)，并影響預(yù)算決策。反饋鏈的正向流動(dòng)主要取決于政府的積極回應(yīng)，從而有效支撐公民參與制度。②預(yù)算公開制度。預(yù)算的公開透明包括預(yù)算全過程信息的披露，也指公民能夠輕易獲得對(duì)公民參與有意義的預(yù)算信息，且能很好理解獲得的信息。值得注意的是，以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算管理也會(huì)促使公民更易參與預(yù)算過程。結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算文件的公開傾向于促進(jìn)公民對(duì)于預(yù)算過程的參與，還可以作為一項(xiàng)重要的激勵(lì)或壓力機(jī)制，促使政府和公共機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)肅面對(duì)公民的抱怨和建議，更好地回應(yīng)公民的偏好和需求。③公民民主意識(shí)氛圍。包括公民的主體意識(shí)、民主意識(shí)和參與意識(shí)。立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)應(yīng)該加強(qiáng)這方面的宣傳教育，使公民參與的社會(huì)氛圍隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、民主政治的推進(jìn)和公民文化素質(zhì)的提高而不斷增強(qiáng)，從而形成積極的公民參與精神，激勵(lì)公民更好地介入公共事務(wù)。

二、公民參與預(yù)算制度的建構(gòu)：以人大制度為中心

在當(dāng)前的政治體制改革中，如何在廣闊的地方政府預(yù)算體系中構(gòu)建起公民參與的各種制度，是加強(qiáng)地方政府治理、提供地方政府政治績(jī)效的重要途徑。從當(dāng)前中國(guó)政府的實(shí)踐來(lái)看，以地方政府為改革實(shí)踐平臺(tái)、以人大主導(dǎo)為構(gòu)建方向、以法治為基本目標(biāo)追求，是政府預(yù)算中公民參與制度建構(gòu)的一個(gè)重要探索。

第一，制度供給方向：由地市級(jí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“自上而下”的集中輻射。改革開放以來(lái)，地方政府的制度創(chuàng)新，是中國(guó)改革開放以來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ纬闪司哂兄袊?guó)特色的改革嘗試，即地方政府在中國(guó)超大規(guī)模國(guó)家背景下“摸著石頭過河”的嘗試和努力機(jī)制。這種“地方政府通過創(chuàng)新獲得收益并承擔(dān)相應(yīng)后果”的改革實(shí)踐，一直方興未艾，并且輻射到超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展的其他領(lǐng)域的改革之中。在各地公共預(yù)算改革的嘗試中，雖然公民參與的公共預(yù)算的形式各有不同，但都不約而同地將試點(diǎn)層面選擇在了基層的鎮(zhèn)、街道、區(qū)。畢竟公民參與公共預(yù)算涉及一些制度創(chuàng)新，需要決策者對(duì)制度供給的整體構(gòu)架做出全盤性和前瞻性的思考。相較于此，基層對(duì)于制度供給的需求更加務(wù)實(shí)，主要來(lái)源于經(jīng)驗(yàn)式的、直接問題導(dǎo)向的沖動(dòng)，一般不太會(huì)著眼于制度叢和制度鏈的設(shè)計(jì)。況且，公民參與公共預(yù)算的改革與官員政績(jī)需求的聯(lián)系性不強(qiáng)，操作起來(lái)比較繁瑣，并會(huì)相對(duì)多地耗費(fèi)行政成本。

第二，制度供給載體：人大制度框架是公民參與預(yù)算的主渠道。在具體的實(shí)踐中，推動(dòng)公民繼續(xù)參與預(yù)算需要搭建有針對(duì)性的平臺(tái)或渠道，而在人大制度框架下公民參與預(yù)算，這是保證中國(guó)公民政治參與有序擴(kuò)大的根本路徑和主渠道。一方面，由于人大具有法定的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，同時(shí)人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著代議的職責(zé)，公民參與預(yù)算改革納入人大制度框架，不會(huì)對(duì)現(xiàn)有法制體系和權(quán)力格局帶來(lái)直接的沖擊，另一方面，人大出于增加自身權(quán)威的考慮，以其為主導(dǎo)開展公民參與公共預(yù)算改革，人大將會(huì)是改革堅(jiān)決的擁護(hù)者和實(shí)踐者。更何況，在利益多元化的社會(huì)中，間接選舉產(chǎn)生的人大代表（地級(jí)市以上）已經(jīng)越來(lái)越難以充分表達(dá)公眾的不同利益要求。面對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的突出問題和人大監(jiān)督職能的虛化，將代議制民主與公民直接參與相結(jié)合，在預(yù)算決策與執(zhí)行過程中引入公民參與，充分傾聽社會(huì)公眾的呼聲，并以公民參與預(yù)算過程有效激發(fā)人大監(jiān)督活力，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速變革時(shí)代的必然選擇。此外，公民參與公共預(yù)算的改革，確實(shí)能夠通過政府與公民的對(duì)話，將政府預(yù)算決策的壓力部分分散到人大及其背后的社會(huì)領(lǐng)域。所以，以人大制度框架為載體，依法行使公眾參與預(yù)算權(quán)利，是提升中國(guó)公民參與預(yù)算水平的根本保障。當(dāng)然，現(xiàn)行人大制度還有拓展的空間，立足于改變“人大弱，政府強(qiáng)”的格局，實(shí)現(xiàn)人大制度自我完善，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算權(quán)力的制約和監(jiān)督，才能使公民參與預(yù)算更有生命力。

第三，制度供給空間：法律法規(guī)與公民參與意識(shí)。在多種因素的共同作用下，地方公民參與預(yù)算實(shí)踐取得了較快進(jìn)展，多種多維度公民參與預(yù)算形式的出現(xiàn)，有利于滿足公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)乃至于決策權(quán)，加強(qiáng)了預(yù)算監(jiān)督的科學(xué)化和精神化。但不可回避的是，多地區(qū)的實(shí)踐中公民參與的深度與廣度、綜合效果還存在著一些問題，如社會(huì)公民參與意識(shí)的薄弱、主觀認(rèn)識(shí)包括主觀能力上的不足或偏差、法律法規(guī)的缺乏。

一方面，建國(guó)以來(lái)經(jīng)濟(jì)條件、政治體制、社會(huì)環(huán)境和文化意識(shí)條件等因素的限制性作用，決定了公民參與意識(shí)的薄弱和公民參與能力不足，使得預(yù)算的參與性和監(jiān)督力度不足。另一方面，公民參與預(yù)算的制度安排尚游離于既有法律制度框架之外，缺乏法律法規(guī)保障和上級(jí)政策支持；公民參與對(duì)預(yù)算決策的影響仍沒有做出有效的制度安排和保障。

通過明確公民參與預(yù)算結(jié)果的應(yīng)用，將公民意見納入決策過程，使公民由預(yù)算事務(wù)的“黑箱”中真正走到預(yù)算事務(wù)的“看臺(tái)”甚至“舞臺(tái)”上，使公民社會(huì)的“聲音”能夠清晰有力地傳遞給預(yù)算決策者。從制度激勵(lì)上提高人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的主體責(zé)任感和積極性，使人大代表密切聯(lián)系社會(huì)，深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智，充分利用公民（間接或直接）參與預(yù)算監(jiān)督激活人大監(jiān)督職能。這不僅是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在要求，而且是預(yù)算法律監(jiān)督的客觀需要。

第四，制度運(yùn)行體系：由黨委、政府、人大構(gòu)建的良性閉合制度環(huán)。預(yù)算不僅是一個(gè)財(cái)政問題，更是一個(gè)治理結(jié)構(gòu)的問題。國(guó)家權(quán)力如何橫向與縱向分配？人權(quán)、事權(quán)如何與財(cái)權(quán)相匹配？如果說(shuō)，在以往單向的預(yù)算決策模式中，預(yù)算是依靠非正式制度來(lái)組織其在黨委和政府眾多領(lǐng)導(dǎo)之間的資金分配。那么，在打破預(yù)算“黑箱”，允許公民參與到預(yù)算決策過程的前提下，如何處理人大與黨委、政府的預(yù)算角色關(guān)系就成為一個(gè)關(guān)鍵性的命題。因?yàn)?，如果這個(gè)命題無(wú)解，公民的預(yù)算參與就不可能被真正地尊重和實(shí)施。

公民參與預(yù)算，既滿足了公民意識(shí)覺醒下公民對(duì)公共事務(wù)參與的愿望，又培養(yǎng)了公民參與民主的能力和意識(shí)，推動(dòng)了基層民主的實(shí)踐。預(yù)算的公民參與制度應(yīng)是立足于以人大制度為載體，嵌入以直接民主來(lái)提升制度張力。值得強(qiáng)調(diào)的是，公民在預(yù)算過程中的參與也使得人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)無(wú)法停留在原有的應(yīng)然狀態(tài)。人大預(yù)算審查與監(jiān)督中需要有公民的廣泛參與，公民的廣泛參與又從制度上給予人大更多的“權(quán)力自信”，完善了人大審查批準(zhǔn)預(yù)算與監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，使人大在公共預(yù)算監(jiān)督中發(fā)揮其本身該具有的作用，從而使得人大擺脫“橡皮圖章”的局面，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督政府預(yù)算的最重要的權(quán)力主體。

此時(shí)，《預(yù)算法》修訂正如火如荼展開。修訂后的《預(yù)算法》能否為公民參與預(yù)算提供更加細(xì)化的制度保障，值得期待。

（作者單位：上海交通大學(xué)）